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文檔簡介

淺談?wù)厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)模式評析與選擇

關(guān)鍵詞:流轉(zhuǎn)模式;宅基地使用權(quán);市場

內(nèi)容提要:宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是宅基地制度的核心問題,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是個(gè)法律問題,也是個(gè)事關(guān)經(jīng)濟(jì)政治制度的問題。隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展,在一些城市出現(xiàn)“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象,這些探索無疑具有創(chuàng)新之處但也有不足,其結(jié)果只是部分解決了城鄉(xiāng)交界處的宅基地流轉(zhuǎn)問題,因而只能是權(quán)宜之計(jì)。在全國范圍內(nèi)建立一套宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度以填補(bǔ)我國土地制度的相關(guān)空白才是當(dāng)務(wù)之急。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是指宅基地使用權(quán)因轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、征收等方式導(dǎo)致使用權(quán)主體變更及其宅基地性質(zhì)的變化。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是宅基地制度的核心問題,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是個(gè)法律問題,而且也是一個(gè)事關(guān)經(jīng)濟(jì)和政治制度的問題。對于宅基地上房屋的所有權(quán)問題,我國《物權(quán)法》并沒有特殊的限制,也未授權(quán)給“國家有關(guān)規(guī)定”,那么我們有理由認(rèn)為農(nóng)村集體成員應(yīng)當(dāng)享有包括占有、使用、收益、處分在內(nèi)的完整的所有權(quán),農(nóng)民就有權(quán)對其通過法律程序和合法手段獲得的宅基地上的自有房屋進(jìn)行處分和收益。筆者認(rèn)為宅基地上的房屋與宅基地使用權(quán)是不可分的,基于此宅基地上房屋的可流轉(zhuǎn)性和我國宅基地使用權(quán)被規(guī)定為不可流轉(zhuǎn)就出現(xiàn)不可調(diào)和的矛盾。在這種矛盾下,是遷就并維護(hù)農(nóng)民對房屋的所有權(quán)而犧牲國家在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理上的利益呢?還是相反?法律卻未有明確規(guī)定。相關(guān)政策性的規(guī)定明顯選擇以犧牲農(nóng)民的房屋所有權(quán)為代價(jià)來維護(hù)國家在宅基地管理上的利益,這種統(tǒng)一規(guī)定無疑有利于土地管理部門嚴(yán)格的土地執(zhí)法,但是農(nóng)民的房屋所有權(quán)是公民享有的基本民事權(quán)益,在法律既無明確規(guī)定又未做出授權(quán)的情形下,這些規(guī)定顯然沒有權(quán)力對農(nóng)民的房屋所有權(quán)做出限制。為了解決農(nóng)村宅基地出現(xiàn)的一些問題和面臨的困境矛盾,我國一些城市根據(jù)自己的情況開始在農(nóng)村宅基地制度上進(jìn)行改革和試點(diǎn),這些探索無疑具有很多創(chuàng)新及不足之處。

一、“以宅基地?fù)Q房”模式

近幾年來,隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展,在一些城市出現(xiàn)“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象,這種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式又可分為以下兩種:

北京大望京村模式

大望京村模式是指2009年5月北京大望京村的和諧拆遷模式,北京借此在最為敏感的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域做出了不小的突破。這項(xiàng)“農(nóng)民上樓置換宅基地用于商業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”為操作路徑的“低調(diào)改革”在試點(diǎn)范圍內(nèi)取得了成功。具體方式就是對試點(diǎn)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民的宅基地統(tǒng)一進(jìn)行拆遷,將這些農(nóng)村居民遷入這片宅基地上興建的樓房內(nèi)。由原來的平房改為樓房,使原有宅基地被置換出來,最后將這些土地用于商業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。朝陽區(qū)崔各莊大望村曾經(jīng)是京東出名的城鄉(xiāng)結(jié)合部,常住人口不到3000,卻聚合了3萬多流動人口;2009年,大望京村締造出“無一戶上訪、無一戶強(qiáng)拆”的快速動遷奇跡:2011年5月,大望京村的3000戶村民正式入住定向安置房“京旺家園”小區(qū),成為小區(qū)居民。

大望京村模式的特點(diǎn)在于政府的主導(dǎo)作用,當(dāng)?shù)卣谡麄€(gè)過程中發(fā)揮著重要的導(dǎo)向性作用。農(nóng)民利益得到實(shí)際的保障和維護(hù),與此同時(shí),并沒有犧牲開發(fā)商的利益,達(dá)到了農(nóng)民利益與開發(fā)商利益的共贏和兼顧。在廣大農(nóng)村地區(qū),政府的公信力和群眾威望得到了農(nóng)民最大程度的信任和配合,從而得到更好的效果[1]?!按笸┠J健痹谘a(bǔ)償辦法、安置就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、轉(zhuǎn)工培訓(xùn)、遺留問題解決等方面并無特別。然而,針對“農(nóng)民進(jìn)城”這一系統(tǒng)工程,“大望京模式”集成北京市9項(xiàng)政策措施,制定騰退安置“解決方案”,才是大望京的過人之處。大望京村的成功告訴我們,拆遷讓失地農(nóng)民“進(jìn)城上樓”容易,獲得長久的生活保障難。針對農(nóng)民就業(yè)能力參差不齊、生活缺乏長遠(yuǎn)保障的問題,制定相關(guān)政策,促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)技能與素質(zhì)培訓(xùn),安置就業(yè)才是最重要的。

天津模式

天津地區(qū)的試點(diǎn)模式也是“以宅基地?fù)Q房”,其具體做法是:“農(nóng)村村民遵循自愿的原則,依照相應(yīng)的置換標(biāo)準(zhǔn)用自己的宅基地置換一套位于小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅,然后離開農(nóng)村,搬到小城鎮(zhèn)居住、生活。原來的農(nóng)村宅基地用于復(fù)墾,節(jié)約下的土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)領(lǐng)域,用土地收益補(bǔ)償小城鎮(zhèn)住房建設(shè)資金”。筆者認(rèn)為:天津宅基地?fù)Q房實(shí)際上突破了房屋的可流轉(zhuǎn)性與宅基地使用權(quán)不可流轉(zhuǎn)性的矛盾,遵循了房地一體主義的商品房模式。農(nóng)民私人享有的宅基地使用權(quán)按照其原宅基地使用權(quán)面積轉(zhuǎn)變?yōu)榉康匾惑w的小城鎮(zhèn)居民商品房。天津模式在我國其他地區(qū)也被廣泛使用,這些地區(qū)包括山東德州開發(fā)區(qū)、重慶九龍坡區(qū)等。

二、“雙放棄”模式

十七屆三中全會召開以來,土地流轉(zhuǎn)成了社會公眾普遍關(guān)心的一個(gè)熱詞。很多地方也開始陸續(xù)探索土地流轉(zhuǎn)的新措施,成都溫江區(qū)最近推出了“雙放棄”制度。“雙放棄”就是指農(nóng)民自愿放棄土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán),在城區(qū)集中安排農(nóng)民居住,并享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社保等待遇。這種模式在設(shè)計(jì)時(shí)主要針對人群是在城市有固定工作的農(nóng)民,家庭的非農(nóng)收入為整個(gè)家庭的主要,這些農(nóng)民在農(nóng)村同時(shí)擁有宅基地和耕地。在此種情形下,農(nóng)戶通過申請程序申請對耕地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行放棄。申請放棄之后,當(dāng)?shù)卣畬ζ浞艞壍那樾芜M(jìn)行核查,獲得批準(zhǔn)后入住統(tǒng)一規(guī)劃的居住區(qū)域,戶口轉(zhuǎn)為城市居民,進(jìn)入政府的失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)系統(tǒng)。類似的還有浙江嘉興和寧波地區(qū)。2008年,嘉興率先取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式,全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為‘居民戶口’;并在南湖區(qū)、平湖市等地試點(diǎn),鼓勵(lì)有地居民實(shí)施‘兩分兩換’工程,即宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)換社保,推進(jìn)上地承包經(jīng)營權(quán)成片流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚。

另外,重慶市江北區(qū)魚嘴鎮(zhèn)雙溪村的“雙放棄”模式的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民以“土地”換取“社保金”后,由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。在雙溪村,農(nóng)民以每家每戶為單位自愿放棄其土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán),當(dāng)?shù)卣鶕?jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,相關(guān)費(fèi)用和數(shù)額根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。獲得補(bǔ)償以后,放棄土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。在享受原有的新農(nóng)合醫(yī)療外,按照重慶市的城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn),符合標(biāo)準(zhǔn)的人按月領(lǐng)取社保金?!半p放棄”模式在我國具有明顯的嘗試性,在局部地區(qū)得到試點(diǎn)和實(shí)行。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了一定規(guī)?;耐恋亟?jīng)營,鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入城市謀生,變?yōu)槌鞘芯用瘛5沁@種模式缺乏法律制度的規(guī)定和保障,制度上的缺失必將損害農(nóng)民的根本利益,失地農(nóng)民的生活水平和穩(wěn)定就業(yè)不能得到法律上的保護(hù)。

三、宅基地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)模式

廣東模式

早在2005年時(shí),廣東就在全國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)城市順德等地的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,通過了相關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。廣東此次的大規(guī)模試點(diǎn)改革項(xiàng)目被媒體評價(jià)為“第四次土地革命”。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2005年到2006年一年間廣東農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓23200多畝,發(fā)生交易2100多宗,總價(jià)值20多億元人民幣。近年根據(jù)廣東省國土廳的保守估計(jì),依然有大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地處于閑置狀態(tài),廣東省醞釀農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)上市相關(guān)管理辦法的步伐仍在加劇?!稗r(nóng)村集體土地將與國有土地一樣,按‘同地、同價(jià)、同權(quán)’的原則納入土地交易市場。然而在這個(gè)改革中,作為集體建設(shè)用地一部分的宅基地,依然被謹(jǐn)慎地限制在原有的框框內(nèi),未有突破。2007年,在廣東省‘兩會’期間,廣東再探‘雷區(qū)’,擬讓農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)。”2009年,廣東省政協(xié)調(diào)研組發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村土地管理體制改革,促進(jìn)珠三角持續(xù)健康發(fā)展的調(diào)研報(bào)告》,建議要盡快完成集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的發(fā)證工作,為集體土地進(jìn)入市場提供權(quán)屬保障。廣東此舉最大意義在于使目前村集體所有的宅基地使用權(quán)逐步走向“取得、行使和轉(zhuǎn)讓”的完整的物權(quán)體系。

“地票交易”模式

在全國試點(diǎn)農(nóng)村進(jìn)行土地制度改革時(shí),為了更大地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值,重慶獨(dú)創(chuàng)出土地的“地票交易”制度。在2008年10月,我國第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在成都成立,同年12月1日,全國第一家農(nóng)村土地交易所在重慶掛牌。當(dāng)日,交易所舉行了第一場的土地交易會,發(fā)生全國范圍內(nèi)第一宗“地票交易。”

土地交易所根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》的規(guī)定而成立,土地交易所的性質(zhì)類似于證券交易所,屬于非營利性的法人機(jī)構(gòu),不以營利為目的,實(shí)行完善的法人治理結(jié)構(gòu),提供固定的交易場所。對重慶市范圍內(nèi)農(nóng)村土地交易信息進(jìn)行匯總集合,建立信息庫、同時(shí)發(fā)布交易信息、辦理相關(guān)的農(nóng)村土地交易事務(wù)。重慶農(nóng)村土地交易所交易的品種包括實(shí)物交易與“地票交易”。實(shí)物交易主要是指農(nóng)村耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)的交易?!暗仄薄眲t是指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾,變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地,經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出建設(shè)用地指標(biāo),由重慶市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這個(gè)憑證就是“地票”?!暗仄苯灰住钡倪\(yùn)行步驟包括復(fù)墾、驗(yàn)收、交易、使用。

“地票交易”給我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場提供了一種新的可能性,激活了農(nóng)村廣大的閑置宅基地以及相關(guān)建設(shè)用地資源。土地作為一種重要的生產(chǎn)和生活資料,只有將其作為市場因素參與市場配置才能實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的最大效益,有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。如前文所述,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必然對帶動整個(gè)農(nóng)村生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和形成、推動農(nóng)村固定化的土地資源轉(zhuǎn)化為流通的資本具有重要意義。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式之評析

“以宅基地?fù)Q房”模式與“雙放棄”模式都是以政府行為代替市場行為,置換的標(biāo)準(zhǔn)、貨幣體貼的標(biāo)準(zhǔn)、被置換住房的規(guī)劃建設(shè)等都由政府統(tǒng)一“規(guī)定”,沒有遵循市場經(jīng)濟(jì)“等價(jià)交換”原則,置換依據(jù)不充分,村民也沒有按照市場規(guī)律進(jìn)一步選擇的可能,從一定意義上只是宅基地形態(tài)和空間的轉(zhuǎn)移而不是價(jià)值的轉(zhuǎn)移。政府行為的置換政策很難適應(yīng)市場價(jià)值和社會觀念的變化。宅基地置換應(yīng)以“等價(jià)交換”為原則,村民宅基地置換的依據(jù)應(yīng)是經(jīng)過科學(xué)計(jì)算的宅基地價(jià)值,同樣被置換的城鎮(zhèn)住房也應(yīng)體現(xiàn)其市場價(jià)值。

以上所述的流轉(zhuǎn)模式是當(dāng)前在實(shí)踐中農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的主要模式,從一定程度上反映了國家正在對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行積極探索。這些流轉(zhuǎn)模式是我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革較為成功的例子,但是目前的流轉(zhuǎn)模式大多仍是歸并和縮減農(nóng)村住宅建設(shè)用地,以新農(nóng)村建設(shè)為名獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、補(bǔ)充地方財(cái)政收入。一方面,農(nóng)民在進(jìn)入城鎮(zhèn)以后,生活上有很多不便利;另一方面,農(nóng)民在失地以后補(bǔ)償過低。在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中,大部分區(qū)域的政府行為并不尊重農(nóng)民利益,部分地方政府在集體土地拆遷征地過程中,出現(xiàn)違法亂紀(jì)的現(xiàn)象,從而極大地?fù)p害了政府的形象。因此,以行政力量為主導(dǎo),不僅容易導(dǎo)致資源配置效率減低,更容易導(dǎo)致腐敗。并不能從理念與制度上建立起解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。盡管農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度缺陷甚多,但這些地區(qū)經(jīng)過探索積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),仍給我們以希望。通過上述宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的實(shí)踐與探索,筆者認(rèn)為,對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題,國家應(yīng)當(dāng)積極地進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范,而不能簡單地加以禁止。應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值觀,重視并引導(dǎo)以市場力量來主導(dǎo)的宅基地使用權(quán)交易。建立和完善交易市場,保障信息公開透明,實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)交易的公平?,F(xiàn)行的一些流轉(zhuǎn)模式是為緩解因?yàn)槌鞘邪l(fā)展出現(xiàn)的用地緊缺,效益上只是部分解決了城鄉(xiāng)交界處的部分宅基地流轉(zhuǎn)問題,只能是權(quán)宜之計(jì)。在全國范圍內(nèi)建立起一套宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度以填補(bǔ)我國土地制度的相關(guān)空白才是當(dāng)務(wù)之急。

五、我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的選擇

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)立的總體思路

任何一種制度的設(shè)立都離不開科學(xué)的理念,我國宅基地使用權(quán)制度只有確立了立法活動的正確方向和基本原則,才能夠立足于我國農(nóng)村實(shí)踐和現(xiàn)有法律制度。通過上述可知,宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地制度改革的一種必然趨勢。宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)并不意味著萬事大吉,應(yīng)準(zhǔn)確預(yù)見到放開流轉(zhuǎn)后可能產(chǎn)生的負(fù)面效果,否則負(fù)面效果可能會沖擊自由流轉(zhuǎn)帶來的效益?!稗r(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、消滅和農(nóng)村土地保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展,是當(dāng)前我國宅基地使用權(quán)制度構(gòu)建中亟待解決的關(guān)鍵問題”。因此,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建要遵循如下原則和思路

1.順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的要求。市場經(jīng)濟(jì)體制就是以市場為基礎(chǔ),依靠市場機(jī)制作為基本手段對參與的市場要素進(jìn)行分配,從而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)體制是社會發(fā)展到相當(dāng)發(fā)達(dá)程度的一種商品經(jīng)濟(jì)形式而形成的市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)體制。我國處于社會主義初級階段,采取有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。同樣要求以市場機(jī)制作為資源配置的基本手段,統(tǒng)籌社會結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展,通過發(fā)揮社會主義的市場優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的突破和創(chuàng)新從很大程度上反映了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。因此,在制度構(gòu)建時(shí)必須要從適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需求為出發(fā)點(diǎn),立足于我國農(nóng)村的現(xiàn)狀和實(shí)際,遵循市場商品貨幣理論,市場價(jià)格機(jī)制等規(guī)律。市場經(jīng)濟(jì)要求主體平等、經(jīng)濟(jì)關(guān)系市場化、生產(chǎn)經(jīng)營自主化和追逐利益最大化。市場經(jīng)濟(jì)的這些典型特征要求在法律上賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的自由,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在支配宅基地和國有土地使用權(quán)上的平等權(quán),即城鄉(xiāng)一體化。賦予宅基地使用權(quán)人享有處分其宅基地的充分自由,使農(nóng)民能根據(jù)自己的意愿和自由,決定如何利用宅基地使用權(quán)及想要流轉(zhuǎn)的對象,以保障其享有宅基地的最大利益。由此可知,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建要與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景相適應(yīng),使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能完整化。

2.實(shí)化集體土地所有權(quán),保護(hù)宅基地所有權(quán)人利益。如前文分析,集體土地所有權(quán)虛化是我農(nóng)村土地制度所存在問題的根源,集體土地所有權(quán)主體虛位就成為宅基地使用權(quán)制度不完善的一個(gè)重要原因。對宅基地使用權(quán)制度進(jìn)行重新構(gòu)建,就無法回避集體土地所有權(quán)的問題。由于我國的特殊國情,使集體土地所有權(quán)制度在設(shè)置的最初被賦予了社會主義的潛在內(nèi)涵,集體土地所有權(quán)肩負(fù)了農(nóng)民個(gè)體享有土地共同支配,實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會保障使命。但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)不同于制度設(shè)計(jì)的最初時(shí)期。筆者認(rèn)為,重構(gòu)宅基地使用權(quán)制度的前提是集體土地所有權(quán)制度的改革和完善,賦予集體土地所有權(quán)私權(quán)屬性。明確集體土地所有權(quán)的主體,使其真正建立在成員自愿參加的基礎(chǔ)上,使成員自愿表達(dá)自己的意志。以法律的高度給予農(nóng)村集體以主體的地位,保證其享有對其土地的完整物權(quán)。其中最為重要的是集體土地收益和處分的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上,通過法律許可農(nóng)村集體組織對其土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)買賣等處置,充分實(shí)現(xiàn)集體土地的有效利用。具體到宅基地上,應(yīng)當(dāng)設(shè)立宅基地使用權(quán)制度,發(fā)揮農(nóng)村集體在宅基地上的主體作用,包括對其所有的宅基地使用權(quán)的獲得、流轉(zhuǎn)、消滅的過程中承擔(dān)監(jiān)督管理和處分的作用,并依靠法律賦予其對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的收益權(quán)。

在我國,城鎮(zhèn)居民可以通過單位福利,獲得福利性分房。其獲得到的不僅是國有土地使用權(quán),還包括房屋。他們通過繳納少于同等商品房屋的價(jià)格獲得房屋所有權(quán)。而在我國農(nóng)村,農(nóng)民獲得的只是“一戶一宅”的宅基地使用權(quán),房屋尚且需要自己出資建造。農(nóng)民除了房屋,幾乎沒有什么財(cái)產(chǎn),農(nóng)民從宅基地上不但并未實(shí)現(xiàn)多大的利益,反而使處分房屋的權(quán)利也受到了限制。我國《憲法》規(guī)定保護(hù)公民私人所有的財(cái)產(chǎn),但農(nóng)民的房屋所有權(quán)行使卻受到限制,該種限制雖然出于保護(hù)的目的,但事實(shí)上并未產(chǎn)生保護(hù)的效果。這種限制甚至對農(nóng)民房屋所有權(quán)造成了影響和損害,不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),使農(nóng)民安居樂業(yè),穩(wěn)定生活,前提是要讓農(nóng)民擁有更多的生產(chǎn)資料和資金以創(chuàng)造財(cái)富。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),要讓農(nóng)民對其有限的財(cái)產(chǎn)發(fā)揮更大的效能,就應(yīng)該充分賦予農(nóng)民權(quán)利,使其享有宅基地使用權(quán)的最大利益。不適當(dāng)?shù)母缮婧拖拗?,無疑會對消除城鄉(xiāng)差別、維護(hù)物權(quán)體系基本運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生不利影響。因此,在構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度時(shí)需要從制度的源頭充分重視農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民利益的保護(hù)。

3.達(dá)到資本最大收益沖動與基本保障功能的平衡。如前所述,農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有明確的社會保障功能,在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立以后,如何盡快建立相應(yīng)的補(bǔ)償、救濟(jì)制度是當(dāng)務(wù)之急。一旦宅基地使用權(quán)投入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營,資本收益的沖動可能會影響宅基地使用權(quán)本身所具有的社會保障屬性。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí),首先是促使農(nóng)民從自己所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)中得到收益,同時(shí)更需要兼顧農(nóng)民的居住權(quán),以免社會兩級分化現(xiàn)象出現(xiàn)。因此,建立和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度配套的相關(guān)保障措施,使失地農(nóng)民獲得可補(bǔ)償?shù)纳畋U鲜钦厥褂脵?quán)市場化的一個(gè)重要外部條件和社會條件。從而達(dá)到資本最大收益沖動和宅基地使用權(quán)保障功能間的均衡。

4.構(gòu)建合理的宅基地立法體系。根據(jù)前文所述,目前我國調(diào)整和管理宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)主要有《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》及各省市的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件?,F(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)政策法規(guī)與行政管理,由于立法滯后而且法律效力低,無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制的需求。因此,應(yīng)加強(qiáng)宅基地管理立法力度,完善整個(gè)立法體系?!耙獙φ厥褂脵?quán)進(jìn)行專門立法,專門對宅基地的標(biāo)準(zhǔn)范圍、規(guī)劃利用、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等進(jìn)行規(guī)定?!睆捏w系的高度對宅基地使用權(quán)進(jìn)行全方位的規(guī)制,填補(bǔ)宅基地使用權(quán)制度的體系空白,使保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)有法律依據(jù)。目前我國立法對于宅基地使用權(quán)的規(guī)定缺乏體系性,散見于相關(guān)行政法規(guī)、條例中,缺乏一套完整的法律規(guī)范。就立法層面來說,制定一部全國范圍內(nèi)適用的完整的宅基地使用權(quán)法律并沒有技術(shù)層面的困難,這樣的法律在規(guī)制方面應(yīng)當(dāng)囊括宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、取得、流轉(zhuǎn)、消滅等一系列的內(nèi)容,專門的宅基地使用權(quán)立法是完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提。

建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

1.引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動和城市居民對宅基地的現(xiàn)實(shí)需要,在現(xiàn)實(shí)生活中,就自發(fā)的形成了宅基地使用權(quán)交易的隱形市場,這種“地下”操作,長期處于隱蔽狀態(tài)。此種類似于“土地黑市”的隱形市場的存在,一方面擾亂了農(nóng)村土地市場的正常秩序;另一方面,造成了土地權(quán)屬混亂和各種產(chǎn)權(quán)糾紛,給國家土地行政管理造成巨大困難。如本文已述,這些弊端出現(xiàn)的原因是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件和流轉(zhuǎn)方式缺乏相關(guān)規(guī)范性指導(dǎo),正是因?yàn)槲覈⒎▽τ谡厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)缺乏明確的規(guī)定,健全的流轉(zhuǎn)市場才無法生存。這也是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)與立法之間緊張關(guān)系的表現(xiàn)。要在我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置,促進(jìn)農(nóng)民對其享有的宅基地使用權(quán)的利益最大化必須利用市場這只“無形的手”。只有將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)投入市場進(jìn)行運(yùn)作,才能真正的實(shí)現(xiàn)所謂的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。在我國,城市的房地產(chǎn)市場基本成熟,而農(nóng)村土地市場包括宅基地使用權(quán)市場仍舊處于缺失狀態(tài)。潛在的“黑市”交易造成了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的各種混亂和無序狀態(tài)。只有建立標(biāo)準(zhǔn)化的交易市場才能保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。目前我國農(nóng)村宅基地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特殊經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物,具有封閉性的顯著特征,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要開放的流轉(zhuǎn)市場。唯有完整健全的宅基地法律制度規(guī)制,才有可能在合法的制度保障下完善農(nóng)村房地產(chǎn)一級市場與流轉(zhuǎn)的二級市場,以參照城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場進(jìn)行公開詢價(jià)競價(jià)等方式,健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體制。

2.合理的價(jià)格機(jī)制。價(jià)格機(jī)制是商品流通市場的活性劑,所謂價(jià)格機(jī)制,是指在市場競爭過程中,根據(jù)商品供求關(guān)系以及其他相關(guān)市場要素,確定商品進(jìn)行交易的市場價(jià)格的機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,商品價(jià)值都是在市場條件下,由市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律包括價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律、競爭規(guī)律共同調(diào)節(jié)而形成的?;诮?jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,市場依賴合理的價(jià)格體系,市場活力亦來源于此,而如何建制合理的價(jià)格機(jī)制是市場穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)。馬克思主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理對于宅基地使用權(quán)價(jià)值同樣也可以適用。商品的價(jià)值是價(jià)格的基礎(chǔ),價(jià)格則是價(jià)值的貨幣表現(xiàn),而供求關(guān)系的變動和競爭的展開又影響價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動,商品的市場價(jià)格正是由價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律、競爭規(guī)律相互交織組成的。宅基地使用權(quán)價(jià)格的形成可參照國有土地使用權(quán)的競價(jià)方式,以市場為導(dǎo)向,同時(shí)兼顧資本收益最大化和宅

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