馮正霖副部長在全國公路建設(shè)管理體制改革座談會上的講話

馮正霖副部長在全國公路建設(shè)管理體制改革座談會上的講話2014-10-10點擊:960理清思路把握重點深化公路建設(shè)管理體制機制改革——在全國公路建設(shè)管理體制改革座談會上的講話（2014年9月26日）交通運輸部副部長馮正霖同志們：這次全國公路建設(shè)管理體制改革座談會，是落實部黨組工作部署,按照發(fā)展“四個交通”的總要求,全面深化交通運輸改革的一次重要會議。會議期間，總結(jié)了全國公路援疆代建工作和高速公路施工標準化活動成效，新疆、陜西、湖北交通運輸廳和上海市政設(shè)計研究院等單位,分別介紹了他們在組織實施代建、開展施工標準化活動和落實“五化”要求等方面的好做法、好經(jīng)驗，部公路局匯總了全國施工標準化活動情況和取得的成效，部規(guī)劃研究院介紹了公路建設(shè)管理體制改革研究意見。剛才，三個小組召集人介紹了交流討論情況。對大家在討論中提出的問題，請部公路局會同部有關(guān)司局和研究單位認真研究，借鑒吸收?？傮w看，這次會議主題突出，內(nèi)容豐富，集思廣益，收效明顯。特別是對于圍繞深化公路建設(shè)管理體制改革，“改什么、怎樣改”，進一步統(tǒng)一思想認識，明確改革工作的重點和任務(wù)，將產(chǎn)生重要作用。下面，我談三點意見。一、公路建設(shè)管理改革探索實踐取得積極成效近年來，全國公路交通系統(tǒng)圍繞發(fā)展理念、管理體制機制和制度設(shè)計等核心要素，以大量工程實踐為基礎(chǔ)，積極探索公路建設(shè)發(fā)展規(guī)律，吸收借鑒國外成功經(jīng)驗，努力完善法規(guī)體系，提升建設(shè)理念，為建立適合我國國情的公路建設(shè)發(fā)展模式，促進公路交通科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。一是公路建設(shè)理念不斷提升。全國公路交通系統(tǒng)始終堅持解放思想，以開闊的視野，注重把握國際工程領(lǐng)域的發(fā)展動態(tài)，從我國國情出發(fā)，認真研究不同時期公路建設(shè)規(guī)律和特點，持續(xù)提升公路建設(shè)理念。針對本世紀初期國家啟動大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況，2004年全國公路勘察設(shè)計工作會議提出了“六個堅持、六個樹立”的新理念，為在公路建設(shè)領(lǐng)域深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀形成了有力抓手。2007年全國公路建設(shè)座談會在推動落實勘察設(shè)計新理念的同時，提出要在建設(shè)過程中注重工程項目的功能性、耐久性等內(nèi)在品質(zhì)，給公路建設(shè)管理與技術(shù)水平的升級注入了新要求。在系統(tǒng)總結(jié)福建、陜西、浙江、廣東、江蘇等地規(guī)范化、信息化、標準化工程實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2010年廈門會議提出了“發(fā)展理念人本化、項目管理專業(yè)化、工程施工標準化、管理手段信息化、日常管理精細化”的“五化”要求，加快推行現(xiàn)代工程管理，公路建設(shè)發(fā)展理念又一次實現(xiàn)了重大創(chuàng)新。2012年在西安召開的高速公路施工標準化活動現(xiàn)場會，交流了施工標準化經(jīng)驗，總結(jié)了階段性成果，提出要注重工程品質(zhì)、建設(shè)放心工程,以標準化活動為載體，把現(xiàn)代工程管理理念落實到建設(shè)項目的全過程。這次會議，我們以改革為主題，研究公路建設(shè)體制機制的制度化建設(shè)，也是適應(yīng)交通科學(xué)發(fā)展而提出來的。建設(shè)發(fā)展理念的每一次提升，都是從各地公路建設(shè)的探索實踐中總結(jié)提煉而來，繼而對全國的公路建設(shè)實踐又產(chǎn)生重要影響，這也符合認識論和實踐論的規(guī)律。通過提升發(fā)展理念、工程實踐檢驗、完善制度設(shè)計這樣的良性循環(huán)，為穩(wěn)步推進公路建設(shè)管理體制機制改革提供了重要的認識基礎(chǔ)和實踐支撐。二是公路建設(shè)制度體系不斷完善。近年來，我們自覺遵從公路工程建設(shè)規(guī)律，不斷規(guī)范公路建設(shè)管理行為，對于事關(guān)全局的重大制度調(diào)整問題，堅持實踐是檢驗真理標準的指導(dǎo)思想，遵循敢于創(chuàng)新、試點先行、穩(wěn)步推廣的原則，在不斷探索實踐的過程中，逐步將成熟經(jīng)驗制度化。在勘察設(shè)計方面，部組織編輯了《新理念設(shè)計指南》等技術(shù)手冊，發(fā)布了《加強重點公路建設(shè)項目設(shè)計管理工作若干意見》、《關(guān)于進一步加強公路勘察設(shè)計工作的若干意見》等規(guī)范性文件，將勘察設(shè)計新理念拓展、固化為設(shè)計管理制度。在項目管理方面，不斷深化對項目法人地位和作用的認識，提倡專業(yè)化管理，發(fā)布了《關(guān)于進一步加強公路項目建設(shè)單位管理的若干意見》，明確建設(shè)單位的基本要求。在市場監(jiān)管方面，構(gòu)建了全國公路建設(shè)市場信用信息管理系統(tǒng)，建立施工、監(jiān)理、設(shè)計等市場主體的信用管理體系，不斷完善招投標程序和制度設(shè)計，規(guī)范分包管理。在質(zhì)量管理方面，發(fā)布了《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》、《公路工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》、《關(guān)于嚴格落實公路工程質(zhì)量責任制的若干意見》等規(guī)章和規(guī)范性文件，不斷完善質(zhì)量保證體系，在多年來公路建設(shè)規(guī)模始終保持高位運行的情況下，工程質(zhì)量總體上不斷提升。在建設(shè)管理模式方面，2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》首次提出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制”后，交通運輸行業(yè)較早開展了代建制的研究和試點工作；2006年以來，部在廣東、福建、北京等5省市啟動了設(shè)計施工總承包試點工作；2011年以來，啟動了監(jiān)理體制改革調(diào)研工作，研究制定新的造價管理辦法，組織修訂《公路工程竣（交）工驗收辦法》并改革竣工驗收制度。各地結(jié)合本地區(qū)實際情況，在公路建設(shè)管理模式、管理機制等方面進行了積極探索，這一系列的改革探索與制度建設(shè)，為全面深化公路建設(shè)管理體制改革奠定了良好的基礎(chǔ)。三是公路建設(shè)工程管理實踐不斷豐富。為適應(yīng)國家經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人民群眾出行的需要，在積極的財政政策支持下，我國公路建設(shè)近十年來始終處于大建設(shè)、大發(fā)展的重要機遇期，大量的工程實踐特別是高速公路重點建設(shè)項目，為推廣公路建設(shè)新理念、推行現(xiàn)代工程管理、推進公路建設(shè)管理體制機制改革提供了重要支撐。在四川川九路、云南思小路以及全國52個典型示范工程的引領(lǐng)帶動下，“六個堅持、六個樹立”新理念迅速推廣?！鞍踩?、環(huán)保、耐久、經(jīng)濟”，建設(shè)“百年大橋”、“放心工程”，成為更高、更好、更切合實際的建設(shè)目標，摒棄了以往不切實際的口號性目標，目標更平實、更具體、更符合工程建設(shè)特點。蘇通大橋、杭州灣跨海大橋、滬蓉西高速公路、廈門翔安海底隧道等重點項目的項目法人組建模式和管理能力，對在全國公路建設(shè)中強化項目法人責任、推進項目管理專業(yè)化起到了較強的示范效應(yīng)。正在建設(shè)的港珠澳大橋項目法人組建模式，借鑒了國際經(jīng)驗，符合中國國情，特別是適應(yīng)港澳兩地“一國兩制”的特殊要求，更加典型地代表了項目管理理念的發(fā)展方向，將來項目建成后要認真總結(jié)。2011年起廣泛開展的全國高速公路施工標準化活動，總結(jié)推廣了一批典型的工藝、工法和管理制度，取得了一系列創(chuàng)新成果，“三集中、兩準入”，智能張拉、智能壓漿，混凝土外觀質(zhì)量分級評定制度等，都已經(jīng)得到普遍推行，有效提升了工程管理水平。在許多重大建設(shè)項目的組織實施中，我們的公路建設(shè)理念更加科學(xué)，建設(shè)管理目標更加明確，專業(yè)化管理能力進一步增強，質(zhì)量安全管理行為更加標準、規(guī)范，信息技術(shù)應(yīng)用更加普遍，也更加注重了質(zhì)量安全控制和系統(tǒng)集成管理，工程內(nèi)外在品質(zhì)都在不斷提升。特別是為了適應(yīng)新疆公路建設(shè)跨越式發(fā)展的需要，針對新疆的區(qū)情特點，采取“政治任務(wù)動員、市場規(guī)律運作”模式，部首次在新疆開展了大規(guī)模代建工作，組織12個省、16家單位、400多名代建人員支援新疆建設(shè)，目前大多數(shù)代建項目已順利完成或已建成通車。實踐證明，在新疆當前的經(jīng)濟社會發(fā)展條件下，這一代建模式是符合實際的，既體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性，也遵循了市場經(jīng)濟規(guī)律，通過簽訂代建協(xié)議合同，約定了雙方責任和權(quán)益。當然，這其中還有很多經(jīng)驗教訓(xùn)可以汲取，但總體上說，新疆公路代建工作具有開創(chuàng)性意義，它進一步豐富了我國現(xiàn)代工程管理的內(nèi)涵，為在西部地區(qū)乃至全國推廣代建制積累了寶貴經(jīng)驗，也為推進公路建設(shè)管理體制改革探索了新的路徑。《招標投標法實施條例》頒布后，允許具備建設(shè)能力的投資人自行設(shè)計、施工，在法規(guī)層面回應(yīng)了近年來國家重大工程項目組織實施中的相關(guān)做法，對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資和建設(shè)管理進行了重大革新，顛覆了傳統(tǒng)的“一路四方”建設(shè)管理模式。在這種情況下，有些項目監(jiān)理似乎成為了“局外人”，如何調(diào)整和完善質(zhì)量安全保證體系，加強政府的事中、事后監(jiān)管，需要我們積極思考、主動應(yīng)對。（三）堅持以完善市場機制為切入點。堅持社會主義市場經(jīng)濟體制改革方向，核心是要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。公路建設(shè)的市場化程度是比較高的，公路建設(shè)的各個環(huán)節(jié)都離不開市場主體的作為和政府的監(jiān)管。因此，需要以市場要素的自由流動、市場主體的充分競爭、市場規(guī)則的公平公正為出發(fā)點，來研究謀劃公路建設(shè)管理體制改革問題。招投標制度是市場經(jīng)濟環(huán)境下的有效制度，公路建設(shè)行業(yè)是國內(nèi)最早實行招投標制度的行業(yè)之一。招投標制度的普遍推行，為降低公路建設(shè)成本，選擇最優(yōu)的參建隊伍，促進市場公平競爭，創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。但是近年來，由于各種外部因素的影響和制約，一些省份招投標程序和制度設(shè)計出現(xiàn)了偏差，不充分考慮工程特點和技術(shù)要求，簡單的以“抓鬮”方式定標，沒有將投標人的業(yè)務(wù)專長和建設(shè)能力作為重點考量因素，偏離了擇優(yōu)的基本價值導(dǎo)向，不利于公平競爭、良性競爭，沒有充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。又比如說，代建制體現(xiàn)了項目管理專業(yè)化的本質(zhì)要求，解決了臨時組建的項目管理機構(gòu)專業(yè)性不強、局部地區(qū)建設(shè)管理力量不足的矛盾，能夠不斷積累和傳承建設(shè)經(jīng)驗，通過市場機制優(yōu)化配置建設(shè)管理資源，促進人才和技術(shù)合理流動。新疆公路代建工作的成功實踐，已經(jīng)充分驗證了代建制的優(yōu)越性。從目前建設(shè)形勢看，代建市場有廣闊的前景，特別是西部地區(qū)建設(shè)規(guī)模越來越大，建設(shè)條件越來越復(fù)雜，技術(shù)難度越來越高，只靠自身力量難以完成復(fù)雜艱巨的建設(shè)任務(wù)，更應(yīng)打開市場，以開闊的眼界，吸收先進管理經(jīng)驗，提高項目管理水平。只有按照市場配置資源的規(guī)律，合理構(gòu)建制度體系，加大政策引導(dǎo)和支持力度，不斷培育和發(fā)展公路建設(shè)代建市場，才能實現(xiàn)全國范圍內(nèi)公路建設(shè)管理人才和技術(shù)資源的有序流動、均衡發(fā)展。需要特別強調(diào)的是，市場經(jīng)濟體制是否完善，市場在資源配置中能否起到?jīng)Q定性作用，在很大程度上也取決于政府的事中、事后監(jiān)管是否成熟。從以前主要靠前置審批、控制準入，轉(zhuǎn)變?yōu)橐允轮惺潞蟊O(jiān)管為主，激發(fā)市場主體的活力，對于政府職能的轉(zhuǎn)變，無疑也是一次重大變革。審計工作之所以具有權(quán)威性和震懾力，就是因為能夠真正發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題，形成有效的責任追究機制。作為行業(yè)主管部門，我們要借鑒審計工作方式，從習(xí)慣審批的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟮膭討B(tài)過程監(jiān)管，改進監(jiān)管方式，提高監(jiān)管實效。三、切實抓好公路建設(shè)管理體制改革重點工作當前和今后一段時期，公路建設(shè)管理體制改革的總體思路是：按照中央全面深化改革的總要求，找準改革的主要切入點，加強頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，以“科學(xué)高效、責權(quán)一致、專業(yè)管理、循序漸進”為原則，努力構(gòu)建與現(xiàn)代工程管理相適應(yīng)的公路建設(shè)管理制度體系，促進公路交通科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展。重點要深化六個方面的改革。第一，創(chuàng)新項目管理模式，探索項目管理專業(yè)化的多路徑。多年來，大部分公路建設(shè)項目采用“建設(shè)＋監(jiān)理”的傳統(tǒng)模式。結(jié)合這次公路建設(shè)管理體制改革專題研究成果，總結(jié)近年來各地項目管理實踐和專業(yè)化管理的發(fā)展方向，目前對政府性投資的建設(shè)項目，提出三種項目建設(shè)管理模式。第一種模式是自管模式，由具備相應(yīng)專業(yè)能力的建設(shè)管理法人統(tǒng)一負責項目建設(shè)管理的全部工作，不再強制實行社會監(jiān)理。自管模式的優(yōu)勢，在于建設(shè)管理法人對工程全權(quán)負責，有利于主體責任落實，同時集中管理也提高了管理效率。第二種模式是改進的傳統(tǒng)模式，即項目建設(shè)管理法人＋社會監(jiān)理模式。主要改進內(nèi)容是明確建設(shè)管理法人與監(jiān)理職責界面，建設(shè)管理法人對項目管理負總責，監(jiān)理接受委托，按照合同約定對建設(shè)管理法人負責。對于建設(shè)規(guī)模大、技術(shù)條件復(fù)雜的項目，仍然適合采用改進的傳統(tǒng)模式。第三種模式是代建制。項目出資人或建設(shè)管理法人沒有足夠的專業(yè)管理能力時，應(yīng)通過招標等方式選擇代建單位，簽訂代建合同，委托其承擔建設(shè)管理工作。推行代建制要抓住三個重點：一是要明確代建單位資格標準，培育代建市場，嚴格市場準入。代建單位直接組織項目全過程實施，必須具備管理工程項目的專業(yè)能力和合同約定的工作要求。二是要明確代建單位與投資人、建設(shè)管理法人等相關(guān)主體的職責關(guān)系，避免職責交叉。三是要建立代建目標管理、考核激勵與風險防控機制，保障代建單位合理收入，確保建設(shè)管理目標得以實現(xiàn)。部公路局組織起草了《公路建設(shè)項目代建管理辦法》，下一步要根據(jù)討論意見和改革方案，修改完善后盡快印發(fā)。上述三種項目管理模式是針對政府性投資項目提出的，對BOT、BT、PPP等社會資本投資項目，如何發(fā)揮社會資本投資的積極性，保護其合法權(quán)益，又能加強政府監(jiān)管，確保項目建設(shè)目標的實現(xiàn)，除了可以根據(jù)各地、各項目建設(shè)要求，相應(yīng)采用上述三種項目管理模式外，還可以繼續(xù)探索其他有利于建設(shè)管理的項目管理模式。此外，在工程承發(fā)包模式上，也要因地制宜，鼓勵承包方式多樣化。設(shè)計施工總承包能夠有效整合設(shè)計和施工資源，提高管理效率，控制投資風險，可以結(jié)合各地實際情況逐步推廣。有的項目試行延長工程質(zhì)量保修期，把工程施工任務(wù)和一定時期的養(yǎng)護放在一起招標，實行“施工＋養(yǎng)護”承包模式。有的地方將科研、技術(shù)咨詢和試驗檢測結(jié)合起來，開展項目管理咨詢工作，提高技術(shù)管理能力。這些靈活多樣的承發(fā)包模式，體現(xiàn)了專業(yè)化的要求，提高了建設(shè)管理水平，可以結(jié)合實際情況進行推廣。第二，落實項目法人責任制，建立以項目法人為核心的項目管理體系。項目管理是一個整體、一個系統(tǒng)，管理內(nèi)容不可分割。項目法人是工程項目的組織者和實施者，是建設(shè)管理的龍頭和核心，是責任主體。落實項目法人責任制，重點要抓好四個關(guān)鍵問題。一是厘清項目法人概念。項目法人至少要具備兩個要素，要有合法注冊的法人資格，還要能夠承擔與職責相應(yīng)的法律責任，具備相應(yīng)的工程管理能力。從上述兩方面條件看，目前各地的高建局、建設(shè)局、高速集團或投資集團等符合條件，而一些臨時性的工程指揮部、項目現(xiàn)場建設(shè)管理機構(gòu)并不是嚴格意義上的項目法人。根據(jù)項目法人的職責范圍不同，項目法人可分為三種：項目出資人或其依法設(shè)立的法人單位作為項目法人，承擔建設(shè)管理和運營管理職能；項目法人可以僅負責項目實施，即建設(shè)管理法人；項目法人也可以負責項目運營階段管理，即運營管理法人。

二是明確法人資格標準和準入要求。項目出資人不具備管理能力的，應(yīng)當通過購買服務(wù)的方式，委托專業(yè)化管理團隊代建。要明確不同類型項目的法人認定程序。目前對于經(jīng)營性公路項目投資人招標已有明確規(guī)定，對于非經(jīng)營性公路的建設(shè)管理法人需要進一步細化認定程序。從國家要求政企、政事分開、監(jiān)管與執(zhí)行分開的改革方向看，對于由地方交通局直接組織建設(shè)的普通公路、農(nóng)村公路項目，交通運輸主管部門不宜直接擔任建設(shè)管理法人，應(yīng)逐步過渡到由其公路管理機構(gòu)負責，或通過代建方式，由專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)。三是落實建設(shè)管理法人責任。由于公路建設(shè)市場競爭放開較早，現(xiàn)在很多項目建設(shè)管理法人，其注冊地、日常辦公地點都不在工程現(xiàn)場，而是設(shè)立現(xiàn)場派出機構(gòu)負責具體的建設(shè)管理。現(xiàn)場管理機構(gòu)沒有法人資格也沒有民事責任能力，通常情況下也沒有直接簽署合同或者撥付資金的職權(quán)，只是建設(shè)管理法人的代理，就工程現(xiàn)場管理工作對建設(shè)管理法人負責。今后，要明確建設(shè)項目的管理主體和法律責任的承擔者是建設(shè)管理法人，第一責任人是建設(shè)管理法人的法人代表，項目初步設(shè)計批復(fù)時要明確建設(shè)管理法人及法人代表、現(xiàn)場管理負責人，實行責任登記制度和變更備案制度，工程出了問題，必須追究建設(shè)管理法人和法人代表的責任。四是完善目標考核和監(jiān)督約束機制。要認真落實部《關(guān)于進一步加強公路項目建設(shè)單位管理的若干意見》等規(guī)定，對項目法人開展考核和信用評價，完善責任追究機制。考核工作要以項目為基本單位，考核內(nèi)容要涵蓋現(xiàn)場管理機構(gòu)和建設(shè)管理法人的管理行為，通過考核激勵，強化建設(shè)管理法人的主體責任意識，進一步提高項目管理專業(yè)化水平。第三，改革工程監(jiān)理制，促進監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。我國的工程實踐和國外的管理經(jīng)驗都表明，監(jiān)理的職責和工作內(nèi)容不是可有可無，而是要把握準確定位，明確在不同的建設(shè)項目管理模式下工程監(jiān)理可以有不同的實現(xiàn)形式。圍繞更好發(fā)揮監(jiān)理作用，要抓好五個關(guān)鍵問題。一是正確認識新形勢下監(jiān)理的定位。要繼續(xù)堅持工程監(jiān)理制，但是要調(diào)整監(jiān)理的定位，明確監(jiān)理不是獨立第三方，而是對委托人負責的受托方，按合同要求和規(guī)范開展監(jiān)理工作。二是明確監(jiān)理職權(quán)。監(jiān)理工作是項目建設(shè)管理工作的一部分，是一種咨詢服務(wù)，監(jiān)理單位根據(jù)委托方要求，通過合同明確責任和權(quán)利。三是調(diào)整監(jiān)理工作機制和工作重點。修訂《監(jiān)理規(guī)范》，引導(dǎo)監(jiān)理回歸“工程咨詢服務(wù)”的本質(zhì)屬性，突出程序控制、工序驗收和抽檢評定職能，適當減少旁站工作量、平行試驗工作量和內(nèi)業(yè)工作量，加大質(zhì)量安全關(guān)鍵問題的話語權(quán)和否決權(quán)。四是要進一步強化施工單位、勘察設(shè)計單位的質(zhì)量安全主體責任。五是鼓勵扶持監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)逐步向代建、咨詢、可行性研究、設(shè)計和監(jiān)理一體化等方向轉(zhuǎn)型，結(jié)合《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》、《公路工程施工監(jiān)理招標投標管理辦法》修訂工作，拓寬監(jiān)理業(yè)務(wù)范圍。深化監(jiān)理人員職業(yè)資格制度改革，更加注重從業(yè)人員的實際專業(yè)能力和水平，采取措施保證監(jiān)理企業(yè)的合理利潤和監(jiān)理人員的合理待遇。第四，完善招標投標制度，優(yōu)化評標辦法。要堅持招標投標制度的本質(zhì)特性，遵循公平、公正、公開、擇優(yōu)的原則，完善招投標體系，加快制定代建、設(shè)計施工總承包招投標管理辦法及范本，修訂完善標準招標文件。根據(jù)《招標投標法實施條例》，修訂施工、設(shè)計、監(jiān)理等3個招投標管理辦法。針對投資人自行設(shè)