對(duì)完善我國金融監(jiān)管體系的幾點(diǎn)思考

對(duì)完善我國金融監(jiān)管體系的幾點(diǎn)思考

摘要：本文從以下五個(gè)方面對(duì)金融監(jiān)督體系進(jìn)行完善和補(bǔ)充，一是完善金融監(jiān)管的目標(biāo)和原則；二是完善金融監(jiān)管組織體系；三是完善對(duì)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管；四是盡快建立事后保護(hù)性監(jiān)管制度；五是制定并完善金融監(jiān)管方面的法律。

目前，金融監(jiān)管已滯后于金融業(yè)的發(fā)展，面對(duì)經(jīng)濟(jì)快速增長對(duì)金融改革的迫切需要以及加入WTO日益臨近的沖擊和挑戰(zhàn)，我們必須從思想觀念上、組織體系上、法律制度上對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系和框架進(jìn)行有針對(duì)性的、科學(xué)的完善和補(bǔ)充。

一、完善金融監(jiān)管的目標(biāo)和原則

金融監(jiān)管最基本的含義旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)安全及穩(wěn)健經(jīng)營，從而在整體上確保金融體系安全和金融秩序的穩(wěn)定。但由于各國歷史、經(jīng)濟(jì)、文化背景和發(fā)展的情況不同，因而體現(xiàn)在各國中央銀行法或銀行法中的監(jiān)管目標(biāo)也不盡相同。相比較而言，我國《中國人民銀行法》關(guān)于監(jiān)管目標(biāo)的規(guī)定則顯得比較原則，其側(cè)重點(diǎn)主要是維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營。誠然，維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行是我國中央銀行實(shí)施金融監(jiān)管不可或缺的一項(xiàng)重要目標(biāo)，但這不能概括其他金融監(jiān)督管理目標(biāo)。我們認(rèn)為，我國金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)主要包括：一是維護(hù)金融體系的安全。二是保護(hù)存款者的利益。三是維護(hù)并促進(jìn)金融業(yè)的公平競爭。

金融監(jiān)管并非萬能，有其自身難以克服的缺陷，如監(jiān)管不當(dāng)則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管成本的上升、金融機(jī)構(gòu)效率的喪失等。為此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)督必須在法定的原則框架范圍內(nèi)進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的目標(biāo)。關(guān)于金融監(jiān)管的原則，《中國人民銀行法》并沒有明確規(guī)定。我們認(rèn)為，金融監(jiān)管應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則：一是依法監(jiān)督原則。二是適度監(jiān)管原則。三是持續(xù)和系統(tǒng)監(jiān)管原則。亦即從審查批準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入市場(chǎng)開始到其退出市場(chǎng)為止，對(duì)其整個(gè)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行全方位的持續(xù)的監(jiān)督管理。與此同時(shí)，金融監(jiān)管還必須遵循系統(tǒng)監(jiān)管原則。亦即把監(jiān)管對(duì)象和內(nèi)容作為有機(jī)整體，依靠中央銀行大監(jiān)管體系，綜合配套地運(yùn)用各種手段，科學(xué)建立監(jiān)管指標(biāo)體系，對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制。四是效率原則。主要包括金融監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)效率和金融監(jiān)管的行政效率。

二、完善金融監(jiān)管組織體系

建立并完善金融監(jiān)管組織體系，是進(jìn)行有效金融監(jiān)管的一個(gè)重要前提條件。目前，世界各國金融監(jiān)管主體模式不盡相同，大致有二類：一是單一監(jiān)管模式，二是多頭監(jiān)管模式。盡管各國金融監(jiān)督主體模式不盡相同，但中央銀行在監(jiān)督體系中皆具有不可替代的優(yōu)勢(shì)地位。我們認(rèn)為，要充分實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的目標(biāo)，除進(jìn)一步完善和強(qiáng)化央行監(jiān)管外，還必須建立并完善包括社會(huì)監(jiān)管、行業(yè)互律監(jiān)管及自律監(jiān)管在內(nèi)的金融監(jiān)管組織體系。這也是由金融市場(chǎng)運(yùn)作中金融機(jī)構(gòu)自立性、金融活動(dòng)多元性和金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性的特征所決定的。在我國，完備的金融監(jiān)管組織體系應(yīng)當(dāng)包括以下四個(gè)方面

1．央行監(jiān)管。中國人民銀行作為我國的中央銀行，根據(jù)國家授權(quán)依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的直接的監(jiān)管。要在實(shí)施金融監(jiān)督過程中免受政府行為的牽制和制約，以一種超然的態(tài)度、客觀公正的立場(chǎng)行使監(jiān)管權(quán)。

2．社會(huì)監(jiān)管。即由合法成立的并經(jīng)中央銀行認(rèn)可的會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)告的真實(shí)性、公正性進(jìn)行審計(jì)，以便使有關(guān)方面對(duì)其財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營績效和風(fēng)險(xiǎn)程度等作出正確判斷，并對(duì)其存在的問題進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。由于上述機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性且具有信譽(yù)特點(diǎn)，從而可以彌補(bǔ)中央銀行監(jiān)管疏漏或因力量不足造成監(jiān)管不力的缺陷。

3．行業(yè)互律監(jiān)管。為了避免金融機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競爭，規(guī)范和矯正金融行為，以促進(jìn)其協(xié)作運(yùn)行和共同繁榮，金融業(yè)內(nèi)互律監(jiān)督不可或缺。這也是系統(tǒng)化有效金融監(jiān)管的內(nèi)在要求。在政府監(jiān)管不到的范圍，恰可通過自律的行業(yè)道德規(guī)范，行業(yè)者自覺的約束，觸及法律和政府不能達(dá)到的死角，因而更為有效?？梢哉f，互律是主管機(jī)關(guān)直接監(jiān)督的補(bǔ)充與延伸。為此，建議金融業(yè)盡快成立金融同業(yè)公會(huì)，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)和中央銀行之間的關(guān)系，并通過制定同業(yè)公約實(shí)施行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管。

4．金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管。即金融機(jī)構(gòu)通過建立一整套內(nèi)部控制制度，借以控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營效益，其著眼點(diǎn)在于保證金融資產(chǎn)的安全性和流動(dòng)性，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管是抗御金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵防線。特別是在當(dāng)前金融工具不斷創(chuàng)新，金融業(yè)務(wù)趨于國際化的情況下，來自外部的金融監(jiān)管有時(shí)顯得滯后，因而強(qiáng)化并落實(shí)金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管就顯得尤為重要。從近幾年一些國家銀行破產(chǎn)倒閉事件來看，內(nèi)部控制失靈是最主要的原因。

三、完善對(duì)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管

對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入及業(yè)務(wù)經(jīng)營進(jìn)行預(yù)防性監(jiān)管，是防止金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的第一道防線，具有防患于未然的作用。雖然《中國人民銀行法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管作了比較明確的規(guī)定，并且起到了應(yīng)有的作用，但在不少方面還不甚完善。主要表現(xiàn)為

1．對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)。從金融監(jiān)管的角度看，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的控制是保證金融業(yè)安全穩(wěn)定發(fā)展的有效的預(yù)防性措施，將那些有可能對(duì)存款人利益或金融體系健康運(yùn)轉(zhuǎn)造成危害的金融機(jī)構(gòu)拒之門外，并使金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從我國中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的情況來看，尚存在一些問題：一是金融機(jī)構(gòu)批得過多；二是對(duì)高級(jí)管理人員的審核不嚴(yán)；三是注冊(cè)資本不夠充足；四是越權(quán)審批和擅自亂設(shè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2．資本充足率不足。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率不得低于8%，核心資本充足率不得低于4%。但實(shí)際上，我國商業(yè)銀行資本充足率不高，多數(shù)達(dá)不到8%的要求。

3．金融監(jiān)管缺乏一套規(guī)范的科學(xué)的定性標(biāo)準(zhǔn)和定量指標(biāo)體系。如對(duì)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立，對(duì)違法違規(guī)的處罰，對(duì)法定代表人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、管理能力監(jiān)督等，人民銀行監(jiān)管部門在實(shí)際操作中帶有較大主觀性和隨意性。

我們認(rèn)為，完善對(duì)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管，第一，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管。對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的商業(yè)銀行一定要從嚴(yán)控制，審批金融機(jī)構(gòu)除應(yīng)堅(jiān)持法定條件外，還應(yīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融市場(chǎng)需要的角度進(jìn)行審查。對(duì)擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的，應(yīng)嚴(yán)肅查處。此外，還應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員的任職條件、資格進(jìn)行嚴(yán)格審查。第二，提高金融機(jī)構(gòu)的資本充足率，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。主要可通過發(fā)行金融債券、金融機(jī)構(gòu)股份制改造等多種途徑籌集金融機(jī)構(gòu)的資本金。第三，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)清償能力監(jiān)管。請(qǐng)償能力監(jiān)管的核心問題是資本的流動(dòng)性問題，其關(guān)鍵是對(duì)不同負(fù)債的對(duì)比。如果銀行各種負(fù)債之間不保持一定的比例，那么就可能因資本流動(dòng)性不足而發(fā)生支付問題。在這方面，一些國家的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。如新加坡金融管理局規(guī)定所有銀行必須保持其負(fù)債基數(shù)6%的現(xiàn)金余額，還要求銀行保持相當(dāng)于其負(fù)債基數(shù)20%的流動(dòng)資產(chǎn)。

四、盡快建立事后保護(hù)性監(jiān)管制度

有效的預(yù)防性金融監(jiān)管，是保證金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的一個(gè)重要方面。但是，無論一國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取何種方式和手段，都難以完全避免金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營失敗。為避免金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營失敗而給社會(huì)造成多種負(fù)面效應(yīng)，保護(hù)存款人的利益及金融體系的安全，建立對(duì)金融機(jī)構(gòu)的事后保護(hù)監(jiān)管制度尤為必要。在我國，除建立了中央銀行接管制度外，其他保護(hù)性監(jiān)管制度尚屬空白。為此，我們建議

1．建立存款保險(xiǎn)制度。

在我國，金融機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)銀行一方面自有資金占比率較低，存款是其主要資金來源；另一方面，其內(nèi)部管理制度尚不健全，不良資產(chǎn)居高不下，針對(duì)這種情況，在我國建立存款保險(xiǎn)制度尤為必要。

如何構(gòu)建符合我國國情的存款保險(xiǎn)制度或設(shè)立中國的存款保險(xiǎn)公司?從國外來看，各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有政府主辦并管理(如英、美、加拿大)、政府和銀行共同建立并管理(如比利時(shí)、日本)和銀行同業(yè)建立這樣三種類型。我們認(rèn)為，我國存款保險(xiǎn)公司由政府舉辦更為適宜。如果存款保險(xiǎn)公司隸屬于中央銀行，接受中央銀行的監(jiān)督和管理，那么存款保險(xiǎn)公司可能會(huì)形同虛設(shè)，獨(dú)立性將難以實(shí)現(xiàn)。在處理有關(guān)保險(xiǎn)事故時(shí)，又可能造成兩者之間不正常的資金關(guān)系，迫使中央銀行為存款保險(xiǎn)犧牲貨幣政策目標(biāo)。至于存款保險(xiǎn)的對(duì)象，在美國，聯(lián)邦儲(chǔ)備制之會(huì)員銀行均應(yīng)參加(屬強(qiáng)制保險(xiǎn))，非會(huì)員銀行合乎標(biāo)準(zhǔn)亦可參加(屬任意性)且不排除外國銀行。在我國，我們認(rèn)為，我國存款保險(xiǎn)對(duì)象應(yīng)為所有吸收存款的銀行。因?yàn)橹挥袑⑽沾婵畹母鞣N不同性質(zhì)、不同類型的銀行都納入存款保險(xiǎn)的范疇，才能真正維護(hù)整個(gè)金融體系的安全及金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，才能保護(hù)所有存款人的利益。當(dāng)然，不同承保對(duì)象其資產(chǎn)負(fù)債情況及風(fēng)險(xiǎn)程度都不相同，因此，如何確定一個(gè)比較合理的費(fèi)率則值得研究。

2．建立中央銀行最后援助制度。

借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國國情的最后緊急援助制度實(shí)屬必要。可供選擇的做法有：第一，對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性困難但仍有償債能力的金融機(jī)構(gòu)，由中國人民銀行提供低利率貸款；第二，對(duì)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人利益時(shí)，由中國人民銀行予以接管；第三，對(duì)在金融業(yè)中占有較大份額、影響較大的金融機(jī)構(gòu)，可由中國人民銀行組織穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施強(qiáng)制兼并。接管或強(qiáng)制性兼并都是中國人民銀行在極端情況下對(duì)有“問題”的金融機(jī)構(gòu)所采取的行政干預(yù)措施，其目的是恢復(fù)其償債能力。當(dāng)然這并不意味著中國人民銀行完全不采取同意其破產(chǎn)的決定，對(duì)“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”的金融機(jī)構(gòu)，中國人民銀行不應(yīng)違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和要求而逆向操作，否則將會(huì)使金融機(jī)構(gòu)喪失競爭的外在壓力。

五、制定并完善金融監(jiān)管方面的法律

金融法律不僅是金融機(jī)構(gòu)行為的準(zhǔn)則，而且也是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融監(jiān)管所必須遵循的一項(xiàng)基本原則，其要義