中國(guó)戶籍制度改革研究報(bào)告

年4月19日中國(guó)戶籍制度改革研究報(bào)告文檔僅供參考中國(guó)戶籍制度改革研究報(bào)告財(cái)政學(xué)09-2班小組成員：雷磊5894曾宇帆5857沈騫5869李偉5877邵立志5863孫翔5882李文鑫58徐徵58中國(guó)戶籍制度的現(xiàn)狀分析中國(guó)的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構(gòu)成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜、包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。（一）中國(guó)戶籍制度的變遷中國(guó)戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個(gè)階段：第一階段，1958年以前，屬于自由遷徙期；第二階段，1958年至1978年，為嚴(yán)格控制期；第三階段，1978年以后，半開放期。1951年7月16日，公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，是新中國(guó)全國(guó)城市統(tǒng)一戶口管理制度開始形成的標(biāo)志。1953年4月3日，政務(wù)院決定進(jìn)行全國(guó)人口普查，并發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國(guó)人口調(diào)查登記的指示》和《全國(guó)人口調(diào)查登記辦法》，在全國(guó)城鄉(xiāng)分別實(shí)行了兩種目的不盡相同的戶籍管理制度，城市戶籍制度偏重于維護(hù)社會(huì)治安，農(nóng)村戶籍制度主要在于掌握人口數(shù)量狀況。1955年6月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，明確提出全國(guó)戶口登記由內(nèi)務(wù)部和縣級(jí)以上人民委員會(huì)的民政部門主管。1956年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)出指示，要求把內(nèi)務(wù)部和各級(jí)民政部門管理的農(nóng)村戶口登記、統(tǒng)計(jì)工作移交給各級(jí)公安機(jī)關(guān)，至此，全國(guó)城鄉(xiāng)戶籍管理機(jī)構(gòu)得到了統(tǒng)一。1958年1月9日，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布。該條例是全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是當(dāng)代中國(guó)戶籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。1977年11月8日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出對(duì)從農(nóng)村遷往市鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等)，由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，口糧自理。1985年7月13日，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》和旅客住宿登記證相結(jié)合的登記管理辦法。1985年9月6日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》。居民身份制度的實(shí)施，加強(qiáng)了對(duì)流動(dòng)人口的管理，嚴(yán)密了戶口登記管理制度，也為人口管理的現(xiàn)代化打下了良好的基礎(chǔ)。1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度的范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；對(duì)象是外商親屬、投資辦廠人員、被征地的農(nóng)民；辦法是實(shí)行“藍(lán)印戶口”。1995年7月1同，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》正式出臺(tái)。1997年6月10日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案。據(jù)此方案，已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口，能夠在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年8月底，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見》，作出了四項(xiàng)改革：施行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策；放寬夫妻分居問(wèn)題的戶口政策；男性超過(guò)60周歲身邊無(wú)子女的公民，能夠在其子女所在的城市落戶；在城市投資、舉辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，己居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶。同時(shí)，允許因“農(nóng)嫁城”而辦理市區(qū)戶口，條件是：結(jié)婚滿15周年以上；配偶年齡滿40周歲以上；配偶系市區(qū)內(nèi)久居(連續(xù)20年以上)居民；隨配偶在市區(qū)實(shí)際生活以上；在市區(qū)有居住條件。3月30日，國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見中，明確指出全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革。根據(jù)意見的要求，10月，全國(guó)開始推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革工作，廣大農(nóng)民在小城鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)了遷徙自由，但農(nóng)民進(jìn)入大中城市的遷移門檻依然很高。從10月1R起，小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革從試點(diǎn)走向全面實(shí)施。（二）中國(guó)戶籍制度的弊端中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度，以舊時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景，以人為劃分人們之間的等級(jí)差異，強(qiáng)化個(gè)人差別待遇為特點(diǎn)，與現(xiàn)代構(gòu)建和諧社會(huì)的要求已經(jīng)不相適應(yīng)。12我們今天在社會(huì)生活里于戶籍方面遭遇到的諸多困擾，意味著這個(gè)現(xiàn)行制度已經(jīng)暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在幾個(gè)方面：1、配置失衡——對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的分割導(dǎo)致了人力資源的配置失衡。流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特點(diǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要根據(jù)供求變動(dòng)，利潤(rùn)趨向來(lái)對(duì)生產(chǎn)資源作最優(yōu)配置，在法制允許的范圍內(nèi)以市場(chǎng)供求關(guān)系變化為軸心去追求利益的最大化。這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理勢(shì)必要求資金、物料、勞動(dòng)力的自由合理流動(dòng)，要與完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)相匹配。一方面，由于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，大城市的拓展及東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力來(lái)補(bǔ)充，而中國(guó)現(xiàn)行戶籍制度本質(zhì)上卻與這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本要求相矛盾，將流動(dòng)人口排斥在她們所工作和生活的城市之外，使城市勞動(dòng)力市場(chǎng)被人為地分割為正式市場(chǎng)和非正式市場(chǎng)，導(dǎo)致了對(duì)于流動(dòng)人員普遍的就業(yè)限制，直接惡化了流動(dòng)人員立足城市的制度環(huán)境，使大量外來(lái)勞動(dòng)力的就業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)入“地下”，成為打“黑工"，建立的勞動(dòng)關(guān)系不具合法性，同時(shí)政府無(wú)法經(jīng)過(guò)加強(qiáng)管理來(lái)規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)。另一方面，農(nóng)民向城市流動(dòng)并非一種盲目流動(dòng)，而是理性人的自然選擇，是“人往高處走I水往低處流”這一自然規(guī)律的體現(xiàn)。在資源配置的空間和地域等級(jí)體系中，個(gè)人變動(dòng)或遷移自己的戶籍所在地是改變自己獲益狀況的重要手段，同時(shí)也是獲得上升流動(dòng)機(jī)會(huì)的重要途徑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會(huì)引起區(qū)域間、行業(yè)間利益(收入水平)的差異，基于對(duì)收益和成本的合理計(jì)算，在比較利益的驅(qū)動(dòng)之下，人口的流動(dòng)能夠說(shuō)是勢(shì)不可擋的，人們必然要流向收益大條件好的地方和部門，而且差異越大其流動(dòng)性也越大。根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)現(xiàn)住地與戶口登”記地不一致的有14439人，扣除市區(qū)內(nèi)人戶分離的2332萬(wàn)人，全國(guó)流動(dòng)人口12107萬(wàn)人，接近全總國(guó)人口的十分之一。是什么力量驅(qū)使人們?nèi)绱舜笠?guī)模遷移呢?關(guān)于這一點(diǎn)，當(dāng)前流行一種“推一拉理論”，該理論認(rèn)為，遷移者選擇遷移的過(guò)程，是原住地的推力和遷入地的拉力共同作用的結(jié)果。遷出地的消極因素起著推力作用，把遷移者推出原住地，這些消極因素主要包括：l、自然資源的枯竭；2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加；3、農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩；4、收入水平降低，等等。遷入地的積極因素對(duì)遷移者起拉力作用，其中主要包括：1、較多的就業(yè)機(jī)會(huì)；2、較高的收入水平；3、較好的文化和公共設(shè)施；4、較好的受教育條件，等等。在人口遷移中，鄉(xiāng)一城遷移一般較為普遍。關(guān)于這種遷移的原因，劉易斯(w．A．Lewis)提出了一種二元發(fā)展理論，認(rèn)為在發(fā)展中國(guó)家存在著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)部門并存的現(xiàn)象，由于傳統(tǒng)部門的生產(chǎn)所依賴的資源是非再生性的，經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)緩慢，隨著人口的增長(zhǎng)，將出現(xiàn)零值勞動(dòng)；相反，現(xiàn)代部門的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，對(duì)勞動(dòng)力的需求將增長(zhǎng)，從而為傳統(tǒng)部門的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)換提供了重要渠道。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)和城市之問(wèn)的人口流動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是追求收入回報(bào)最大化的人力資本投資過(guò)程，是市場(chǎng)資源的一種配置方式。因此，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求出發(fā)，戶籍管理制度必須根據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化的要求，即必須以實(shí)現(xiàn)人力資源的市場(chǎng)化配置為目標(biāo)，進(jìn)行戶籍制度的改革和創(chuàng)新。2、制度性障礙——阻礙、延緩了中國(guó)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口重心轉(zhuǎn)移。實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一宏偉目標(biāo)，關(guān)鍵在廣大農(nóng)村地區(qū)，而要全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康，就必須加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。所謂“城鎮(zhèn)化”，就是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化，以及人們的生活方式由鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)向城市型的一種現(xiàn)象，是隨著工業(yè)化而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)和人口分布重心向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)人口迅速增加，及其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的作用逐漸強(qiáng)化的歷史過(guò)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化主要是為了解決農(nóng)村人口和勞動(dòng)力數(shù)量過(guò)剩的問(wèn)題。一國(guó)的城鎮(zhèn)化，在根本上受制于兩個(gè)因素，即工業(yè)化和制度安排：工業(yè)化經(jīng)過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的聚集促進(jìn)城鎮(zhèn)化，而制度安排則經(jīng)過(guò)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的制定和執(zhí)行來(lái)影響城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)化需要從兩個(gè)層次上實(shí)現(xiàn)：一是將農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力由農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就j業(yè)，二是將農(nóng)村富余人口由農(nóng)村居住轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住。也就是經(jīng)過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村多余的勞動(dòng)力和人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，相應(yīng)減輕農(nóng)村自然資源的負(fù)載率，并使轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口和勞動(dòng)力逐步與農(nóng)業(yè)脫離關(guān)系。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，加深了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的對(duì)立。中國(guó)過(guò)去幾十年的做法是，將農(nóng)業(yè)提供的工業(yè)原料從農(nóng)村集中到城市，而將農(nóng)村勞動(dòng)力阻擋在城鎮(zhèn)之外。結(jié)果工業(yè)發(fā)展確實(shí)比較快，可是城鎮(zhèn)化進(jìn)程卻嚴(yán)重滯后。即使當(dāng)前非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重己達(dá)85％左右，世界上也沒有承認(rèn)中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，我們自己也不認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。究其原因，就在于中國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有吸納和消化過(guò)剩農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，表明中國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還很不充分。，中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為37．7％，農(nóng)村人口比重依然高達(dá)62．3％。一方面，一批農(nóng)村集鎮(zhèn)和一些中小城市周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)集聚，但戶籍制度的限制，使她們始終以農(nóng)民身份從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并不能成為完全意義上的城市產(chǎn)業(yè)工人而實(shí)現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的真正轉(zhuǎn)移。另一方面，城市國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)也得到迅速發(fā)展，但不允許向農(nóng)村招收工人，而只能優(yōu)先安排城鎮(zhèn)待業(yè)青年。這樣，使這兩部分人及其隨從人口不能及時(shí)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，嚴(yán)重地阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。沒有城鎮(zhèn)化，不可能從根本上解決農(nóng)村人口過(guò)剩的問(wèn)題。世界城市化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，城市建設(shè)和發(fā)展的根本環(huán)節(jié)在于改革和管理，在于把城市空間和城市功能載體作為資源和商品，面向市場(chǎng)，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)城市中的各種形態(tài)的資源進(jìn)行集聚、重組和營(yíng)運(yùn)，而不是簡(jiǎn)單的采取限制人口進(jìn)城的方法。第五次全國(guó)人口普查資料顯示，全國(guó)至少有10％的人口戶籍身份與她們所從事的非農(nóng)職業(yè)、居住地的實(shí)際情況不一致。這些久離戶口所在地、普查登記時(shí)居住在城鎮(zhèn)的人口，不少已經(jīng)是名副其實(shí)的城鎮(zhèn)常住人口。從法律上講，她們雖然作為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已完全或不完全轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，但作為農(nóng)村剩余人口卻并沒有由農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民，就因?yàn)樵谥贫劝才畔滤齻円廊皇寝r(nóng)業(yè)戶口。3、角色錯(cuò)位——現(xiàn)實(shí)生活中職業(yè)與身份的分離產(chǎn)生社會(huì)實(shí)體性農(nóng)民與制度設(shè)置性農(nóng)民的角色錯(cuò)位。身份是與社會(huì)位置相一致的權(quán)力、責(zé)任和社會(huì)預(yù)期等一系列因素的集合?！吧矸菡J(rèn)同的困惑”，就是指這幾個(gè)方面的模糊，結(jié)果必然是導(dǎo)致無(wú)所適從。當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)民群體在城市社區(qū)的身份則是處于這樣一種“困惑"之中。農(nóng)民首先是一種社會(huì)實(shí)體性存在。作為社會(huì)實(shí)體性的農(nóng)民是指一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性職業(yè)以及與此相適應(yīng)的一種鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式的統(tǒng)一。從“職業(yè)”的角度看，農(nóng)民主要以勞動(dòng)力分布的產(chǎn)業(yè)差別為標(biāo)準(zhǔn)的，廣義的農(nóng)民包括在第一產(chǎn)業(yè)從事種植、養(yǎng)殖(農(nóng)、林、牧、漁業(yè))以及副業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人，狹義的農(nóng)民僅指種植業(yè)農(nóng)民。農(nóng)民同時(shí)也是一種制度設(shè)置性存在。農(nóng)民與非農(nóng)民作為一種制度設(shè)置，是與特定社會(huì)規(guī)范對(duì)人們的社會(huì)關(guān)系及其權(quán)利義務(wù)的規(guī)定相聯(lián)系的，在制度設(shè)置下對(duì)農(nóng)民與非農(nóng)民界定的標(biāo)準(zhǔn)就是作為社會(huì)規(guī)范的戶籍制度等身份性制度規(guī)定：農(nóng)民就是有農(nóng)業(yè)戶口或其它農(nóng)民固定身份的人。一方面許多農(nóng)民離開土地從事工商業(yè)，大量農(nóng)民長(zhǎng)年在城市打工或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事工商業(yè)生產(chǎn)，她們已經(jīng)不是農(nóng)民了，或者至少在她們打工期間暫時(shí)已經(jīng)不是農(nóng)民了，可是我們依然要把她們稱為農(nóng)民，因?yàn)樗齻冇修r(nóng)業(yè)戶口，這些有農(nóng)業(yè)戶口的人，被稱為“農(nóng)民工’’與“農(nóng)民企業(yè)·家”等等；另一方面，在農(nóng)村生產(chǎn)與生活的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工、軍墾場(chǎng)職工，她們從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可是我們并不把她們稱為農(nóng)民。此類對(duì)農(nóng)民界定的分歧反映了作為社會(huì)“社會(huì)實(shí)體”意義上的農(nóng)民與作為“制度設(shè)置”意義上的農(nóng)民相分離的事實(shí)。制度安排的慣性使改變了生活場(chǎng)所和職業(yè)的農(nóng)民依然游離于城市體制之外，她們雖常年外出，但又“移而不遷”；雖進(jìn)入了城市，加入了產(chǎn)業(yè)工人的隊(duì)伍之中，但又不被城市社會(huì)所認(rèn)同，依然保留著制度限定的農(nóng)民身份，造成了城市外來(lái)人口的生活地緣邊界、工作職業(yè)邊界與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)邊界的背離，使得大量的農(nóng)村人口在城市里處于非城非鄉(xiāng)、進(jìn)退失據(jù)的尷尬狀態(tài)。因?yàn)樵谥袊?guó)現(xiàn)行的戶籍管理體制背景下，農(nóng)民流動(dòng)群體實(shí)際上屬于非制度化的遷移者，即她們的遷移行為并未得到權(quán)威制度的認(rèn)可。盡管她們已經(jīng)在城市居住、生活、工作或經(jīng)營(yíng)，似乎身份對(duì)正常的生活和工作并沒有過(guò)多影響，可是，她們擺脫不了自己身份合法化的困擾，不能融入城市社會(huì)，無(wú)法經(jīng)過(guò)與城市居民的社會(huì)交往、人際沒有她們所在城市的社區(qū)意識(shí)，對(duì)所生活的城市社區(qū)沒有歸屬感和認(rèn)同感，正是這種不確定性，讓她們更難以確定自己在城鎮(zhèn)的生活預(yù)期。因而不能夠有效的激發(fā)個(gè)人的積極性、創(chuàng)造性和開拓進(jìn)取的精神。如何根據(jù)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，及時(shí)調(diào)整制度設(shè)置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)體性農(nóng)民與制度設(shè)置性農(nóng)民在更高層次上的統(tǒng)一，使社會(huì)實(shí)體性農(nóng)民真正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，使從事工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的制度設(shè)置性農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變成為市民，是中國(guó)今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)和要求，同時(shí)也是戶籍制度改革的動(dòng)因之一。4、管理缺位——戶籍管理缺位帶來(lái)預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際效果的偏離。戶口登記與管理是掌握人口信息、了解人口事件變動(dòng)情況的重要途徑和手段。從國(guó)家的制度條文來(lái)看，戶口的登記管理主要是為了證明公民身份、維護(hù)社會(huì)治安、保障公民合法權(quán)益，以及提供準(zhǔn)確的人口信息。但從該制度的實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，可能更偏重于管，而輕視社會(huì)性的、法律性的和公益性的服務(wù)功能。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)人員流動(dòng)的需求量增大，傳統(tǒng)的二元戶籍管理結(jié)構(gòu)，已不能對(duì)現(xiàn)有人口進(jìn)行有效管理。它不但人為制造了公民初始機(jī)會(huì)的不均等，也不能真實(shí)反映中國(guó)人口的地區(qū)分布、勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成狀況及城市化水平，造成人口信息統(tǒng)計(jì)失真、登記不全，人戶分離問(wèn)題突出，流動(dòng)人口管理難度加大等許多問(wèn)題。至今全國(guó)仍有相當(dāng)數(shù)量的“空掛戶”“雙重戶口”和“口袋戶口”等等。還有不少是城鄉(xiāng)問(wèn)的“三無(wú)游民”，無(wú)固定住所、無(wú)穩(wěn)定職業(yè)、無(wú)合法收入，這些游離于城鄉(xiāng)間的游民同時(shí)也給社會(huì)帶來(lái)了極多的不安定因素。包括居民使用的身份證也有不少問(wèn)題，丟失、損壞、冒用、涂改、偽造都很普遍。16周歲以下的人口無(wú)證可用，這些都給戶籍管理帶來(lái)很大困難。我們以基層建制鎮(zhèn)的行政社區(qū)來(lái)加以分析就能夠看到，基層戶籍管理的體制是派