政府干預(yù)不正當(dāng)競爭行為的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

政府干預(yù)不正當(dāng)競爭行為的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

關(guān)鍵詞:政府干預(yù)；不正當(dāng)競爭；機(jī)會(huì)主義；制度

內(nèi)容提要:政府作為經(jīng)濟(jì)法法律關(guān)系的重要主體，其行為對(duì)國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展有著重大的影響。《反不正當(dāng)競爭法》中規(guī)定政府對(duì)不正當(dāng)競爭行為的干預(yù)權(quán)，目的是為了保障市場主體之間公平的競爭，創(chuàng)造良好的競爭秩序，但筆者認(rèn)為，這種直接的干預(yù)不僅沒有保障正當(dāng)?shù)母偁幹刃?，反而?dǎo)致競爭更加無序。筆者結(jié)合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論對(duì)《反不正當(dāng)競爭法》中政府干預(yù)不正當(dāng)競爭行為的規(guī)定進(jìn)行分析，為《反不正當(dāng)競爭法》的立法完善以及政府干預(yù)行為的修正提供思路。

政府作為各項(xiàng)政策和行政立法的主體，從某種意義上來說，它決定著國家制度的建設(shè)和完善。政府作為經(jīng)濟(jì)法法律關(guān)系的重要主體，其行為對(duì)國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及平等主體之間的經(jīng)濟(jì)交往有著重大的影響，研究經(jīng)濟(jì)法中的政府行為對(duì)政府更好的認(rèn)識(shí)自己在經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)中的地位，保障經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)的公平公正有重要的意義。

一、對(duì)“政府干預(yù)不正當(dāng)競爭行為”的界定

政府干預(yù)不正當(dāng)競爭行為是指國家為了保障社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，為公平競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境而實(shí)施的一系列政策和措施。它屬于經(jīng)濟(jì)法中政府行為的一個(gè)方面。

不正當(dāng)競爭行為是市場調(diào)整機(jī)制固有的缺陷所不可避免的，需要政府之手加以宏觀調(diào)控，但“政府權(quán)力的過度膨脹對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的破壞比市場失靈更加嚴(yán)重”，[1][1]當(dāng)政府的行政權(quán)力擴(kuò)張到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域時(shí)，就不得不引起我們的重視，如何調(diào)控才能有效遏制不正當(dāng)競爭行為且充分保障市場自由競爭？筆者認(rèn)為，我國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，應(yīng)更加注重市場自身的調(diào)節(jié)，而輔之以政府的宏觀調(diào)控手段，落實(shí)到維護(hù)市場公平自由競爭的《反不正當(dāng)競爭法》，更應(yīng)該以市場的自由競爭為主導(dǎo)，讓政府干預(yù)競爭的行為得到有效的制約，將它作為第二次調(diào)節(jié)機(jī)制，即在競爭雙方無法有效解決不正當(dāng)競爭問題時(shí)，再由政府進(jìn)行第二次調(diào)控。

二、《反不正當(dāng)競爭法》的執(zhí)法現(xiàn)狀

《反不正當(dāng)競爭法》所調(diào)整的應(yīng)當(dāng)是平等市場競爭主體之間即經(jīng)營者之間的法律關(guān)系，但從當(dāng)前我國《反不正當(dāng)競爭法》法律規(guī)范來看，似乎是在調(diào)整國家與不正當(dāng)競爭者之間的法律關(guān)系。國家在競爭法主體中占據(jù)著主導(dǎo)地位，對(duì)于不正當(dāng)競爭行為大多數(shù)都是由國家工商行政管理部門來追究，予以行政處罰，市場競爭主體只是處于被動(dòng)受控的狀態(tài)，政府雖然在不斷的反不正當(dāng)競爭，但與此同時(shí)，不正當(dāng)競爭行為卻仍頻繁發(fā)生。政府調(diào)控之手伸了進(jìn)來，無論從成本還是效率的角度來說都是得不償失的。從這部法律制定的目的來看，是為了禁止不正當(dāng)競爭行為，但是，由國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)對(duì)不正當(dāng)競爭者追究法律責(zé)任，既無法有效懲罰不正當(dāng)競爭者，也沒有對(duì)利益受損的正當(dāng)競爭者進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

我國現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競爭法》中規(guī)定的追究不正當(dāng)競爭者責(zé)任機(jī)制，往往是簡單的處以罰款或采取其他行政措施進(jìn)行處罰，利益受損者并未得到應(yīng)有的補(bǔ)償，這違背了公平公正的經(jīng)濟(jì)法基本原則，也違背了《反不正當(dāng)競爭法》保護(hù)公平競爭，保護(hù)經(jīng)營者和消費(fèi)者合法權(quán)益的立法宗旨。從現(xiàn)實(shí)的情況來看，工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競爭者處以一定數(shù)額的罰款，不正當(dāng)競爭者繳納罰款后，繼續(xù)變本加厲的實(shí)施不正當(dāng)競爭行為，以挽回?fù)p失。而在一次罰款之后，面對(duì)不正當(dāng)競爭者新的不正當(dāng)競爭行為，國家機(jī)關(guān)往往保持沉默。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？下面從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來進(jìn)行分析。

三、從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析《反不正當(dāng)競爭法》中政府干預(yù)不正當(dāng)競爭行為存在的問題及其解決思路

政府的罰款行為存在機(jī)會(huì)主義問題

機(jī)會(huì)主義是隨著“委托？——代理”問題的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要問題之一?！爱?dāng)人們按他人要求行動(dòng)且代理人比委托人更了解運(yùn)營情況時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生委托——代理問題。這時(shí)，代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益?！闭怯晒襁x舉出來的為自己利益服務(wù)并作出相關(guān)決策的代理人，理應(yīng)以委托人的利益為自己行為的準(zhǔn)則。但由于委托人對(duì)代理人的行為細(xì)節(jié)不了解或者保持“理性的無知”，導(dǎo)致代理人可以機(jī)會(huì)主義的行事而不受懲罰。如果委托人想知道代理人在干什么，就需要耗費(fèi)很高的監(jiān)督成本。

《反不正當(dāng)競爭法》當(dāng)中政府的罰款行為就存在著嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義?！斗床徽?dāng)競爭法》應(yīng)當(dāng)調(diào)整平等競爭者之間的競爭關(guān)系，當(dāng)不正當(dāng)競爭行為出現(xiàn)后，應(yīng)由正當(dāng)競爭者與不正當(dāng)競爭者雙方通過合法途徑解決。通常不正當(dāng)競爭行為出現(xiàn)后，政府便以罰款的手段對(duì)不正當(dāng)競爭者進(jìn)行干預(yù)，筆者認(rèn)為，此時(shí)，政府便充當(dāng)了正當(dāng)經(jīng)營者的代理人。由于受到不正當(dāng)競爭行為損害的競爭者可能很多，損失有大有小，不可能都去關(guān)注政府是怎么代表他們懲罰不正當(dāng)競爭者的，而且他們有理由相信政府會(huì)代表他們的利益行事?？墒聦?shí)是，政府利用委托人“理性的無知”，通過罰款行為，獲得自身的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)，由于不正當(dāng)競爭者所承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其通過不正當(dāng)競爭行為獲得的非法利潤，所以便欣然接受政府的罰款。政府與不正當(dāng)競爭者之間形成了一種“雙贏”的局面，委托人的合法利益受到了雙重侵犯，原來只是受到不正當(dāng)競爭者的侵害，現(xiàn)在政府也成為了正當(dāng)競爭者利益的變相侵害者。

由此可見，政府對(duì)不正當(dāng)競爭者的罰款行為存在著嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義，如果沒有完善的懲罰機(jī)制，則會(huì)導(dǎo)致其因?yàn)槔孚呄蚨鴵p害競爭者的合法利益，破壞市場的公平競爭。

如果讓競爭者之間自行調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，則可以有效排除競爭者與政府之間的“委托——代理”關(guān)系，解決機(jī)會(huì)主義對(duì)正當(dāng)競爭者合法利益的侵害問題。因?yàn)楦偁幷邊⑴c市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是為了追求自身利益的最大化，他們之間是天然的對(duì)立關(guān)系，只要一方發(fā)現(xiàn)對(duì)方實(shí)施了不正當(dāng)競爭的違法行為，侵害到了自己的經(jīng)濟(jì)利益，必然會(huì)充分利用法律賦予自己的權(quán)利，通過司法途徑，有效維護(hù)自己的合法利益，這也從實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法公平公正的理念。

政府對(duì)市場競爭存在知識(shí)不足，從而導(dǎo)致直接干預(yù)的成本高昂

政府作為代理人，進(jìn)行各項(xiàng)代理行為都需要考慮代理成本。成本理論也是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的成本理論主要包括排他成本、協(xié)調(diào)成本、交易成本、組織成本、服從成本等。政府的代理成本指政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的資源代價(jià)。筆者認(rèn)為，政府代理成本的重要構(gòu)成因素之一就是政府認(rèn)知能力的缺陷性。

傳統(tǒng)的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)靠簡單地假設(shè)“完備知識(shí)”，而將知識(shí)問題束之高閣。但制度經(jīng)濟(jì)學(xué)并不以“完備知識(shí)”假設(shè)為基礎(chǔ)，而是將知識(shí)的不足——無知——作為人類存在的必要組成部分。它認(rèn)為，人類在開發(fā)驗(yàn)證和應(yīng)用知識(shí)上只具備有限的能力，無知是人類存在的一個(gè)構(gòu)造性要素。政府和其他人一樣，同樣會(huì)受制于知識(shí)上的不足。

根據(jù)上述制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府同其他人一樣存在認(rèn)知缺陷，市場競爭每天都在發(fā)生變化，政府不可能全面的掌握市場競爭的相關(guān)知識(shí)，以備不正當(dāng)競爭行為發(fā)生時(shí)及時(shí)作出反應(yīng)。

從掌握市場競爭信息的角度來說，政府也會(huì)存在信息不足問題，補(bǔ)全信息同樣需要成本。假設(shè)政府有多種實(shí)施反不正當(dāng)競爭行為的具體方案，當(dāng)具體的不正當(dāng)競爭行為發(fā)生后，究竟實(shí)施哪種方案更可行更有效？弄清答案的惟一途徑只能是實(shí)施每一個(gè)方案。因?yàn)檎谶M(jìn)行決策時(shí)需要知識(shí)，并要在各種可選方案中做有意識(shí)的選擇。為了做出合理選擇，必須了解各種可選方案，這就需要獲取不同方案的所有信息，而“信息成本是從一無所知變?yōu)闊o所不知的成本，極少有交易者能負(fù)擔(dān)得起這一全過程”。同時(shí)，政府在獲取他們認(rèn)為可以做出選擇的信息上，政府工作人員也會(huì)受到其經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人喜好的引導(dǎo)。有時(shí)經(jīng)驗(yàn)將會(huì)使他們免于在信息收集上浪費(fèi)過多的精力。最終，在某些場合，政府很可能做出最后發(fā)現(xiàn)是錯(cuò)誤的決策。

在市場競爭活動(dòng)中，國家一般不直接參與競爭，它對(duì)單個(gè)市場競爭主體的競爭行為無從了解，也沒有必要了解。當(dāng)未發(fā)生不正當(dāng)競爭案件時(shí)，它對(duì)競爭者之間的競爭行為保持著理性的無知，一旦發(fā)生不正當(dāng)競爭行為，就需要政府及時(shí)作出反應(yīng)，組織專門的力量對(duì)市場進(jìn)行監(jiān)控和調(diào)查，通過彌補(bǔ)原先對(duì)市場競爭行為保持“理性的無知”所缺乏的相關(guān)市場信息后，再對(duì)市場主體進(jìn)行懲罰，不僅使反不正當(dāng)競爭的成本大大提高，也未能及時(shí)有效的抑制不正當(dāng)競爭行為。

與政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中消極被動(dòng)地掌握市場信息相反，競爭者參與市場競爭就是為了獲取利潤最大化，他們對(duì)競爭市場的了解會(huì)隨著市場的變化而變化，處于一種動(dòng)態(tài)的掌握之中，不法經(jīng)營者實(shí)施了不正當(dāng)競爭行為，最先發(fā)現(xiàn)的肯定是利益受損者而不是政府部門，如果《反不正當(dāng)競爭法》進(jìn)一步完善民事責(zé)任的立法，賦予利益受損者更多的直接訴權(quán)，他們就可以直接對(duì)不正當(dāng)競爭者提起訴訟，由法院立案審查，會(huì)更加公平有效。

《反不正當(dāng)競爭法》對(duì)政府行為的懲罰機(jī)制不完善，使政府干預(yù)競爭的行為具有隨意性

制度是眾所周知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則，其目的在于抑制人們有可能的機(jī)會(huì)主義行為。它們都對(duì)不服從行為實(shí)施某種懲罰。所以懲罰功能是一項(xiàng)制度不可缺少的部分。沒有懲罰的制度是無用的，只有運(yùn)用懲罰，才能使個(gè)人的行為變得較可預(yù)見。

德國著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者柯武剛、史漫飛在《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中將制度按照起源不同劃分為內(nèi)在制度和外在制度。內(nèi)在制度指依靠人類長期經(jīng)驗(yàn)而形成的規(guī)則被足夠多的人采用，被長期保持下去，通行于整個(gè)共同體。外在制度不同于內(nèi)在制度，是由一個(gè)主體設(shè)計(jì)出來并強(qiáng)加于共同體的。

內(nèi)在制度與外在制度的懲罰機(jī)制是不同的。作為“軟制度”的內(nèi)在制度，通常以共同體中其他成員的非正式懲罰為實(shí)現(xiàn)方式，具有可變異性，且大多靠共同體成員的自覺遵守。外在制度總是隱含著某種自上而下的等級(jí)制，往往借助于暴力的正式懲罰為其實(shí)現(xiàn)方式。另外，筆者認(rèn)為，任何主體受到的懲罰都必須與其違反制度的獲利相當(dāng)，否則，懲罰將形同虛設(shè)。

《反不正當(dāng)競爭法》是國家自上而下制定的法律，屬于外在制度，因此，需要借助國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，它所涉及的法律關(guān)系主體無論是執(zhí)法主體還是競爭法律關(guān)系的主體都應(yīng)當(dāng)有正式的懲罰機(jī)制，而且這種懲罰機(jī)制需要與其違法成本成正比。

作為調(diào)整平等經(jīng)營者之間競爭關(guān)系的法律規(guī)范，民事責(zé)任應(yīng)當(dāng)是主要的責(zé)任承擔(dān)方式。在《反不正當(dāng)競爭法》中，雖然對(duì)競爭主體規(guī)定了民事責(zé)任，但行政責(zé)任卻是主要的責(zé)任承擔(dān)方式。對(duì)政府實(shí)施干預(yù)不正當(dāng)競爭的行為，在《反不正當(dāng)競爭法》法律規(guī)范中僅有三條涉及。第三十條規(guī)定了政府及其主管部門違法的責(zé)任，主要是針對(duì)政府限制競爭的行為，責(zé)任承擔(dān)方式為行政處分。這是政府自己違反《反不正當(dāng)競爭法》所受到的處罰——內(nèi)部處分，明顯就將其地位與其他經(jīng)營者進(jìn)行了區(qū)分。第三十一條是專門針對(duì)反不正當(dāng)競爭的執(zhí)法主體規(guī)定的責(zé)任：“監(jiān)督檢查不正當(dāng)競爭行為的國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分。”由此看來，執(zhí)法主體受到的仍是行政處分。第三十二條簡要的規(guī)定了包庇者的刑事責(zé)任，具體責(zé)任的追究機(jī)制完全交給了刑法。

《反不正當(dāng)競爭法》是由各級(jí)工商行政部門來實(shí)施，而工商行政管理部門屬于省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，這種情況下，如何公正地執(zhí)行競爭法，監(jiān)督企業(yè)進(jìn)行自由競爭呢？而且受到的懲罰大多數(shù)都是內(nèi)部的行政處分，有多少違法的工商行政管理部門受到過處分，受到處分后又有多少部門能獨(dú)立公正的進(jìn)行執(zhí)法？

所以，《反不正當(dāng)競爭法》中對(duì)政府干預(yù)行為的懲罰機(jī)制還相當(dāng)不完善，僅規(guī)定其承擔(dān)行政處分責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，受到的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其違法成本，使得政府可以隨意的進(jìn)行執(zhí)法，擾亂正常的市場競爭秩序，《反不正當(dāng)競爭法》的執(zhí)行將得不償失。故筆者認(rèn)為，在理清《反不正當(dāng)競爭法》所調(diào)整的法律關(guān)系的前提下，明確政府在反不正當(dāng)競爭中的地位和作用，對(duì)其干預(yù)競爭的行為制定嚴(yán)格的懲罰機(jī)制是修訂《反不正當(dāng)競爭法》的主要方向。

四、結(jié)語

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，政府的職能通常是：保護(hù)公民的各項(xiàng)自由；生產(chǎn)共享品；再分配產(chǎn)權(quán)。政府干預(yù)競爭似乎不是其主要職責(zé)，但由于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不完善，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)必不可少。另外一方面，賦予了其干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)有對(duì)應(yīng)的制度限制其權(quán)力的運(yùn)用。具體到《反不正當(dāng)競爭法》，筆者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)位居反不正當(dāng)競爭法律關(guān)系的二線，由市場主體自我調(diào)節(jié)為主，使《反不正當(dāng)競爭法》真正成為一部調(diào)整經(jīng)營者之間平等競爭關(guān)系的法律，而不是調(diào)整國家與經(jīng)營者之間的關(guān)系。另外，對(duì)政府為了有效維護(hù)市場競爭秩序而實(shí)施的干預(yù)市場競爭的行為，應(yīng)當(dāng)在《反不正當(dāng)競爭法》或者是其配套法律法規(guī)中規(guī)定完善的懲罰機(jī)制，使政府行為受到相應(yīng)的規(guī)制。

注釋:

[1]轉(zhuǎn)引自：周新軍：“淺談法定主義抑或自由裁量——論我國《反不正當(dāng)競爭法》對(duì)不正當(dāng)競爭行為的界定”，。2010-10-17訪問。

機(jī)會(huì)主義：描述人們追求最大化滿足的短期行為。它不顧及這類行為對(duì)他人的影響，也不顧及一個(gè)共同體內(nèi)公認(rèn)的行為規(guī)范。這種行為具有離心性的、從而有害的長期后果，它使人們的行為在長期內(nèi)變得難以預(yù)見。制度永遠(yuǎn)包含著懲罰，其作用就在于抑制機(jī)會(huì)主義。

柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館2001年版，第80頁。

理性的無知：指人們?cè)诿鎸?duì)信息搜尋上的成本和不確定性時(shí)，不獲取某些知識(shí)的行為。從時(shí)間、努力和資源的角度來看，獲取信息和分析新知識(shí)都是