淺論我國公共企業(yè)公司治理法律制度

淺論我國公共企業(yè)公司治理法律制度

【摘要】:本文通過分析國內(nèi)外有關公共企業(yè)公司治理的主要理論及相關法律制度，從內(nèi)部治理和外部治理兩方面來具體探索適合我國公共企業(yè)的公司治理法律制度。

【關鍵詞】:公共企業(yè)公司治理法制制度

一、前言

(一)研究公共企業(yè)公司治理法律制度的背景與意義

公司治理((CorporateGovernance)起源于西方發(fā)達國家，盡管此相關的很多研究早已存在，但對于這一理論的系統(tǒng)性研究是20世紀80年代的事。1984年，英國經(jīng)濟學家BobTricker在《公司治理》中首先論述了現(xiàn)代公司治理的重要性，并首先提了公司治理這個概念。在我國，公司治理研究起步于20世紀90年代。近年來，伴隨著社會經(jīng)濟和公司制企業(yè)的迅猛發(fā)展，公司治理理所當然的成為了我國理論界的一個重要課題。

公共企業(yè)是指持續(xù)存在的、以為社會提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務為主要經(jīng)營活動的、且具有一定盈利目標、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟實體。對公共企業(yè)公司治理來自于對公司治理的演繹。而我國公共企業(yè)治理結構產(chǎn)生的獨特的背景，決定了其采取的治理機制重點與西方國家一般意義上的公司治理有所不同。在西方國家，產(chǎn)生公司治理問題的背景是上市公司股權大規(guī)模分散的條件下，產(chǎn)生了兩權分離的要求，并在實施兩權分離的情況下;廣大中小股東與大股東需要解決如何監(jiān)督和獎勵管理人員為股東的最大利益服務問題。而我國目前的主要問題是絕大多數(shù)公共企業(yè)上市公司是國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，仍然存在一股獨大的事實，即國有股作為具有絕對控制權的股東，仍在操縱上市公司。我國公司治理面臨的任務首先要解決通過金融市場向社會圈錢的問題，解決如何能使上市公司在市場上真正獨立，管理人員能獨立于大股東而為廣大的中小股東利益服務。市場經(jīng)濟中公共企業(yè)的設立，是由于需要政府提供市場本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共產(chǎn)品，對市場供給不足或供給不夠有效的產(chǎn)品予以補充，由政府控制戰(zhàn)略性資源和為公眾提供服務。為了盡量減少公共財政資源浪費，就需要制定公共領域的具體法律來規(guī)范各種公共企業(yè)的組織結構和經(jīng)營行為，并通過公共政策針對自然壟斷行業(yè)進行某些保護性和限制性的經(jīng)濟規(guī)制，以保證社會目標的實現(xiàn)和保障公眾得到良好的服務并支付合理的價格;又要保證市場的公平競爭而不破壞市場經(jīng)濟的效率。

(二)公共企業(yè)公司治理法律制度的邏樣框架

就我國公共企業(yè)的法律調(diào)整現(xiàn)狀看，分為三類:第一類是沒有進行公司制改造的或不是按公司制度設立的企業(yè)，主要由《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》調(diào)整，本文論述的公共企業(yè)公司治理暫不涉及此類企業(yè)。第二類是已進行了公司制改造的或按照公司制度設立的企業(yè)，這一類企業(yè)由《公司法》調(diào)整。第三類是已進行公司制改造或按照公司制度設立并以上市的企業(yè)，這一類企業(yè)由《公司法》和《證券法》共同調(diào)整。因而，我國的公共企業(yè)目前呈現(xiàn)出由現(xiàn)行《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、((公司法》和((證券法》共同調(diào)整的狀況。然而這兩部企業(yè)法律都已不能適應我國公共企業(yè)公司治理的現(xiàn)狀，滿足我國公共企業(yè)企業(yè)公司治理發(fā)展的需求。

(三)本文的結構

“公司治理”一個內(nèi)外相互彌補的系統(tǒng)工程，是治理結構和治理機制的有機統(tǒng)一。公司治理結構，就是基于公司所有權與經(jīng)營權分離而形成的公司所有者、董事會和經(jīng)理人員及公司相關利益者之間的一種權力和利益分配的制衡關系。治理機制主要包括激勵機制、監(jiān)督機制和決策機制。公司治理過程按照公司治理權力是否來自公司出資者所有權與(公司法》直接賦予，可分為公司內(nèi)部治理和公司外部治理。本文將簡單介紹目前關于公共企業(yè)公司治理法律制度的主要理論并從內(nèi)部治理和外部治理兩方面來具體論述公共企業(yè)公司治理法律制度。

二、公共企業(yè)公司治理法律制度的理論

(一)政府有限理論

有限政府是指在規(guī)模、職能、權力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會有效制約的政府。關于有限政府的理論在西方社會由來已久。荷蘭著名哲學家斯賓諾莎認為政府的權力源于自然法，并受自然法制約，這是權力應該受到束縛的較早闡述。洛克在《政府論》將有限政府的核心要素第一次提煉為一套知識傳統(tǒng)，認為政府的權力來源于人民權利的讓渡，并希望通過分權來限制政府的權力。有限政府論的經(jīng)濟學淵源主要表現(xiàn)為經(jīng)濟自由主義。亞當·斯密認為，市場是富有效率的，并且具有自我調(diào)劑的功能，政府不應當以自己的干涉行動來破壞自由市場機制的運行。這一思想逐漸從經(jīng)濟領域被推廣到其他領域，由經(jīng)濟理論變成了西方公家公共政策的基本指導原則。

國內(nèi)學者對有限政府的冷靜的學理分析，主要的就包含在對自由主義的客觀分析中。李強的《自由主義》一書以專章討論了自由主義的國家學說，認為有限政府是自由主義理想的國家組織原則。臺灣學者張明貴的《自由論一西方自由主義的發(fā)展》把有限政府視為自由主義的基本觀念。施雪華在其博士論文基礎上發(fā)表的《政府權能理論》，主張政府的權力必須限定在某個界限內(nèi)，不損害個人與社會的權力和利益。張賢明的博士論文《論政治責任一民主理論的一個視角》在論述政治責任的有限性時，也討論了政府權力的有限性問題。這些論述在公共企業(yè)公司治理領域依然值得借鑒。公共企業(yè)公司治理需要政府的干預和監(jiān)督，但這種干預和監(jiān)督不能是無限制的，而是合理的、有限度的。

(二)公共企業(yè)利潤合理化理論

從行為目的或動機來看，公司就是一個以營利為目的的組織，必然地是追求利潤最大化的。一般微觀經(jīng)濟學將公司看作是等價于“理性人”的組織，從“理性人”到企業(yè)的利潤最大化目標，就必然決定了公司的存在和所謂的“社會責任”相背離。公共企業(yè)是具有公共性的經(jīng)濟實體，具有公共性與盈利性雙重特點，既不同于政府這樣公共組織，又不同于所謂的非營利組織，更有別于一般意義上的公司。文章設想，在政府的法律規(guī)制和企業(yè)自身的社會責任的雙重作用下，公共企業(yè)是否可以用一個全新的“利潤合理化”理論來取代傳統(tǒng)的追求“利潤最大化”原則。實現(xiàn)利潤合理化，首先要肯定公共企業(yè)是追求利潤的。如果不以盈利為目的，必然導致了公共產(chǎn)品經(jīng)營的效率低，供應數(shù)量少、服務質(zhì)量差、資源浪費大、官僚主義嚴重等許多弊端陰。其次要強調(diào)公共企業(yè)的社會責任。公共企業(yè)在相當大的程度上占據(jù)了社會公共資源和公共政策的優(yōu)勢，本來就應當承擔起比一般企業(yè)更多的社會責任和義務。強調(diào)公共企業(yè)的社會責任并不是否認企業(yè)的盈利性，而是企業(yè)利益、公共利益和社會利益的基本平衡，這已是國際社會的共識。第三，要確定一個合理的價格。一般來說，商品的價格必須以社會的合理成本為最低經(jīng)濟界限;上限是商品的價格不能高到消費者或使用單位不愿購買的水平。在我國，公共企業(yè)大多從事在國內(nèi)或一定地域內(nèi)具有壟斷性的行業(yè)，為防止公共企業(yè)利用其特殊身份和壟斷地位任意提價損害公眾的利益，政府保留定價權調(diào)價權是必要的。對公共企業(yè)產(chǎn)品和服務的價格不能定得太高，而應該使一般消費者都具有支付能力。當然，也不可過低，以免造成企業(yè)負債經(jīng)營、資源浪費或其他社會問題。

(三)利益相關者理論

據(jù)考證，公司應當對利益相關者負責的觀念最早出現(xiàn)于1929年美國經(jīng)濟大蕭條時期。由當時美國通用電器公司的歐文·D·揚((OwenDYoung)經(jīng)理在一份演說中反映出來。他認為，不僅股東而且雇員、顧客和廣大公眾都和公司存在利益聯(lián)系，公司經(jīng)理層有義務保護這種利益。而有關利益相關者概念的經(jīng)典著作是3年之后由伯利和米恩斯共同出版的《現(xiàn)代企業(yè)與私人財產(chǎn)》一書。戰(zhàn)略競爭之父邁克爾·波特也提出了應該給予主要顧客、供貨商、職工代表在董事會發(fā)言權的主張。

對于公共企業(yè)來說，由于其提供的產(chǎn)品都是關系到國計民生、與千家萬戶日常生活密切相關的公共產(chǎn)品，因此公共企業(yè)的利益相關者包括企業(yè)職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關心公共企業(yè)的經(jīng)營狀況，所以引人利益相關者理論是公共企業(yè)公司治理的應然選擇。

三、公共企業(yè)公司治理內(nèi)部法律制度

公司的內(nèi)部治理主要包括內(nèi)部治理結構和內(nèi)部治理機制兩部分，分別構成了內(nèi)部治理的靜態(tài)和動態(tài)兩個方面。本文關于公共企業(yè)公司治理內(nèi)部法律制度也是從這兩方面來論述的。

(一)公共企業(yè)內(nèi)部治理結構

公司治理最重要的部分就是公司治理結構，公共企業(yè)治理作為公司治理的延伸，當然也不例外。公共企業(yè)的治理結構狹義上是指，在公共企業(yè)所有權與管理權分離的條件下，投資者與企業(yè)之間的利益分配和控制關系;廣義上是指，關于公共企業(yè)組織方式、控制機制、利益分配的所有法律、機構、文化和制度安排。我國政府2003年機構改革的一項重要舉措是成立了國有資產(chǎn)管理委員會，其改革取向就是謀求解決我國公共企業(yè)的治理問題。其中，公共企業(yè)內(nèi)部治理結構是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間的權利與責任關系。公共企業(yè)內(nèi)部治理結構包含兩層制衡關系:一是企業(yè)內(nèi)部股東大會、董事會、監(jiān)事會三個主體的分權結構和內(nèi)部制衡關系;二是董事會與總經(jīng)理的經(jīng)營決策權與執(zhí)行權的分權結構和內(nèi)部制衡關系。這兩層關系具體包括以下四個方面:第一個有者和經(jīng)營者之間的委托受托經(jīng)營關系;第二個是所有者和監(jiān)事會的委托受托審計責任關系。第三個是監(jiān)事會與經(jīng)營者的監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。第四個是董事會和經(jīng)理層的經(jīng)營決策與執(zhí)行關系。

(二)公共企業(yè)內(nèi)部治理機制

通說認為，公司治理機制主要包括激勵機制、監(jiān)督機制和決策機制，但鑒于我國公共企業(yè)公司治理的特殊背景，其內(nèi)部治理機制主要是指來自公司內(nèi)部的監(jiān)督，其大致可以通過以下兩大手段予以實現(xiàn):(1)通過重構公司內(nèi)部主體的權利義務關系，要求企業(yè)管理者在享受決策權的同時，亦肩負勤勉義務和忠實義務，并在違反時承擔相對應的責任;(2)通過把獨立于企業(yè)管理者的主體，加人到公司管理層架構中，參與民主管理、決策和監(jiān)督。例如:讓職工有更多的機會參加董事會和監(jiān)事會，使董事會的決策在體現(xiàn)股東利益的同時，亦能兼顧職工的利益。

建立監(jiān)督機制不僅是解決委托代理問題的重要途徑，同時，有效的監(jiān)督將降低信息不對稱的程度，也有利于“內(nèi)部人控制”問題的解決。監(jiān)督機制有內(nèi)部監(jiān)督機制與外監(jiān)督機制之分。其中內(nèi)部監(jiān)督機制主要應包括。

(1)組織監(jiān)督。國有企業(yè)通過改制，建立現(xiàn)代公司制，成立股東大會、董事會、監(jiān)事會以構成權力相互分離制衡的法人治理機構，從而建立起對代理人行為進行監(jiān)督、考察的組織體制。

(2)代理人自我監(jiān)督。通過代理人個人持股，設立資產(chǎn)增值獎和代理人風險抵押金等措施使代理人個人利益與企業(yè)利益一致起來，促使代理人加強自我監(jiān)督。

(3)高級管理人員監(jiān)督。通過高級管理人員持股，促使他們積極主動地對代理人進行監(jiān)督和相互監(jiān)督。

(4)企業(yè)職工監(jiān)督。通過職工個人持股，促使全體職工與企業(yè)同生死、共命運。同時，為保護其自身利益，他們會積極地監(jiān)督代理人和高層管理人員。

(三)內(nèi)部治理結構與內(nèi)部機制的互動

公司的內(nèi)部治理機制是通過公司內(nèi)部結構發(fā)生作用的。完善的公共企業(yè)內(nèi)部治理結構有利于發(fā)揮公司治理機制的作用。提高公共企業(yè)的績效.實現(xiàn)企業(yè)價值的最大化，從而實現(xiàn)股東財富的最大化。但是。由于委托代理沖突問題的存在。公共企業(yè)同樣存在企業(yè)管理者的目標往往與股東財富最大化目標相背離。是否能真正保護股東利益已成為衡量管理層業(yè)績的基準，也成為反映公共企業(yè)內(nèi)部治理結構完善程度的一個重要指標。但是在我國，公共企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督與控制機制不完善。從我國公共企業(yè)現(xiàn)有的實際情況來看，董事會和監(jiān)視會均不能充分發(fā)揮其應有的作用。第一，董事會獨立性不強。從形式上看，公共企業(yè)上市公司已經(jīng)形成了“三會四權”的制衡機制，即股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層分別行使最終控制權、經(jīng)營權、監(jiān)督權和經(jīng)營指揮權。但實際上，由于股權的高度集中，公眾股東的分散，董事會由大股東操縱或由“內(nèi)部人”控制，比較難以形成獨立的董事會來保證健全的經(jīng)營與決策機制。第二，監(jiān)事會的作用有限。監(jiān)事會作為公司治理中的內(nèi)部監(jiān)督力量，在規(guī)范董事、經(jīng)理行為，維護股東利益方面應具有特殊作用。相比之下，我國公共企業(yè)比較重視董事會的作用，而相對忽視了監(jiān)事會的地位。在我國，與董事會平行的公司監(jiān)事會僅有部分監(jiān)督權，而無控制權和戰(zhàn)略決策權，無權任免董事會或經(jīng)理層的成員，無權參與和否定董事會與經(jīng)理班子的決策。第三，股東大會尚不足以成為股東行使權力、參與公司治理的場所。在股權結構不合理和缺乏有效的法律制度的情況下，我國公共企業(yè)的股東(特別是中小股東)的利益很難得到足夠的保障。

四、公共企業(yè)公司治理外部法律制度

近年來，伴隨著全球化的浪潮，公司治理結構模式出現(xiàn)了一種新的趨勢，主要表現(xiàn)在:由“股東至上”向“共同治理”轉(zhuǎn)變?！肮餐卫怼辈粌H要求企業(yè)有完善的內(nèi)部治理結構，更重要的是突出了企業(yè)外部的利益相關者在企業(yè)治理中的地位和作用。

(一)公共企業(yè)外部治理結構

上文已經(jīng)談到，公共企業(yè)內(nèi)部治理結構是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間的權利與責任關系。相應地，公共企業(yè)的外部治理結構是指通過一種制度安排，實現(xiàn)企業(yè)職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等利益相關者的對公共企業(yè)的治理。以公共企業(yè)上市公司為例，我國公共企業(yè)的外部治理結構具有以下兩個特點:

第一，國有股一股獨大，流通股比例偏低。在我國，大多數(shù)公共企業(yè)上市公司由國有企業(yè)改制而來，國家處于絕對或相對的控股地位。國有股一股獨大的股權結構使得公共企業(yè)公司治理很容易出現(xiàn)以下幾個問題:首先在公司治理上形不成有效的權力制衡機制。其次，公共企業(yè)上市公司利用關聯(lián)交易操縱財務數(shù)據(jù)。第三，公共企業(yè)高級管理人員的行為不是以全體股東的利益為準，而是以本行業(yè)本企業(yè)的意志為準，嚴重損害了廣大中小股東和其他利害關系者的利益。在公司治理上體現(xiàn)不出權力制衡，更談不利公司決策的科學化。第四，公眾股股東(特別是中小股東)的利益沒有其代表者，來自出資者的約束嚴重弱化，許多上市公司在公司決策、信息披露等重大公司治理問題上經(jīng)常出現(xiàn)不正常行為。

第二，缺乏完善的信息披露制度。公共企業(yè)公司治理信息披露從需求層次和受托責任上又可分為三個層次:一是經(jīng)營者向董事會進行信息披露;二是董事會向股東大會進行信息披露或說明責任;三是公共企業(yè)向企業(yè)職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等利益相關者進行信息披露。

(二)公共企業(yè)外部治理機制

盡管公司內(nèi)部治理機制在監(jiān)督管理者方面已起到舉足輕重的作用，然而這種機制仍有許多不足之處。比如，我國的獨立董事制度多半是流于形式而已，獨立董事無論在時間上或在薪水來源上都很困難認真地履行其保護小股東的職責。鑒于此，發(fā)展公司外部治理機制，將可在一定程度上彌補內(nèi)部機制的不足。

與前文相對應，公共企業(yè)外部治理機制在這里主要論述來自公共企業(yè)外部的監(jiān)督，其目的是為了防止企業(yè)管理者在執(zhí)行公司職務時濫用其權利。長久以來，公司外部監(jiān)督一直有許多渠道。有些公司的外部監(jiān)督，較著重于公權力的行政監(jiān)督，有些則比較強調(diào)市場監(jiān)督，包括資本市場、控制權市場、產(chǎn)品市場、要素市場(例如經(jīng)理人市場、勞動力市場)等。

有效的資本市場可以對管理階層施加壓力，以保證公共企業(yè)的決策過程有利于各利益相關者。在公司經(jīng)營不利時可以采取“用腳投票”的辦法對公司管理實施制衡。

發(fā)達的經(jīng)理人市場可以甄別有能力和盡取的經(jīng)理與沒有能力和不盡職的經(jīng)理。經(jīng)理人之間的竟爭能夠約束在職經(jīng)理的“逆向選擇’，和“道德風險”，激勵他們?yōu)楣蓶|的利益服務。

競爭性的勞動力市場可以激勵經(jīng)營者改善管理、提高公共企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，充分發(fā)揮勞動者的積極性和創(chuàng)造桂，給予勞動者全面發(fā)展和潛能發(fā)揮的空間，留住人才。

由于公共企業(yè)大都是壟斷企業(yè)，產(chǎn)品市場通過替代產(chǎn)品供應商對企業(yè)施加壓力來實現(xiàn)的。

控制權市場主要是指通過收購兼并、資產(chǎn)重組等方式獲取公司控制權從而實施對公司的資產(chǎn)重組或董事會、經(jīng)理層的改組變換，它是一個重要的外部激勵和約束因素。

(三)外部治理結構與外部機制的互動

與公共企業(yè)內(nèi)部治理相對應，公共企業(yè)的外部治理機制也是通過其外部治理結構發(fā)生作用的。但是由于我國公共企業(yè)外部治理結構的種種缺陷，導致了其外部治理機制很難發(fā)揮作用。第一，流通股在公共企業(yè)上市公司總股本中所占比例有限，不流通的國家股粕法人股又高度集中，因此很難通過在二級市場購買流通殷獲得公司的控制權，收購和代理權爭奪沒有真正約束經(jīng)理層。所以公共企業(yè)的控制權市場也難以形成。第二、我國目前的經(jīng)理市場還十分落后，沒有有效地聘選機制，甚至沒有形成嚴格富有進取心、具備高素質(zhì)的經(jīng)理階層。這就導致了缺乏有效的經(jīng)理人才市場。第三，作為大債權人的銀行由子受到種種限制，對公共企業(yè)實施的外部監(jiān)控作用較小。而由于我國證券市場以散戶為主，新興市場不規(guī)范，機構投資者作用很有限。債權人對公司實施的監(jiān)控作用小，機構投資者缺乏。這些就使通過資本市場對公共企業(yè)實行外部監(jiān)督變得很難實現(xiàn)。最后，由于目前我國公共企業(yè)上市公司大股東、管理人員和董事的法律責任機制十分不健全，違規(guī)的私人成本很低。一旦出現(xiàn)大股東、管理人員和董事違規(guī)和違反公司章程的行為，有關法律和法規(guī)的處罰不足以起到警戒作用，特別是對股東的民事賠償力度坯遠遠不夠。而新聞輿論和社會公眾在監(jiān)督過程中常常處于被抑制狀態(tài)，這種情況無疑不利于公司外部監(jiān)督機制發(fā)揮作用。這樣就出現(xiàn)了缺乏良好的法律責任機制，新聞輿論和社會公眾監(jiān)督力量不足的困境。

五、我國公共企業(yè)公司治理的法治構架

(一)立法例、原則與路徑

1.立法例

對公共企業(yè)公司治理立法，從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，有三種做法。第一種是制訂統(tǒng)一的專門法律。如澳大利亞1994年頒布的《聯(lián)邦公營企業(yè)法》，該法將這類企業(yè)定義為政府擁有資本金、為了公眾的利益依據(jù)政府法令或有關條令設立的具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)，并通過嚴密的報告制度、審批公營企業(yè)發(fā)展計劃、委派公營企業(yè)管理人員并規(guī)范其行為、嚴格的財務管理和審計制度等對這類企業(yè)實行有別于其他企業(yè)的特別規(guī)范。第二種是“一對一”的立法。如日本對103個國有企業(yè)特殊法人分別制訂103個特殊法進行個別規(guī)范。第三種是特殊行業(yè)立法。這種做法在英美法系國家比較普遍。如美國在1976年至1982年先后頒布了《鐵路復興與鐵路管制改革法》、《航空貨運放松管制法》、《航空客運放松管制法》、《汽車運輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等一系列法案，對美國的交通運輸產(chǎn)業(yè)的政府管制體制進行了重大改革。1989年，英國在自來水產(chǎn)業(yè)制定《自來水法》，該法不僅規(guī)定了建立“自來水服務管制辦公室”，還建立了“國家注河管理局”，各自從不同方面對自來水產(chǎn)業(yè)實施管制。

2.立法原則

由于公共企業(yè)具有雙重性的特點，即公共性和企業(yè)性，在立法中應堅持以下四個基本原則:

第一，利益相關者治理企業(yè)原則:公共企業(yè)的利益相關者如職工、債權人、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關心公共企業(yè)的經(jīng)營狀況，他們比股東更真切的希望企業(yè)能維持正常的良好的經(jīng)營。如果能讓利益相關者參與到公司治理中來，將更有利干預和監(jiān)督經(jīng)營者，防止權力濫用并失去監(jiān)督，實現(xiàn)公共企業(yè)的良性發(fā)展。從這個角度來看，利益相關者治理企業(yè)原則是公共企業(yè)治理的應然選擇。

第二，監(jiān)督原則:公共企業(yè)承擔著眾多的社會公益功能，必須對其實施有效的監(jiān)管，公共企業(yè)的各利益相關人共同參與，可建立起統(tǒng)一高效的監(jiān)管體系。具體途徑包括政府的監(jiān)督，監(jiān)事會的監(jiān)督和社會的監(jiān)督等。

第三，司法保護原則:眾多利益相關者作用的發(fā)揮很多時候受制子政府。所以要更好地規(guī)制公共企業(yè)，除了貫徹利益相關者治理企業(yè)原則和監(jiān)督原則外，更重要的是通過司法保護利益相關者權益來實現(xiàn)對公共企業(yè)治理的監(jiān)督。

第四，規(guī)制程序的透明和公開原則:“法律的含義是解決社會上不同利益集團的沖突，因而反映在立法程序上應是兼聽各方面的意見。在很多國家，法律由最高立法機構制定，法規(guī)及法規(guī)以下的行政規(guī)章雖然由行政機關制定，但制定的過程都采用公開的聽證程序，給管制相關人充分表達意見的機會，以盡量避免管制政策的不公正。因此，在規(guī)則的制定過程中保證廣泛的公眾參與，能夠使各方面利益在立法中得以充分體現(xiàn)。特別是由于涉及廣泛的公共利益，公共企業(yè)的有關立法的制定過程更需要充分的公眾參與。在規(guī)則的實施過程中，完善的公眾參與能夠使各有關當事方在信息交流的過程中充分表明自己利益需求，同時理解其他各方的各種困難和理由。這樣能減少規(guī)制政策實施過程中的利益摩擦，確保規(guī)制政策的順利實施和公共企業(yè)經(jīng)營管理活動的正常進行。這些目標的實現(xiàn)都仰賴于一個透明和公開的規(guī)制程序的建立，而這種程序必須要由明確和穩(wěn)定的立法來確定。這是法律對政府經(jīng)濟行為進行有效控制的重要方式。

3.路徑

建立和完善公共企業(yè)立法體系，具體包括一下三點:

第一，制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》我國目前對于公共企業(yè)并無一部專門法律進行規(guī)制，對公共企業(yè)的治理大部分沿用《公司法》。然而，由于公共企業(yè)投資主體、經(jīng)營行業(yè)以及社會責任的特殊性，注定了它有別于一般商事公司，因此不應將其與一般商事公司放在同一部私法性質(zhì)的《公司法》中來規(guī)范，而應當對其另行立法。從我國現(xiàn)狀來看，公共企業(yè)數(shù)目較多，對其分別立法成本過高，因此，規(guī)制公共企業(yè)可以考慮制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》。

第二，完善競爭法，突出競爭法的重要地位，確保公共企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務的可普遍獲得性和其他市場主體之公平利用。在這一點上，國外立法已有較為完善的規(guī)制，其核心思想便是:抑制強者，容忍和保護弱者，給擁有市場支配地位的企業(yè)強加特殊的義務，以保護有效競爭和公共利益。因此，競爭法在公共企業(yè)的規(guī)制中需將這些歧視性的和強迫性的產(chǎn)品和服務的提供方式確認為非法，既授以消費者以私法救濟的權利，同時應設立相應的競爭法的實施機構予以公法上的救濟。

第三，完善特殊行業(yè)立法，確定政府作為公共企業(yè)的規(guī)制主體的法律地位，明確其規(guī)制目標和規(guī)制方式fuel。大量特殊行業(yè)立法是我國現(xiàn)行公共企業(yè)立法的主要形式。雖然其中存在的一些問題，比如在立法的層次參差不齊，行政法規(guī)多于基本法律，同時在具體的立法內(nèi)容安排方面也存在欠缺。但是，特殊行業(yè)立法在公共企業(yè)規(guī)制的立法體系中的地位和作用仍不容忽視。

(二)監(jiān)管與執(zhí)法

OECD的經(jīng)驗證明，一個好的公司治理結構是公共企業(yè)有效發(fā)展的先決條件。在對公共企業(yè)的監(jiān)管與執(zhí)法問題上，國外的很多經(jīng)驗是值得我們借鑒的。

在法國，國家對公共企業(yè)的監(jiān)督是全方位的，包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和議會監(jiān)督等多種方式及類型。其中的行政監(jiān)督是由政府實施的監(jiān)督，包括財政監(jiān)督、技術監(jiān)督和專門目標監(jiān)督等具體形式，主要通過經(jīng)濟和財政部、技術主管部門和各種專門委員會實施，以事前監(jiān)督為主。司法監(jiān)督即審計監(jiān)督，由審計院負責，是對公共企業(yè)經(jīng)營結果的稽核、檢查和評估，故在法國又稱之為事后監(jiān)督。議會監(jiān)督是由議會對公共企業(yè)所實施的一種監(jiān)督，其監(jiān)督的內(nèi)容與途徑包括審核和表決企業(yè)財務預算任命報告員，負責關注和評價公共企業(yè)的經(jīng)營管理情況成立調(diào)查或監(jiān)督委員會，負責收集或檢查公共企業(yè)某個方面的情況事實聽取有關部門對公共企業(yè)經(jīng)營活動所作出的說明或匯報，等等。

在新加坡，政府對公共企業(yè)的監(jiān)控主要是通過對董事會及主要經(jīng)理人員的任命來實施。董事會的職責是制定大的長期戰(zhàn)略方針，挑選管理人員，對下屬子公司的經(jīng)營活動負有監(jiān)督管理以保證資產(chǎn)增值的責任，若其職責不能有效履行，則會被政府罷免。公共企業(yè)還要定