改革開放30年我國行政法的發(fā)展與展望

改革開放30年我國行政法的發(fā)展與展望【摘要】改革開放以來，我國行政法發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，取得了巨大成就。目前，行政法體系已經(jīng)基本形成、行政法基本原則漸趨成熟、行政法觀念實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變、行政法理論取得重大突破。今后我國行政法還將呈現(xiàn)五個方面的發(fā)展趨勢。

【關(guān)鍵詞】改革開放；行政法；發(fā)展與展望

【正文】

今年是改革開放30周年。30年來，我國的民主法治建設(shè)同經(jīng)濟建設(shè)一樣，取得了舉世矚目的成就。伴隨著一這歷史進程，我國行政法也從無到有逐步得到恢復(fù)和發(fā)展，取得了可喜成績，值得認(rèn)真總結(jié)。

一、30年來我國行政法的發(fā)展歷程

建國以來，我國在法治建設(shè)上走過了一個“之”字形的曲折道路，行政法治建設(shè)也一樣。建國初期，我國行政法已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展。從1949年至1956年，國家制定頒布了一大批行政組織、管理方面的法律、法規(guī)，規(guī)定國家行政機關(guān)的組織、職責(zé)、工作原則、工作程序以及對經(jīng)濟、政治、文化等各方面社會公共事務(wù)的管理權(quán)限、管理方式等。但1957年以后，隨著國家政治生活越來越不正常，民主法治建設(shè)也不斷遭受破壞，直至“文化大革命”完全無法無天，行政法的命運自然也無能幸免。1978年黨的十一屆三中全會以后，我國的民主法治建設(shè)逐步得到恢復(fù)并迅速發(fā)展，行政法也隨之得到復(fù)興和發(fā)展。

回顧30年來我國行政法發(fā)展所走過的歷程，大致可以分為三個階段：

第一階段是從1979年到1988年以重建行政權(quán)立法為重點階段

改革開放之初，我國剛剛從“文化大革命”的惡夢中醒來，國家滿目瘡夷，百廢待興，法治的王國更是一片荒蕪的沙漠。為了使被破壞的各級國家行政機關(guān)盡快恢復(fù)運轉(zhuǎn)，使混亂的社會秩序盡快恢復(fù)穩(wěn)定，國家在立法方面需要優(yōu)先考慮的是制定出一系列有關(guān)國家政權(quán)組織和維護社會秩序方面急需的法律，而首要任務(wù)是根據(jù)新的形勢制定一部適應(yīng)新時期需要的新憲法。因此，在這一時期，對行政法發(fā)展具有重要意義的立法：一是1982年新憲法的頒布實施，二是制定了國務(wù)院組織法和地方組織法。同時，也制定了一批有關(guān)行政管理方面的法律。在這一階段，我國的行政立法主要是有關(guān)行政機關(guān)組織和行政管理方面的法律，側(cè)重行政機關(guān)的重建和對行政機關(guān)權(quán)力以及相對人權(quán)利的確認(rèn)與維護。

這一階段行政法發(fā)展的主要成果是：恢復(fù)了行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選任制；建立了民主集中制下的行政首長負(fù)責(zé)制；確立了領(lǐng)導(dǎo)人任期制和限任制；建立了審計制度；恢復(fù)了行政監(jiān)察制度，等等。

第二階段是從1989年到1996年以加強行政監(jiān)督立法為重點階段

行政權(quán)是一把兩面劍，它既可以為維護公民權(quán)利和利益服務(wù)，又可能侵害公民的權(quán)利和利益。因此，為了保護公民權(quán)利和利益，對行政權(quán)既要提供法律保障，又要加強監(jiān)督制約。所以，當(dāng)行政權(quán)重建工作基本完成后，全國人大及其常委會即著手研究制定有關(guān)監(jiān)督制約行政權(quán)的法律。經(jīng)過幾年的努力，1989年4月4日七屆全國人大第二次會議通過了行政訴訟法，這標(biāo)志著我國行政法治建設(shè)的重心已經(jīng)從重建行政權(quán)向規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)轉(zhuǎn)變。

行政訴訟法由于以下兩點重要貢獻(xiàn)而載入我國法治建設(shè)的史冊：第一點貢獻(xiàn)是確立了“民可以告官”制度。這一法律制度的確立，一反我國過去只能“官管民”而“民不能告官”的歷史傳統(tǒng)，表明我國法治建設(shè)開始轉(zhuǎn)向以人為本，使法治建設(shè)流貫著一股鮮活的人文精神。允許“民告官”，對培養(yǎng)公民的主體意識、權(quán)利意識、法治意識，具有極其重要的意義。實踐證明，法律規(guī)定只有成為公民的自覺行動，成為公民的一種生活習(xí)慣，法治才有牢固的基礎(chǔ)和可靠的保證。因此，有人認(rèn)為行政訴訟法的頒布實施，從某種意義上講，標(biāo)志著我國民主法治建設(shè)的真正開始。

第二點貢獻(xiàn)是確立了程序違法無效原則。行政訴訟法不僅對行政訴訟程序作出了系統(tǒng)、完整的規(guī)定，而且明確規(guī)定：行政機關(guān)作出的具體行政行為違反法定程序的，人民法院可以判決撤銷該具體行政行為。這就在立法上第一次將程序違法提到了與實體違法同等重要的位置，促使人們從更高的層面上審視行政程序法的價值，改變了過去我國重目的輕手段、重實體輕程序的歷史傳統(tǒng)，從而有力地推動了我國行政程序立法的發(fā)展。

在這個階段，除行政訴訟法的頒布實施外，全國人大常委會還制定了國家賠償法、審計法，國務(wù)院頒布了行政復(fù)議條例等一批監(jiān)督行政行為的法律、法規(guī)。

這一階段行政法發(fā)展的主要成果是：建立了行政訴訟制度、國家賠償制度、行政復(fù)議制度、公務(wù)員制度，等等。并明確提出了依法行政原則，使之成為我國行政法和行政機關(guān)行使職權(quán)的一個基本原則。

第三階段是從1996年至今以加強程序立法為重點階段

行政訴訟法的頒布，對行政機關(guān)提出了更高的要求，特別是程序違法無效原則的確立，使行政程序立法顯得更加迫切。為此，全國人大常委會從1990年開始著手研究制定規(guī)范行政程序方面的法律。經(jīng)過幾年努力，1996年3月八屆全國人大四次會議審議通過了行政處罰法。這部法律的頒布實施，標(biāo)志著我國行政法治建設(shè)又進入了一個新的階段，即從對行政權(quán)進行事后監(jiān)督到進行程序控制階段。之后，又陸續(xù)制定頒布了行政復(fù)議法、行政監(jiān)察法、立法法、治安管理處罰法、行政許可法等一批規(guī)范行政程序的法律，國務(wù)院也先后頒布了許多規(guī)范行政程序的法規(guī)。

這一階段行政法發(fā)展的主要成果是：建立了行政聽證制度、告知和申辯制度、公正公開原則、政府采購制度；完善了程序違法無效原則；強化了行政監(jiān)察權(quán)威；改革完善了行政許可制度，等等。

從上述歷程可以看出，30年來我國行政法發(fā)展走的是一條循序漸進、兩頭夾擊的發(fā)展路線。所謂循序漸進，就是我國行政法是隨著改革開放和法治建設(shè)的不斷深入而逐步建立發(fā)展起來的。在改革開放和法治建設(shè)恢復(fù)之初，優(yōu)先致力于基本制度建設(shè)，先把行政法基本框架建立起來，然后再逐漸加以完善，避免因細(xì)枝末節(jié)的意見分歧而延緩法律的出臺。所以，最初的一些行政法律大多比較原則，對公民權(quán)利的保障比較粗放。比如，國務(wù)院組織法只有十幾條，幾百字，非常原則；行政訴訟法確立的法院受案范圍比較窄，國家賠償法確定的賠償標(biāo)準(zhǔn)比較低，現(xiàn)在有學(xué)者對此提出了許多批評。但總的看，這一策略是成功的，其積極作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于消極作用。否則，行政訴訟制度、國家賠償制度也許到現(xiàn)在也建立不起來。而有些改革不到位的，則不急于立法，讓國務(wù)院或地方先搞，避免因倉促制定法律而影響改革。30年來，我國法治建設(shè)的一條非常重要的經(jīng)驗，就是立法決策必須與改革決策相一致。這里包含兩層意思：一是如果改革已經(jīng)到位，立法必須及時跟上，用法律保證改革的順利推進，引導(dǎo)改革向正確方向發(fā)展；二是如果改革不到位，立法不能太超前。凡改革不到位，不立法就是對改革的最大支持和促進。當(dāng)然，這只是法治建設(shè)起步階段的一種立法策略選擇，隨著法治建設(shè)的不斷發(fā)展，制定更加周全、細(xì)密、完善的法律，是今后立法策略的必然選擇。實際上，我國從90年代開始，已經(jīng)在朝著這個方向轉(zhuǎn)變。

所謂兩頭夾擊，就是把行政權(quán)的確立和對行政權(quán)的控制這兩頭的法律優(yōu)先制定出來，然后再制定規(guī)范行政行為的法律。實踐證明，兩頭夾擊策略，是一個成功的策略，大大地加快了行政法治建設(shè)的步伐。如果沒有兩頭夾擊策略，而是按照“組織——程序——訴訟、賠償”這樣一種先后順利按部就班地進行，恐怕我國的行政法治不可能取得今天這樣的成就。兩頭夾擊，就把行政程序立法逼到了墻角，迫使我們必須加快行政程序立法步伐，而行政機關(guān)也會更加積極主動地配合、支持、推進行政程序立法工作。

二、我國行政法發(fā)展的主要成就

經(jīng)過30年的努力，我國行政法從無到有到基本完備，成績有目共睹。概括起來，主要有以下幾個方面的成就：

行政法體系基本形成

我國的法律體系就其表現(xiàn)形式或者法律淵源而言，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。憲法是核心，法律是基礎(chǔ)，法規(guī)是配套。此外，國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章也是必要補充。就其法律部門構(gòu)成而言，包括憲法及相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法共7個部門法。

行政法，是指規(guī)范國家行政管理活動和監(jiān)督行政管理活動的法律規(guī)范的總和。行政法主要包括三部分：一是確立行政組織和職權(quán)方面的法律，包括行政組織法、公務(wù)員法等。二是規(guī)范行政權(quán)行使和運作方面的法律，統(tǒng)稱為行政行為法。又分兩類：一類是各個方面行政管理方面的法律，包括國防、外交、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境與自然資源保護、公安、司法等方面的行政管理法，如教育法、科技進步法、環(huán)境保護法、出入境管理法等；一類是有關(guān)行政程序方面的法律，如行政處罰法、治安管理處罰法、行政許可法等。三是監(jiān)督行政權(quán)行使和運作方面的法律，統(tǒng)稱為行政監(jiān)督法，包括行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等?？梢哉f，中國特色行政法體系已經(jīng)基本形成，特別是有關(guān)行政管理方面的法律已經(jīng)比較完備，一些基本的行政法律制度都已建立起來。

行政法基本原則漸趨成熟

行政法基本原則，是指各種行政法規(guī)范所體現(xiàn)和遵循的基本原理和精神，是行政法的靈魂和生命，對行政法具體規(guī)則的創(chuàng)制和實施具有重要的指導(dǎo)、評價、補充作用。隨著我國行政法體系的基本形成，行政法基本原則也漸趨成熟，形成了一些基本的共識?？偨Y(jié)我國憲法和各項行政法律法規(guī)的規(guī)定以及立法、執(zhí)法、司法實踐，我國行政法基本原則，主要有以下8項：

1、依法行政原則。這是依法治國這一憲法原則在行政法上的具體體現(xiàn)。依法治國實質(zhì)是依法治權(quán)、依法治官，而其中最主要的是依法治行政權(quán)和行政官員。因為行政權(quán)是各種國家權(quán)力中最活躍、最具強制力的一種國家權(quán)力，與公民的權(quán)利和利益聯(lián)系最經(jīng)常、最直接、最廣泛，因而也最容易出現(xiàn)損害公民權(quán)利和利益的現(xiàn)象。所以，各國都十分強調(diào)依法行政，把它列為法治國家的一項重要原則。

依法行政作為一項行政法基本原則，主要包括3項內(nèi)容：一是憲法和法律優(yōu)先原則，即必須優(yōu)先執(zhí)行憲法和法律的規(guī)定，其他規(guī)定與憲法和法律相抵觸的一律無效，行政機關(guān)不得執(zhí)行；二是職權(quán)法定原則，即必須嚴(yán)格在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，失職違法，越權(quán)無效；三是程序法定原則，即必須嚴(yán)格依照法定程序行使職權(quán)，違反法定程序的行政行為無效。

2、正當(dāng)程序原則。這是對依法行政原則的擴展和深化。其主要內(nèi)容有4項：一是自己不得做自己的法官，或者稱利害關(guān)系回避原則。即行政機關(guān)及其工作人員處理涉及與本機關(guān)或者工作人員自已及其近親屬有利益關(guān)系的事項時，應(yīng)當(dāng)主動回避或者應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的申請回避；二是行政機關(guān)作出任何行政行為特別是作出對相對人不利的行為時，必須說明理由；三是行政機關(guān)作出任何行政行為特別是對相對人不利的行為時，必須聽取相對人的陳述和申辯；四是行政機關(guān)作出涉及社會重大公共利益或者涉及相對人重大利益的行政行為時，除說明理由和聽取陳述和申辯外，還應(yīng)當(dāng)公開舉行聽證會，聽取社會公眾和利害關(guān)系人的意見。

3、民主參與原則。這是政治民主在行政法上的具體體現(xiàn)，是對依法行政和正當(dāng)程序原則的進一步擴展和深化。一方面，民主參與原則要求依法行政所“依”的法不僅是良好的，充分體現(xiàn)人民群眾意愿的，而且是按照民主程序由廣大人民群眾充分參與制定的，是經(jīng)過充分發(fā)揚民主、走群眾路線的；另一方面，民主參與原則還要求在行政法規(guī)范的實施過程中，也必須充分發(fā)揚民主，走群眾路線，給相對人和社會公眾以充分參與的機會。

4、公開透明原則。其基本含義是，行政行為除依法應(yīng)當(dāng)保密外，應(yīng)當(dāng)一律公開。具體包括3項內(nèi)容：一是所有影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的行政法規(guī)范必須向社會公布；二是涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的行政行為必須公開進行，包括制定法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的行為和作出具體行政決定的行為，必須公開進行；三是行政機關(guān)所產(chǎn)生、收集的信息原則上應(yīng)當(dāng)公開，只有涉及國家主權(quán)、國家安全或者其他公共安全、商業(yè)秘密或者個人隱私等，可以作為例外加以保密。

5、公正公平原則。其含義主要有3項：一是不得單方接觸，即行政機關(guān)在作出涉及兩個以上相對人的行政裁決和法院在審理行政案件過程中，不得在一方當(dāng)事人不在場的情況下單獨與另一方當(dāng)事人接觸和聽取其陳述意見，接受其證據(jù)；二是對相關(guān)因素要給予善良和足夠的考慮，即行政機關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章、政策和處理涉及相對人利益的各種事務(wù)時，必須以善良的愿望和盡足夠的注意，充分考慮各種意見和各種有利的、不利的因素；三是平等對待，即行政機關(guān)必須平等地對待各方相對人，不論是組織還是個人，不論地位多高，法律地位一律平等，機會一律平等，權(quán)利義務(wù)相一致。

6、平衡原則。其基本含義有4項：一是平衡地保障和規(guī)范行政權(quán)力與公民權(quán)利；二是平衡地設(shè)定行政權(quán)力與制約和責(zé)任；三是平衡地設(shè)定公民的權(quán)利與義務(wù)；四是平衡地保障公民之間的權(quán)利和利益。

與平衡原則緊密聯(lián)系的是比例原則，也稱為最小損害原則。比例原則的基本含義是，行政機關(guān)實施行政行為必須以最大的收益、最少的成本、最小的損害來實現(xiàn)行政目標(biāo)，即必須符合效益最大化原則。比例原則要求行政機關(guān)的行為必須符合妥當(dāng)、必要、相稱的要求。

7、信賴保護原則。法律的一個重要屬性或特征，是可預(yù)知性，即人們通過法律可以預(yù)知自己的什么行為會得到什么結(jié)果。人們只有按照法律規(guī)定去做，就一定會受到法律保護，不會被追究違法責(zé)任，從而使人們具有安全感，免于恐懼。信賴保護原則，是指公民、法人和其他組織因?qū)Ψ苫驀覚C關(guān)所實施的某項行為的正當(dāng)信賴，并基于這種信賴安排自己的生產(chǎn)生活，從而作出了一定的行為，國家對于公民、法人和其他組織的這種信賴應(yīng)當(dāng)提供一定形式和程度的保護。信賴保護原則旨在保護公民、法人和其他組織的既得利益，并維護法的安定性以及公民對國家、法律的信心。當(dāng)然，得到法律保護的信賴必須具有正當(dāng)性。所謂正當(dāng)，是指公民、法人和其他組織對國家的法律或者行政機關(guān)的行為或其創(chuàng)造的法律狀態(tài)深信不疑，并且是善意的、沒有過錯的；如果信賴是因公民、法人和其他組織自己的原因所致，則此信賴不受保護。

8、有效救濟原則。這是指公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益受到行政機關(guān)的行政行為侵害時，國家必須為其提供有效的補救途徑。沒有救濟就沒有行政，是當(dāng)今世界各國普遍遵循的一項基本原則。但由于各國政治制度、法律制度和法律傳統(tǒng)不同，各國的救濟制度也不盡相同。在我國，這種救濟主要包括申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)取?/p>

行政法觀念實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變

經(jīng)過30年的發(fā)展，我國行政法觀念有了重大轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在以下4個方面：

1、從注重靜態(tài)穩(wěn)定向建立和諧社會轉(zhuǎn)變

胡錦濤總書記在《在紀(jì)念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話》深刻指出：“發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)；沒有穩(wěn)定，什么事情也辦不成，已經(jīng)取得的成果也會失去?！边@是總結(jié)國內(nèi)外正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)得出的重要結(jié)論和歷史規(guī)律。穩(wěn)定有靜態(tài)的穩(wěn)定和動態(tài)的穩(wěn)定。靜態(tài)的穩(wěn)定，是暫時的穩(wěn)定，不是真正的穩(wěn)定。我們所需要的穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的、可持續(xù)的穩(wěn)定。但過去我們往往比較注重靜態(tài)穩(wěn)定，而對動態(tài)穩(wěn)定重視不夠。反映在行政法上，就是過分強調(diào)嚴(yán)管、重罰，以罰代管，以罰代教，認(rèn)為管得越多越嚴(yán)越能穩(wěn)定，罰得越重越有效，忽視教育、疏導(dǎo)、激勵的作用。實踐證明，這種做法只能收一時之效，并不能長久，而且可能積累、激化矛盾，引起更大的不穩(wěn)定。當(dāng)前，我們黨和國家正致力于構(gòu)建社會主義和諧社會，這標(biāo)志著我們黨治國理念的重大轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著行政法觀念的重大轉(zhuǎn)變。

2、從單向命令型管理向雙向合作型善治轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)法學(xué)觀點認(rèn)為，與民法調(diào)整平等主體之間的橫向社會關(guān)系不同，行政法是調(diào)整不平等主體之間的縱向社會關(guān)系，因此，認(rèn)為行政法是自上而下的命令，過分依賴強制手段，忽視參與、溝通、指導(dǎo)、教育、激勵等方面的作用。隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，民主法治建設(shè)的不斷發(fā)展，特別是建立和諧社會思想的提出，過去那種認(rèn)為行政機關(guān)與相對人地位不平等的觀念正在改變，平等觀念越來越獲得廣泛接受和認(rèn)同，單向命令型管理觀念逐漸被雙向合作善治觀念所代替，公眾參與、行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵等行政方式隨之興起。善治與管理的主要區(qū)別，在于管理主要著眼于秩序，為維護秩序往往可以不計成本，可以忽視個人自由和社會活力；而善治則要求行政行為必須進行效益分析，要求以最小的成本來實現(xiàn)行政目標(biāo)，要求社會不僅是有秩序的，而且是有自由和活力的。

3、從重實體輕程序向?qū)嶓w與程序并重轉(zhuǎn)變

程序是實體的保障。不論是民主也好，還是法治也好，歸根結(jié)底都必須體現(xiàn)為一套健全而有效的程序。程序觀念淡薄，重實體輕程序，認(rèn)為違反程序不算違法，是小節(jié)問題，是我國傳統(tǒng)法律思想中的一個重要特點。隨著改革和民主法治建設(shè)的深入，程序的重要性已經(jīng)得到越來越多的人所認(rèn)識，并在我國行政法規(guī)范中得到越來越多的體現(xiàn)，在行政行為過程中嚴(yán)格依照程序辦事的觀念也越來越深入人心。

4、從重強制輕激勵向強制與激勵并重轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)行政法調(diào)整社會關(guān)系的主要方法，是采取命令、強制的辦法，迫使相對人不得不服從，從而達(dá)到行政目標(biāo)。但實踐證明，這種傳統(tǒng)的調(diào)整方法，不僅成本高、后遺癥大，而且不利于充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不利于樹立人民群眾的當(dāng)家作主意識，不能適應(yīng)全球化和市場經(jīng)濟的客觀需要。因此，從90年代以來，我國的行政法觀念已經(jīng)逐漸從過去只重視命令、強制的方法，逐漸向綜合運用多種調(diào)整方法轉(zhuǎn)變，行政激勵方法越來越得到重視。

行政法學(xué)理論取得重大突破

隨著行政法治建設(shè)的不斷發(fā)展，我國的行政法學(xué)理論也不斷得到發(fā)展。與我國行政法發(fā)展經(jīng)歷了三個發(fā)展階段大體相一致，我國的行政法學(xué)理論也經(jīng)歷了一個從“管理論”到“控權(quán)論”再到“平衡論”的發(fā)展過程?！肮芾碚摗闭J(rèn)為行政法是關(guān)于行政機關(guān)管理的法，重點強調(diào)確認(rèn)、維護行政機關(guān)的行政管理權(quán)威，以保障行政效率?！肮芾碚摗弊犯菰矗莵碓从谇疤K聯(lián)的行政法學(xué)思想，其所服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)是計劃經(jīng)濟。我國80年代初的行政法學(xué)界主要持“管理論”觀點，目前已經(jīng)沒有人公開主張這一觀點?！翱貦?quán)論”認(rèn)為行政法是控制行政權(quán)的法，重點強調(diào)對行政權(quán)的限制和監(jiān)督，以避免行政權(quán)被濫用。“控權(quán)論”的思想來源是西方特別是英美的行政法學(xué)思想，其服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)是自由市場經(jīng)濟?！翱貦?quán)論”思想在80年代后期開始在我國興起，90年代初一度成為主流思想，目前仍有相當(dāng)影響?！捌胶庹摗闭J(rèn)為是規(guī)范行政權(quán)力和保障公民權(quán)利的法，重點強調(diào)兼顧公權(quán)與私權(quán)、公平與效率之間的關(guān)系?！捌胶庹摗笔?0年代初由北京大學(xué)教授羅豪才等學(xué)者提出的一種行政法學(xué)思想，其背景是建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟這偉大實踐?！捌胶庹摗蹦壳耙呀?jīng)逐漸被行政法學(xué)界和實務(wù)界所接受，成為我國行政法理論的主流思想，對我國的行政法治實踐產(chǎn)生了重要影響。

三、對我國行政法發(fā)展的幾點展望

當(dāng)前，我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放正進入一個關(guān)鍵時期，正向著科學(xué)發(fā)展的轉(zhuǎn)折時期。在這樣一個時期，我國的法治建設(shè)，包括行政法發(fā)展，既面臨著良好機遇，也面臨著新的挑戰(zhàn)。面對機遇和挑戰(zhàn)，今后一段時期，我國行政法的發(fā)展有可能呈現(xiàn)以下5個趨勢：

1、逐步從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治過渡

由于我國歷史上缺乏法治傳統(tǒng)和習(xí)慣，法律制度很不完善，特別在“文化大革命”完全是無法無天，因此，30年來我國法治建設(shè)的任務(wù)首先是致力于形式法治的實現(xiàn)，側(cè)重于法律制度的建構(gòu)和保證現(xiàn)行法律規(guī)范得到確實有效的貫徹實施。應(yīng)當(dāng)說，在法治建設(shè)的初期階段，這是完全正確的。但隨著法治建設(shè)的不斷深入，僅停留于形式法治是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)向法治的更高層次即實質(zhì)法治發(fā)展。所謂實質(zhì)法治，就是要求法治不僅必須具有必要的形式要求，更要符合時代的價值追求，符合時代對民主、人權(quán)、自由、公平、正義等價值的普遍共識；不僅重視秩序和效率，更要重視自由和活力；不僅要求整體公正、形式公正，還要體現(xiàn)個體公正、實質(zhì)公正；不僅要求最后公正，還要求及時公正，等等。

2、逐步從國家行政法向公共行政法轉(zhuǎn)變

目前，我國行政法主要是調(diào)整國家行政機關(guān)的行政行為，這是與我國長期以來形成的“行政國家”、“全能政府”緊密相聯(lián)系的。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，行政國家正在向法治國家轉(zhuǎn)變，全能政府正讓位于有限政府，過去許多由政府管理的公共事務(wù)正越來越多地轉(zhuǎn)由社會通過各種行業(yè)協(xié)會、事業(yè)單位、非營利組織等依法管理。這些行業(yè)協(xié)會、事業(yè)單位、非營利組織等管理公共事務(wù)的活動，與一般民事活動不同，而與行政活動具有更多的相似性，因此，不應(yīng)由民法調(diào)整，而應(yīng)由行政法調(diào)整。比如，律師協(xié)會對律師、學(xué)校對學(xué)生、醫(yī)院對醫(yī)生的懲戒行為，如果由民法調(diào)整，起訴到法院適用民事訴訟程序，采取誰主張權(quán)利誰舉證的原則，顯然不利于律師、學(xué)生、醫(yī)生權(quán)利的保護。因此，把這些納入行政法調(diào)整范圍，將是今后行政法發(fā)展的一個重要趨勢。

3、逐步從單項行政程序立法向行政程序法典化發(fā)展

制定一部統(tǒng)一的行政程序法，是我國行政法學(xué)界和立法工作者的共同愿望，也是一個完善的行政法體系必不可少的內(nèi)容。早在80年代中期著手起草制定行政訴訟法之前，就已經(jīng)研究過是否直接制定一部統(tǒng)一的行政程序法。但當(dāng)時考慮到實踐經(jīng)驗不足，加上經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革正在進行之中，制定統(tǒng)一的行政程序法的條件不成熟，因此，決定改批發(fā)為零售，陸續(xù)制定出臺了行政訴訟法、行政處罰