行政復(fù)議前置價值及與行政復(fù)議關(guān)系

行政復(fù)議前置價值及與行政復(fù)議關(guān)系

內(nèi)容摘要：當前，行政復(fù)議前置制度作為行政糾紛的一種救濟方式，在一些特殊行政案件中成為一種必經(jīng)程序，甚至產(chǎn)生了它與行政復(fù)議，行政訴訟三者間相互鼎立的趨勢。但行政復(fù)議前置制度的存在確是令人質(zhì)疑的，我國應(yīng)該將該制度置于何種地位，正是本文通過探討其內(nèi)在價值之必要性所期望達到的目的。與此同時，本文還對行政救濟的完善措施作了一些設(shè)計，最終本文希望以此能更好地保護公民的切身利益。

一、對行政復(fù)議前置及其存在價值之探討

行政復(fù)議前置的概念及定性

行政復(fù)議前置，是指行政相對人對法律，法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時應(yīng)當選擇先向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，只有在經(jīng)過復(fù)議后行政相對人對復(fù)議決定仍有不同意見時，才可以向人民法院提起行政訴訟{1}。這就是說，在行政復(fù)議前置的情況下，行政相對人不經(jīng)過復(fù)議這一中間環(huán)節(jié)就不能向法院提起訴訟?，F(xiàn)行法律將行政復(fù)議在某些案件中強制性地設(shè)定為訴訟必經(jīng)程序，刻意體現(xiàn)行政復(fù)議的“準司法權(quán)”這一性質(zhì)。

我國關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定及存在原因

目前，我國的法條并未對行政復(fù)議前置做出系統(tǒng)的規(guī)定，只是將可復(fù)議前置的對象散列于一些特別法條中，如《治安管理條例》，《海關(guān)法》等等，而對于行政復(fù)議前置存在的原因，當前學(xué)術(shù)界普遍認為，主要有以下兩方面：一是為了減輕法院的訴訟負擔，二是由于行政機關(guān)的人員配置更有利于處理專業(yè)問題。

行政復(fù)議前置存在價值之質(zhì)疑

如前所述，行政復(fù)議前置存在的原因是基于以上兩個方面的考慮，但僅僅因為這兩方面的原因，就要求行政相對方在提起行政訴訟之前，必須先提起行政復(fù)議，這種制度設(shè)計是不合理的。

1、行政復(fù)議前置制度在對行政相對方訴愿自由保護方面欠缺必要的考慮。該制度剝奪了行政相對方在行政爭議發(fā)生時選擇救濟方式的權(quán)利。換句話說，它提高了行政訴訟這一救濟方式的要求。行政機關(guān)是行政爭議的一方當事人，與行政相對人一方在行政領(lǐng)域地位是不平等的，但在有法院參加的行政訴訟中，作為爭議雙方地位是平等的，抬高行政訴訟的救濟門檻，在行政爭議與行政訴訟之間橫插一個行政復(fù)議階段，這對相對方權(quán)利考慮是不夠的。比如說，《治安管理處罰條例》規(guī)定：對不服公安機關(guān)治安管理處罰決定的，應(yīng)先向其上一級公安機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，才可向人民法院提起訴訟。公安機關(guān)對行政相對人進行處罰，其中包括拘留這一涉及侵犯相對人人身權(quán)的處罰，處罰行為本身會給行政相對人造成物質(zhì)上的損失、精神上的傷害，這時行政機關(guān)與行政相對人之間的矛盾尖銳，成為對立雙方，在這種狀態(tài)下還強制性要求相對人先尋求行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟，未免過于苛刻。因為當事人更需要的是獲得自由選擇救濟方式的權(quán)利，尤其是直接通過訴訟去討個滿意說法的權(quán)利，以盡早結(jié)束行政處罰帶來的陰影。

2、強制性要求行政相對人在行政訴訟之前去接受行政復(fù)議——這一本身存在弊端且有別于行政訴訟的救濟方式——是不妥當?shù)?。自十九世紀末二十世紀初開始，政府行政職能和行政權(quán)出現(xiàn)大擴張、大膨脹的趨勢，西方學(xué)者稱之為行政國現(xiàn)象。當前，我國行政權(quán)也不僅僅限于傳統(tǒng)的執(zhí)行、管理部門，更深入到立法、司法領(lǐng)域，所謂的準立法權(quán)、準司法權(quán)出現(xiàn)，這就讓行政機關(guān)的觸角延伸至一些本該由立法機關(guān)、司法機關(guān)處理的領(lǐng)域。但是，準司法權(quán)畢竟與司法權(quán)是有區(qū)別的。應(yīng)該說，在處理行政糾紛問題上，行政復(fù)議在程序，制度設(shè)計等方面是不夠完善的。、行政復(fù)議在審理方式上一般采用書面審理方式，即復(fù)議機關(guān)在審理復(fù)議案件時，僅就行政案件的書面材料進行審查，不傳喚申請人、被申請人、證人或其他復(fù)議參加人到庭，在沒有質(zhì)證、沒有辯論的情況下就做出行政復(fù)議，當事人的權(quán)利能不能得到保障是一個令人質(zhì)疑的問題。、審理行政復(fù)議案件時所適用的法律依據(jù)非常廣，不僅包括審理行政訴訟案件時的依據(jù)：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)；也包括審理行政訴訟案件時參照的規(guī)章；甚至還包括上級行政機關(guān)制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。決定、命令這類文件制定主體多，頒布的程序沒有法規(guī)、規(guī)章規(guī)范。這樣，難免會有地方利益、部門利益方面的考慮，以這些文件處理出來的結(jié)果與用法規(guī)、規(guī)章處理出來的結(jié)果是有差異的。、行政復(fù)議制度在回避問題上對行政相對人的考慮不夠。當行政機關(guān)與行政相對人在行政領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，仍然還由行政機關(guān)來做出裁決，行政機關(guān)既當運動員，又當裁判員，這與公民請求行政救濟的目的——獲得公正的裁決——沖突。公正的前提是雙方地位的平等，這就要求行政復(fù)議機關(guān)中立，但由于行政機關(guān)與主管部門、上級部門有著作千絲萬縷的聯(lián)系，在這種情況下，再由原行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或其主管部門去對此案進行復(fù)議，難免會影響對事實的正確判斷和對法律、法規(guī)的正確理解。在中立、公正這些基本要求都不確定的情況下去復(fù)議，這樣的行政救濟還有什么意義？如果強行要求行政相對人在提起行政訴訟以前，必須先提起行政復(fù)議——這一本身在程序，制度設(shè)計上有弊端的救濟方式——這是欠考慮的。

3、強制性要求行政相對人在行政訴訟前必須先提起行政復(fù)議這與國家機關(guān)的服務(wù)、便民理念相抵觸。無論是行政復(fù)議還是行政訴訟都是糾紛的解決方式，在解決糾紛時，得考慮行政相當人是否能夠很容易地實現(xiàn)救濟，是否能夠很方便地維護自己的權(quán)益。正如馬克思就人與法律的關(guān)系指出的，在民主制中，不是人為法律而存在，而是法律為人而存在②。在設(shè)計制度、法律時，應(yīng)當考慮糾紛的迅速解決，避免久拖不決而使行政相對人的合法權(quán)益得不到及時補救，并且盡可能地方便行政相對人，使其不因行政復(fù)議而增加過大的負擔，最大限度地節(jié)省他們所耗費的時間、精力和費用。行政復(fù)議前置強制性要求將復(fù)議作為訴訟的前提，使得想通過訴訟迅速解決糾紛的當事人不得不先去復(fù)議，無形中增加了行政相對人在精力上、時間上、費用上的投入，也增加了當事人心理上的負擔。深受傳統(tǒng)儒家文化影響的中國普通老百姓在內(nèi)心深處都不愿意與別人發(fā)生糾紛，更不要說與行政機關(guān)發(fā)生糾紛了，當糾紛不可避免地發(fā)生后，他們則希望問題能早些得到解決，而不是長時間地糾纏于其中。

4、行政復(fù)議前置制度在具體操作上本身就存在一些問題。根據(jù)行政復(fù)議法第十七條的規(guī)定，申請人的復(fù)議申請不符合行政復(fù)議條件的，行政機關(guān)將依法決定不予復(fù)議。應(yīng)當認為，在這種情況下，對當事人的申請實質(zhì)上是未經(jīng)過復(fù)議的，根據(jù)行政復(fù)議前置制度的規(guī)定，行政相對人未經(jīng)行政復(fù)議，意味著不具有對實體問題的起訴權(quán)，也就是說，行政相對人只能對不予受理提起訴訟，而不能對原具體行政行為提起訴訟，起訴對象是不予受理行政復(fù)議裁決。因此，在行政復(fù)議前置的情況下，行政復(fù)議機關(guān)做出不予受理的決定，人民法院將不能再對同一事實和理由的行政事實進行審查。人民法院的裁決只能要求行政復(fù)議機關(guān)受理。該條文對于行政相對人權(quán)利的保護，對于行政爭議的迅速解決都是非常不利的。遺憾的是，像這樣的條文不只一條，在《行政復(fù)議法》的實施過程中也存在類似的問題。

二、正確認識行政復(fù)議前置與行政復(fù)議的關(guān)系

從上述觀點中，我們認識到行政復(fù)議前置存在的不合理性，但否定行政復(fù)議前置制度不等于否定行政復(fù)議制度。因為行政復(fù)議制度自身是有其合理性與存在必要性的：第一，從行政救濟上看，對相對人的救濟更為全面有效。一方面，行政復(fù)議的可復(fù)議范圍較行政訴訟而言更為廣泛，它除了具體行政行為外，還包括一部分抽象行政行為；另一方面，行政復(fù)議除了與行政訴訟一樣可以對行政行為的合法性進行審查，還可以對行政行為的合理性進行審查，不受申請范圍的限制。第二，從現(xiàn)實意義上看，行政復(fù)議具有可操作性。其體現(xiàn)如下：首先是行政復(fù)議程序較簡單，從一定角度上可以節(jié)約訴訟時間。其次，作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主體的行政復(fù)議機關(guān)所做的決定，其結(jié)果更容易得到行政機關(guān)的執(zhí)行，對真正維護申請人的利益具有一定的現(xiàn)實意義。

但是刻意將行政復(fù)議作為相對人尋求行政救濟時的一個必經(jīng)程序就顯得過于牽強，特別是一些學(xué)者認為應(yīng)當擴大行政復(fù)議前置范圍的觀點，更是不敢茍同。對于行政復(fù)議前置的規(guī)定，應(yīng)在本國自身國情上，綜合考慮整個國家的制度，社會結(jié)構(gòu)及人民的思想等因素，以作出合理取舍，而就中國當前的現(xiàn)實局面上看，行政復(fù)議制度自身的運轉(zhuǎn)尚存在一定的困難那么將復(fù)議前置硬性規(guī)定在法條中，豈不是猶如“緣木求魚”一般？因此，何不把這項權(quán)力交給享有權(quán)利的公民，讓他們充分行使好維護自己權(quán)益的自由選擇權(quán)，豈不是更能體現(xiàn)出人權(quán)與權(quán)利相互交融的良好勢頭？

三、取消行政復(fù)議前置制度——兼論加強行政救濟功能的措施

如前所述，行政復(fù)議前置制度的存在弊大于利，能否取消行政復(fù)議前置制度？取消行政復(fù)議前置制度，在行政爭議的處理方面會產(chǎn)生一系列的影響，就這個問題，可作如下設(shè)計：

在行政訴訟領(lǐng)域，強化法院的司法救濟功能，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的行政復(fù)議前置案件大量涌入法院的情形。由于法院在商標、專利、稅務(wù)等領(lǐng)域未配置足夠的專業(yè)人員，在處理這類專業(yè)性問題上存在欠缺，針對這種情況，可以由法院聘請商標、專利、稅務(wù)等領(lǐng)域的專家組成專業(yè)委員會，由這些專家來解決專業(yè)問題?？梢栽O(shè)立土地爭議處理委員會，商標、專利爭議處理委員會，稅務(wù)爭議處理委員會和行政處罰爭議處理委員會等專業(yè)性的委員會，當出現(xiàn)相關(guān)問題時，由法院將問題提交相關(guān)專業(yè)委員會，由這些人在一定期限內(nèi)提出咨詢意見，并將這些意見交由法院作為判案的依據(jù)。盡管這一專業(yè)委員會的設(shè)置及運轉(zhuǎn)會付出一定的代價，但這種設(shè)置對相對人權(quán)利的保障，對司法權(quán)的公正實施，對行政權(quán)的制衡，對程序的合法與公正等方面都是有積極意義的，應(yīng)該說，用這一代價去換取人權(quán)、民主、法制與公正是值得的。這一投入應(yīng)該劃入行政爭議合理解決的必要費用之中。

在行政復(fù)議領(lǐng)域，完善選擇復(fù)議制度。如前所述，取消行政復(fù)議前置并不等于取消行政復(fù)議制度，行政復(fù)議制度是有其存在價值的。它作為一種與行政訴訟相對應(yīng)的行政糾紛解決機制，有必要對它進行完善。選擇復(fù)議制度讓當事人自行選擇行政復(fù)議或行政訴訟，這種做法最能體現(xiàn)我國法律的民主性，因為它賦予公民、法人或者其他組織較大的自由選擇權(quán)以最大限度地根據(jù)自己的意圖進行選擇。因此，我們對行政復(fù)議制度的完善就提出了更高的要求：

1、規(guī)范審理行政復(fù)議案件時所適用的法律依據(jù)。針對行政復(fù)議案件所依據(jù)的法律文件非常廣泛，行政復(fù)議機關(guān)在做出決定時所采用的依據(jù)可能其中有地方利益，部門利益這一點弊端，可強制性要求行政復(fù)議機關(guān)在審理案件時必須以一定層次的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)?；蛘撸辽僬f，在不同層級的規(guī)范性文件發(fā)生沖突時依法做出選擇，在相同層級規(guī)范性文件發(fā)生沖突時應(yīng)選擇那些著眼全局、著眼大部分人利益的文件。新晨范文網(wǎng)

2、加強行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性。當前，我國的行政復(fù)議機構(gòu)都設(shè)置在行政機關(guān)之中，財務(wù)、人事、工作都受到行政機關(guān)及其行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，行政復(fù)議機構(gòu)內(nèi)部的人員也不是專業(yè)化的工作人員。如果適當提高行政復(fù)議機構(gòu)的地位，同時使該機構(gòu)在人員配置上更專業(yè)，復(fù)議機關(guān)的人員不直接由行政機關(guān)任免，獎懲、工資、級別等都不與行政機關(guān)掛鉤，那么他們在工作上會更少地受到行政機關(guān)的干預(yù)。當然，對于如何“掛鉤”，我們可以作一些思考，例如，將他們的獎懲、工資、級別等與相關(guān)司法部門掛鉤，等等。

四、結(jié)束語

本文通過取消行政復(fù)議前置制度，希望最終能夠達到以下幾個目的：第

一、限制行政權(quán)的擴張，使行政權(quán)有限度地介入司法領(lǐng)域。第

二、鞏固司法機關(guān)的地位，使司法權(quán)能夠有效行使。第

三、取消行政復(fù)議前置，這是基于人權(quán)、訴權(quán)及訴愿自由的原則而產(chǎn)生的對行政相對人權(quán)利的保障，這也是最重要最根本的目的。最終期望通過取消這一制度達到行政權(quán)與司法權(quán)的平衡，以更好地保護行政相對人的權(quán)益。

參考文獻：

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