未成年人保護(hù)制度

未成年人保護(hù)制度今天開始舉行的十屆全國人大常委會第二十三次會議，將初次審議未成年人保護(hù)法修訂草案。這是該法自1992年1月1日施行以來，我國立法機(jī)關(guān)對這一法律的首次修改。在實踐中暴露諸多問題的我國未成年人保護(hù)制度，將通過此次修改法律得以重鑄。這一草案中最引人注目的新增規(guī)定是：公共場所和學(xué)校發(fā)生重大突發(fā)事件時，應(yīng)優(yōu)先救護(hù)未成年人。在現(xiàn)行法律基本框架內(nèi)進(jìn)行修改在談及未成年人保護(hù)法修改的原因時，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員祝銘山指出，隨著我國改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，未成年人保護(hù)法當(dāng)時立法所依據(jù)的社會條件發(fā)生了很大變化，現(xiàn)行未成年人保護(hù)法的一些規(guī)定已不適應(yīng)未成年人保護(hù)工作的需要。近幾年來，許多全國人大代表和社會各界人士要求修改未成年人保護(hù)法的呼聲很高。2003年，全國人大常委會關(guān)于未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法執(zhí)法檢查報告，也提出了修改未成年人保護(hù)法的建議。記者注意到，現(xiàn)行未成年人保護(hù)法的主要內(nèi)容在修訂草案中得以保留。這說明，此次修改是在現(xiàn)行法律基本框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。對此，祝銘山指出，十多年來的實踐證明，未成年人保護(hù)法立法的指導(dǎo)思想是明確的，確立的一些原則和制度仍然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義，基本框架和結(jié)構(gòu)也是合理的。因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律基本框架內(nèi)進(jìn)行修改，保留主要內(nèi)容，修改或者刪除已不符合新情況的規(guī)定，根據(jù)現(xiàn)實需要補(bǔ)充一些新內(nèi)容，保留并不是非改不可的一些規(guī)定。體現(xiàn)兒童利益最大化原則在此次修改法律過程中，增強(qiáng)法律的針對性和可操作性是修訂草案起草部門工作的重點之一。現(xiàn)行法律的執(zhí)法主體責(zé)任不夠明確，未成年人保護(hù)工作機(jī)制不夠健全問題；家長不履行或者不正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)問題；校園安全問題；對流浪、乞討、失去監(jiān)護(hù)等未成年人救助問題；優(yōu)化未成年人成長的社會環(huán)境，預(yù)防和減少未成年人違法犯罪問題等，是修改力求解決的重點。另外，我國已簽署《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》、《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等國際法律文件，文件規(guī)定的兒童利益優(yōu)先和兒童利益最大化等基本原則，在修訂草案中得以體現(xiàn)。兒童優(yōu)先基本的含義就是對兒童的權(quán)利，對他們的生存、保護(hù)和發(fā)展給予高度的優(yōu)先，無論任何機(jī)構(gòu)、在任何情況下，都應(yīng)該把兒童放在最優(yōu)先考慮的地位。修訂草案從現(xiàn)行未成年人保護(hù)法的56條增加到75條，其中，新增25條，刪除6條，修改32條。未成年人享有哪些權(quán)利現(xiàn)行的未成年人保護(hù)法對未成年人的權(quán)利沒有專門的規(guī)定。作為一部保護(hù)未成年人的專項法律，應(yīng)對未成年人享有的權(quán)利作出明確規(guī)定。為此，草案在總則中規(guī)定：“未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)和受教育權(quán)等權(quán)利。國家保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯?！笨紤]到受教育權(quán)對未成年人的特殊重要性，草案把這一權(quán)利從發(fā)展權(quán)中單列出來。草案還規(guī)定：“未成年人依法平等地享有權(quán)利，不因其本人、父母或者其他監(jiān)護(hù)人的民族、種族、性別、出生、戶籍、家庭狀況、宗教信仰、教育程度財產(chǎn)狀況、身體狀況等而受歧視。”新增社會調(diào)查制度草案特別強(qiáng)調(diào)未成年人保護(hù)工作要適應(yīng)未成年人身心發(fā)展的規(guī)律和特點，規(guī)定：“保護(hù)未成年人的工作，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：優(yōu)先保障未成年人的合法權(quán)益；尊重未成年人的人格尊嚴(yán)；適應(yīng)未成年人身心發(fā)展的規(guī)律和特點；教育與保護(hù)相結(jié)合。”草案盡可能將這些原則在各章中具體化，如在家庭保護(hù)一章中，增加了父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)“關(guān)注未成年人的生理、心理狀況和行為習(xí)慣”的內(nèi)容；在司法保護(hù)一章中，根據(jù)未成年犯罪嫌疑人和被告人的特點規(guī)定了社會調(diào)查制度。社會調(diào)查制度的具體規(guī)定為：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院辦理未成年人刑事案件，可以就未成年犯罪嫌疑人的生理、心理和性格特點、家庭情況、社會交往、成長經(jīng)歷以及實施涉嫌犯罪行為前后的表現(xiàn)等情況進(jìn)行調(diào)查。人民法院審理未成年人刑事案件，可以委托有關(guān)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體，就未成年被告人的上述情況進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查材料在處理案件時參考。未成年人保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算為了促進(jìn)未成年人保護(hù)工作的落實，草案進(jìn)一步明確政府及其有關(guān)部門執(zhí)法主體的地位和責(zé)任。草案在總則中規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)部門做好未成年人保護(hù)工作，將未成年人保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入本級政府預(yù)在社會保護(hù)一章和法律責(zé)任一章中，對縣級以上政府及其公安、民政、衛(wèi)生等有關(guān)部門的責(zé)任作了進(jìn)一步的明確規(guī)定。父母外出務(wù)工應(yīng)委托其他成年人代為監(jiān)護(hù)針對一些父母或者其他監(jiān)護(hù)人對子女生而不養(yǎng)、養(yǎng)而不教、教而不當(dāng)?shù)葐栴}，草案增加了以下內(nèi)容：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)家庭教育知識，正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，撫育未成年人健康成長。”“父母因外出務(wù)工等原因不能履行對未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依法委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)?！辈莅高€對家庭其他成年人的責(zé)任作了規(guī)定：“協(xié)助未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人教育、保護(hù)未成年人。”保證未成年人必要的睡眠和娛樂時間為了保障未成年人身心健康發(fā)展，草案規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)“與父母或者其他監(jiān)護(hù)人相互配合，保證未成年人必要的睡眠、娛樂和體育鍛煉時間”。同時規(guī)定，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立校園安全制度，預(yù)防和制止校園暴力以及其他侵害未成年人合法權(quán)益的行為，保障未成年人的安全?！辈W(xué)校安全事故的預(yù)防、報告和處理等問題作出了新規(guī)定。為了預(yù)防和減少未成年人違法犯罪，草案對矯治未成年人嚴(yán)重不良行為的專門學(xué)校的設(shè)置、管理等問題作出了規(guī)定禁止脅迫誘騙未成年人乞討針對未成年人活動場所不足、有些場所利用又不夠充分等問題，草案對鼓勵社會力量興辦未成年人活動場所、公益性文化設(shè)施向未成年人免費(fèi)或者優(yōu)惠開放等作了補(bǔ)充，并增加規(guī)定：“各級政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵和支持中小學(xué)校在節(jié)假日期間將網(wǎng)絡(luò)設(shè)施及其他文化體育設(shè)施對未成年人免費(fèi)或者優(yōu)惠開放?！睘榱司S護(hù)未成年人的安全和健康，草案規(guī)定：“禁止脅迫、誘騙、利用未成年人乞討”?！案骷壵畱?yīng)當(dāng)采取措施保障貧困、殘疾、失去監(jiān)護(hù)和暫住人口中的未成年人以及其他有實際困難的未成年人接受義務(wù)教育?！辈α骼?、乞討失去監(jiān)護(hù)等生活無著未成年人的救助問題作了規(guī)定。草案還增加了對未成年人權(quán)益的保障措施，規(guī)定：“未成年人的合法權(quán)益受到侵害的，被侵害人及其監(jiān)護(hù)人或者其他組織和公民有權(quán)向有關(guān)部門投訴，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法及時處理。”限制適用羈押性強(qiáng)制措施和監(jiān)禁刑草案在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對司法保護(hù)一章作了多方面的補(bǔ)充規(guī)定：———規(guī)定公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理未成年人刑事案件，應(yīng)當(dāng)限制適用羈押性強(qiáng)制措施和監(jiān)禁刑；訊問未成年犯罪嫌疑人，詢問未成年證人、被害人，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)場所、使用適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行?！獙S護(hù)未成年人的受遺贈權(quán)、隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)等民事權(quán)益作出了進(jìn)一步的規(guī)定。———規(guī)定“人民法院根據(jù)需要設(shè)立審理未成年人犯罪案件和涉及未成年人權(quán)益保護(hù)案件的機(jī)構(gòu)，或者指定專人辦理。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院可以相應(yīng)設(shè)立辦理未成年人犯罪案件的機(jī)構(gòu)，或者指定專人辦理。”進(jìn)一步強(qiáng)化法律責(zé)任為強(qiáng)化法律責(zé)任，增強(qiáng)法律的可操作性，草案從兩個方面作出規(guī)定：一是概括性規(guī)定：“違反本法規(guī)定，侵害未成年人的合法權(quán)益，其他法律、法規(guī)已規(guī)定行政處罰的，從其規(guī)定；造成財產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這樣可以使未成年人保護(hù)法與其他相關(guān)法律、法規(guī)相銜接，減少不必要的重復(fù)。二是對其他法律、法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，作出具體規(guī)定。如國家機(jī)關(guān)及其工作人員在未成年人保護(hù)工作中失職、瀆職的法律責(zé)任