第二章-公告政策問(wèn)題的構(gòu)建

公共政策問(wèn)題的構(gòu)建山東理工大學(xué)法學(xué)院劉建文

政策始于問(wèn)題。之所以需要某項(xiàng)特定的公共政策，是因?yàn)樾枰鉀Q某種特定的實(shí)際問(wèn)題。政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或公共政策部門總是要根據(jù)所面對(duì)的問(wèn)題來(lái)判斷，是繼續(xù)實(shí)行原有的政策呢，還是對(duì)原來(lái)的政策進(jìn)行補(bǔ)充或改變。所以，公共政策制定過(guò)程中的第一個(gè)基本環(huán)節(jié)，就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和判斷問(wèn)題。對(duì)于公共分析來(lái)說(shuō)，首要的任務(wù)是要說(shuō)明，什么是問(wèn)題，怎樣正確地認(rèn)識(shí)和確定問(wèn)題。第一節(jié)政策問(wèn)題

政策問(wèn)題的建構(gòu)，既是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)互動(dòng)過(guò)程，又是一個(gè)復(fù)雜的思維認(rèn)識(shí)過(guò)程，認(rèn)識(shí)和揭示其中的規(guī)律與方法，是公共政策分析的首要和基本的環(huán)節(jié)。在行為主體與周圍環(huán)境相互作用的過(guò)程中，凡是主體的目標(biāo)、期望、偏好、計(jì)劃、方案不能實(shí)現(xiàn)的狀況，或者反過(guò)來(lái)說(shuō)凡是現(xiàn)實(shí)中與我們的期望和預(yù)定目標(biāo)不相符和的情況，都可以統(tǒng)稱為“問(wèn)題”。任何一種問(wèn)題都帶有客觀的性質(zhì)，但這些性質(zhì)必須是在與某種主觀認(rèn)定的參照體系相比較，并被行為主體感知出來(lái)后，才被看作是問(wèn)題。例如，一個(gè)家庭年收入5000元，這本身是一個(gè)客觀事實(shí)，但把它與特定時(shí)期市場(chǎng)的價(jià)格水平以及想要達(dá)到生活水準(zhǔn)相比較，可能就會(huì)被認(rèn)為是“貧窮”。把它與年收入10萬(wàn)元的家庭相比較，就構(gòu)成“貧富懸殊”的社會(huì)問(wèn)題。一、問(wèn)題與政策問(wèn)題1、私人問(wèn)題與公共問(wèn)題問(wèn)題可劃分為“私人問(wèn)題”和“公共問(wèn)題”。兩類問(wèn)題的區(qū)別大多數(shù)時(shí)候是明顯的。憑借一般常識(shí)標(biāo)準(zhǔn)就可辨別。如，一個(gè)人愿意先買房子還是先買汽車，這只涉及他的個(gè)人趣味、個(gè)人偏好和能力問(wèn)題。但是一個(gè)住宅小區(qū)的周圍如果沒(méi)有可以通行的道路，就是一個(gè)公共問(wèn)題，因?yàn)樗婕岸鄶?shù)人的利益。公共問(wèn)題憑借個(gè)人的能力很難解決，需要政府調(diào)動(dòng)公共資源來(lái)能解決。政府只解決帶有公共性質(zhì)的問(wèn)題。區(qū)分私人問(wèn)題和公共問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)也有相對(duì)性，它受時(shí)間、地點(diǎn)、文化的影響。例如，一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)什么，怎么生產(chǎn)，在市場(chǎng)條件下，是一個(gè)個(gè)人決策的問(wèn)題；但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，是一個(gè)事關(guān)國(guó)家利益或階級(jí)利益的公共問(wèn)題。如果一個(gè)問(wèn)題涉及到文化價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)，其相對(duì)性就更加明顯。例如，文化大革命時(shí)期，人的穿戴打扮、養(yǎng)花種草的事情，就不是個(gè)人審美愛(ài)好的問(wèn)題，而是階級(jí)立場(chǎng)的問(wèn)題。2、“初始問(wèn)題”與“政策問(wèn)題”所謂初始問(wèn)題是指問(wèn)題的客觀原初狀態(tài)。所謂政策問(wèn)題，是指經(jīng)過(guò)政府或其他公共權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)定，認(rèn)為應(yīng)該而且可以通過(guò)公共政策加以解決的問(wèn)題。例如，假如，假定一間公寓里發(fā)現(xiàn)有人暴斃，警察感到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證后，對(duì)外宣布是謀殺。在這個(gè)例子中，有人死亡的事實(shí)為“初始問(wèn)題”，警察關(guān)于謀殺的判斷，相當(dāng)于“政策問(wèn)題”。對(duì)于警察來(lái)說(shuō)，問(wèn)題不在于有人死亡，問(wèn)題在于有人謀殺。在做出謀殺的判斷后，才成為需要由警察來(lái)解決的問(wèn)題。3、政策議程的確立

并非所有的問(wèn)題都是政策問(wèn)題，只有經(jīng)過(guò)決策主體的認(rèn)知和界定，才形成政策問(wèn)題。從問(wèn)題到政策問(wèn)題之間，存在著一個(gè)主體作用的過(guò)程。對(duì)于這個(gè)過(guò)程，可以從兩個(gè)方面來(lái)加以考察。第一個(gè)方面是從社會(huì)政治層面上來(lái)考察，即政策議程的確立過(guò)程。在這個(gè)層面上，公共政策問(wèn)題的形成，是各種社會(huì)力量相互作用甚至相互沖突的產(chǎn)物。社會(huì)生活的問(wèn)題背后，都涉及不同的個(gè)人、集團(tuán)或階級(jí)的利益和價(jià)值觀。公共資源是有限的，領(lǐng)導(dǎo)的注意力和信息處理能力是有限的，政府不可能解決所有的問(wèn)題。需要制定公共政策加以解決的那些問(wèn)題，都是最重要、最緊迫、關(guān)系公共利益的問(wèn)題。但是什么問(wèn)題才是最重要、最緊迫的問(wèn)題？這首先取決于政府怎么看，政府的階級(jí)性質(zhì)、體制結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)等會(huì)起到很大的影響作用。同時(shí)，也取決于來(lái)自社會(huì)各方的壓力，以及某些特定的環(huán)境條件。在這方面，存在著各種力量、各種渠道、各種因素的相互競(jìng)爭(zhēng)和相互作用?？傊?jīng)過(guò)政府與社會(huì)的復(fù)雜的相互作用之后，一些初始問(wèn)題被認(rèn)定為政策問(wèn)題，我們把這個(gè)過(guò)程叫做政策議程的確立過(guò)程。公共政策問(wèn)題的建構(gòu)對(duì)于從問(wèn)題到政策問(wèn)題的過(guò)程，我們還需要第二個(gè)方面，即從思維認(rèn)識(shí)的層面上來(lái)考察。在這個(gè)層面上，公共政策問(wèn)題的形成和確定，是人們思維和認(rèn)識(shí)的結(jié)果。人們借助于思維方法和思維工具，如概念、理論、模式等，通過(guò)去粗取精、去偽存真的功夫，才能界定公共政策問(wèn)題。這個(gè)過(guò)程叫公共政策問(wèn)題的建構(gòu)過(guò)程。在實(shí)井際的里政策嘴制定倉(cāng)過(guò)程霸中，刻這兩暫個(gè)方豆面是綢緊密屢結(jié)合園在一芒起的換。各項(xiàng)種社虹會(huì)力粉量相軋互作嶄用確硬定政抓策議要程的系過(guò)程疼，已君經(jīng)包彩含了集人的胃認(rèn)識(shí)量因素邊在里筑面。淋而人聾們對(duì)稿問(wèn)題怎的認(rèn)萍識(shí)，塔又必渠然受使到利寒益因工素的也影響螞與制望約。扯但是畜在抽錯(cuò)象的曠邏輯伶意義灰上，浩我們禮可以論將兩寫個(gè)方捉面分田別論混述。啊對(duì)政難策議拆程的妄分析嗽主要瓣是一執(zhí)種政鞋治學(xué)匯的分語(yǔ)析。向這種叨分析混有助唱于我滔們探堂討如輸何建惑立民她主的糕、公洲平的姑、合海理的謝社會(huì)逝機(jī)制抓。對(duì)宵政策咸問(wèn)題啄建構(gòu)院的分顧析主昏要是瀉一種播認(rèn)識(shí)自論的世分析烏，幫寬助我目們學(xué)夫習(xí)正昂確的確思維尼方法市，減敏少我延們?cè)趶澖缍冋唧@問(wèn)題爐時(shí)可者能出押現(xiàn)的侄錯(cuò)誤市。二、孫政策個(gè)問(wèn)題竭的結(jié)濟(jì)構(gòu)不同幸的政幣策問(wèn)寬題有嗓不同眾的復(fù)飼雜性老，影燦響政弓策問(wèn)扎題復(fù)狡雜性辦的因鈴素有奮：決嫂策者晉的人扭數(shù)，乏可選皆方案聽(tīng)的數(shù)莫量，跨在利錫益和歌價(jià)值焦上的容共識(shí)忌程度景，方敗案后諒果的索可預(yù)邪見(jiàn)性舟。根封據(jù)這梳些因副素，俊可以食將政犬策問(wèn)筍題分篩為三別大類趁：結(jié)治構(gòu)優(yōu)輔良的暑問(wèn)題堆，結(jié)爹構(gòu)中憶等的啊問(wèn)題佳，以豎及結(jié)歪構(gòu)不惕良的步問(wèn)題革。這傷個(gè)分粒類反雙應(yīng)的食是政他策問(wèn)拘題的酸復(fù)雜歐程度毒。結(jié)侄構(gòu)優(yōu)解良的雜問(wèn)題烤是相網(wǎng)對(duì)簡(jiǎn)旦單的笛問(wèn)題王，結(jié)編構(gòu)不貫良的取問(wèn)題永是高省度復(fù)孝雜的扎問(wèn)題磨，結(jié)陪構(gòu)中渠等的嬸問(wèn)題尾處于刑兩者桑之間學(xué)。1、佛結(jié)構(gòu)第優(yōu)良棋的政您策問(wèn)佩題具我有如消下特暈征：秒只需豪一個(gè)股或幾衣個(gè)決呀策者雕便可小以做上出決什定，鼓需要付選擇養(yǎng)的政權(quán)策方庭案數(shù)拼量較去少。肯決策嘆者有頃明確昂的偏命好序列轟，政窗策方石案的件效用征大小語(yǔ)可以緩依據(jù)波這個(gè)燒序列吊加以鄙明確否斷定俊。方待案的女后果姜是可厭以明嬌確預(yù)幻玉見(jiàn)的蓮，出舌現(xiàn)的干風(fēng)險(xiǎn)忽幾率賓是可厭以計(jì)牢算的無(wú)，并蘋且在牌可以但接受匆的范援圍內(nèi)丹。換編句話勵(lì)說(shuō)，鋼結(jié)構(gòu)頸優(yōu)良他的問(wèn)判題是總一種慶完全倘在概嗚念上眠可以放把握蟻的問(wèn)碌題，棉因此愈是一喜種可儀以完假全計(jì)商算機(jī)觀化的裕問(wèn)題妻。決茫策主波體可尤以將生各種閥解決親方案烈及后狗果預(yù)烏先排立列出宇來(lái)，澇在政谷府部潔門，綠低級(jí)片部門猶的許派多操炊作性染問(wèn)題懼都屬暫于結(jié)佛構(gòu)優(yōu)消良的刷問(wèn)題辰。2、結(jié)室構(gòu)中銳等的朵政策車問(wèn)題私具有佳這樣痕的特潑征，逢只涉撿及一壩個(gè)或甚少數(shù)從幾個(gè)誤決策伍者，瓣備選煌方案顧數(shù)量影有限無(wú)，方娘案的卡效用肉和價(jià)都值符嘴合決濁策者扛的目籍標(biāo)和家價(jià)值頌偏好末，能渠夠清命楚的棍斷定滑效用酬或價(jià)錦值的喜大小按。意氏思是揮，假蚊如有猴兩個(gè)警決策逼者來(lái)丑共同允決定戒一件帥事情識(shí)，兩分個(gè)人骨在利向益和講行為秩目標(biāo)殃上有悄共識(shí)柴，那戶么，船就可崗以清鹿楚的悼來(lái)比與較，貿(mào)哪一豎個(gè)方去案的伯價(jià)值崖更大究。但是查，結(jié)韻構(gòu)中輕等問(wèn)閘題的說(shuō)方案練后果發(fā)并不崇確定偉，風(fēng)輛險(xiǎn)概昂率不須能被境統(tǒng)計(jì)嚇。在懼博弈押論的裂研究魯中，礦有一批種叫蓮做“蜘囚徒理困境紅”的隨情景梢，它耕同時(shí)局也可柏以作宅為結(jié)往構(gòu)中叔等問(wèn)灣題的醋典型流例子遵。3、結(jié)慘構(gòu)不香良的腫問(wèn)題狀有以旨下特魔征：懸涉及補(bǔ)到許民多個(gè)牌不同適的決制策者菊和決斤策部懼門，鴨他們關(guān)的價(jià)羨值和德目標(biāo)迎或者碗是不慰清楚簽的，爪或者咳是相罰互沖或突的遼，無(wú)師法按猾統(tǒng)一悲的標(biāo)階準(zhǔn)排煌除優(yōu)制先順比序?？纱送庑?，可隸選擇百的方卷案的摧數(shù)量委和后列果是繞未知必的，丈決策基的風(fēng)駐險(xiǎn)和變不確芹定性現(xiàn)也難肺以估膽計(jì)。逼在面利對(duì)這辜種問(wèn)賄題時(shí)碼，決輝策者探的任寬務(wù)是頓首先竹要去弟界定支問(wèn)題補(bǔ)的性鴉質(zhì)。結(jié)構(gòu)昌不良阿的政燈策問(wèn)翁題是武復(fù)雜險(xiǎn)性最螺高的撓問(wèn)題贊。從且發(fā)展榴趨勢(shì)運(yùn)來(lái)看闖，政吃府和悟決策段機(jī)關(guān)篩，以誕及研駝究政托治學(xué)受、行顯政管箭理學(xué)卸的學(xué)判者們侄發(fā)現(xiàn)欄，他鄰們?cè)借b來(lái)越抬多的篩要面意對(duì)結(jié)塘構(gòu)不誼良的幕問(wèn)題要，公日共政繪策領(lǐng)街域中輛決策渴的復(fù)啊雜性勁空前福增大盟。這聚是因嬸為：隨著胸市場(chǎng)氏經(jīng)濟(jì)窩的發(fā)察展和壘全球棗化趨養(yǎng)勢(shì)的笛加強(qiáng)灶，現(xiàn)只代社籃會(huì)中取的各需個(gè)部冷分、麥各個(gè)話領(lǐng)域繁的相憐互依托存程早度也綱越來(lái)葉越高共。經(jīng)什濟(jì)與做政治擴(kuò)，國(guó)肌際與獸國(guó)內(nèi)勉，社怪會(huì)發(fā)隱展與賠環(huán)境販保護(hù)危等的鵝傳統(tǒng)青界限昏正在茄消失丹，越微來(lái)越謝多的低問(wèn)題灣帶有利牽一來(lái)發(fā)動(dòng)眉全身接的性渡質(zhì)。善也就堅(jiān)是說(shuō)浮，政政策問(wèn)拴題的討相關(guān)菜性特陡征變嗽得更喉加突卻出。第二情，隨貿(mào)著政兩治民顫主化狀程度漫的提廊高，惡公民俘權(quán)利膛意識(shí)器的普辦及，嬸越來(lái)助越多回的利茫益要渴求進(jìn)橡入公喪共政橋策領(lǐng)鳳域，笑從而錫使公孫共政對(duì)策問(wèn)攜題日穩(wěn)益呈秀現(xiàn)出嗓復(fù)雜扇性。傷只要型是稍越微重茶要一抬點(diǎn)的盛問(wèn)題埋，都燒會(huì)牽切涉到邊許多妥個(gè)人胃、集俗團(tuán)、督部門解的目蛾標(biāo)和些利益騎，這宴些目利標(biāo)和玻利益秀相互自影響鵲，甚順至相匠互沖胳突。第三售，現(xiàn)往代社斬會(huì)的襯極速紛發(fā)展耳，使炸政府蛙和公荒共機(jī)騾構(gòu)經(jīng)撒常要烘在巨砍大的拔壓力斧下進(jìn)別行決辨策。趕時(shí)間板和資垂源的少限制莊，使荒得要晴全面芒的探梅索各財(cái)種解溜決方票案更以加困血難。他政府馳在公探共政樸策領(lǐng)溫域中區(qū)主要焰面對(duì)木的是等結(jié)構(gòu)之不良老的問(wèn)頑題，陷所以暫，建瓣立一蕩個(gè)民澆主的須、有腔協(xié)調(diào)航能力茄的政鼻治體也制，擁掌握扁科學(xué)舞的思險(xiǎn)維方牢法和透分析睛方法拿，比半以往飾任何葵時(shí)候擺都重挑要。第二題節(jié)兼政策婚議程鍛的建斧立一、佛政策罵議程框的政帽治學(xué)援：體硬制與瞎文化所謂間議程際（日畜程）寺是指建帶有號(hào)目的變性的膊事項(xiàng)猴安排掛和行嗎為計(jì)貸劃。拼通過(guò)踐議程豆，行也為主委體選濕擇和走確認(rèn)內(nèi)應(yīng)予努關(guān)注班的事毯項(xiàng)和握打算拴采取車的行遞動(dòng)，姻并為中他們腰排除衫先后冶順序拖。例流如，遲立法追機(jī)關(guān)臣在討談?wù)摼邷嗴w議裳案之餃前先千討論譽(yù)哪些習(xí)議案稀應(yīng)該爸被討征論。陜議程禁反映揉了人掛們?cè)谧兴蠟榕c縫有所疤不為符之間秒、先零為與能后為狗之間細(xì)的抉惰擇。所謂女進(jìn)入搬政府巧的考遲慮范駱圍，供就是笛進(jìn)入闖政策駱議程元。因摘此，迷公共紙政策賢議程所的建沾立是沃一個(gè)總形成顯和確卸認(rèn)政過(guò)策問(wèn)昆題的挎社會(huì)疑互動(dòng)勺過(guò)程沿。從作性質(zhì)切上說(shuō)筒，是境一個(gè)突政治日過(guò)程釣。社福會(huì)生愈活中蛋最重娛要的謹(jǐn)問(wèn)題核就是妥各種琴資源據(jù)和價(jià)車值如淹何分粒配。狐社會(huì)治中有狀兩者坡基本淡的資餅源分押配手移段，紅經(jīng)濟(jì)襪手段容與政衫治手而段。牢通過(guò)竹權(quán)力奴結(jié)構(gòu)教進(jìn)行垂的分烤配是咽一種罪政治華手段法。各磚種社倦會(huì)力猛量競(jìng)金相要察將自弄己的船利益政要求幸確定梢為公許共問(wèn)倘題，壤本質(zhì)壁上就懸是要古通過(guò)閘政府報(bào)飛權(quán)坦力機(jī)偽制在盯公共蘆資源雨的分突配中透占有終大的乒份額申。這拆就涉斧及到近政治蓬學(xué)的蘇一個(gè)山基本策命題睜：誰(shuí)子得到匠什么的？什獅么時(shí)雖候得芽到？杰對(duì)于假政策察議程劇的分優(yōu)析，過(guò)主要凝是一即種政聽(tīng)治學(xué)每的分絞析。有兩要個(gè)基泡本的渾因素兄影響械和制您約著隨政策正議程色的建夾立。薦一個(gè)蕩因素變是政艱治體席制，采另一修個(gè)因響素是霧政治黃文化磁。1、政而治體領(lǐng)制是莖政治漢權(quán)力站的結(jié)舉構(gòu)形加態(tài)和耍政治嬌權(quán)力括的運(yùn)禍作方薦式，坑它從傘根本再上規(guī)拌定了底決策望主體四的數(shù)艷量、去類型纖和地驗(yàn)位，續(xù)規(guī)定壩了社功會(huì)生志活中西各種膏利益要要求照進(jìn)入慰政策灑議程夏的合撈法途濕徑和皂方式祖。由患于歷利史條遙件和秒國(guó)情善條件靜的不攻同，泡各個(gè)撫國(guó)家庭的政電治體剝制也馬有很耽大的起不同飄。所啊以，膜對(duì)公勿共政捎策議像程的撿分析坦，必澡須與灑對(duì)政句治體頑制的棉分析榨結(jié)合胸起來(lái)暈。需社要注書意的緩是，匹不同尊體制陶之間撿的差偵異，超有時(shí)誤候主鏈要不塘是表匙現(xiàn)在丹表面身的結(jié)政構(gòu)上靈，而鬧是隱耽藏于蹈實(shí)際病的運(yùn)棕作方萄式中浸。政灰治學(xué)精的研縫究歷黎來(lái)強(qiáng)廊調(diào)，奇不僅練要分矩析一荷個(gè)政模治體棚制的缺“正爺式的屋方面旋”，這還要匹分析勇它“這非正木式的央方面做”。稱例如裹，按鄰照正流式的岔憲法肢規(guī)定事，美競(jìng)國(guó)國(guó)僵會(huì)擁脈有對(duì)和外宣盡戰(zhàn)權(quán)醬，但廉在實(shí)琴際上秘，宣疾戰(zhàn)權(quán)降更多幼掌握攏在總況統(tǒng)的惑手中佛。2、影響約和制顛約政怖策議惠程的言第二泄個(gè)因旱素是虎政治短文化鬧。政妨治文政化是寒社會(huì)家成員勤在特卵定時(shí)流期中院的政皆治態(tài)借度、巴政治浩信仰木和政紹治感船情的桃總和籮。個(gè)人白政治拍文化筒的獲標(biāo)得受是他生俊活的夠組織轟或個(gè)烏人的身影響析和熏街陶。箭政治潑態(tài)度邀大致應(yīng)分為抱三種陣，冷言漠、欄順從贏、反冒抗。例如偷：中筆國(guó)的肯股民當(dāng)投資覽失敗妥后便揪跑去沉向政咐府示岔威，哨因?yàn)槠渌麄冝D(zhuǎn)本能攔地認(rèn)思為，臨政府知應(yīng)該炒負(fù)責(zé)弟老百串姓的追死活哈。不同季國(guó)家尤、不來(lái)同時(shí)遮期中苦的政未治文累化有汁很大數(shù)的差洗異。奧例如擔(dān)，根涉據(jù)有蒸關(guān)記郵載，仔清政聽(tīng)府統(tǒng)他治時(shí)曉期，筑英國(guó)強(qiáng)的馬輝嘎?tīng)栕纺釀追季袈恃蓬I(lǐng)船閥隊(duì)進(jìn)機(jī)京面賊見(jiàn)中挽國(guó)皇播帝，丈因?yàn)榻运J(rèn)驚為，番英國(guó)外商人布在中爆國(guó)所訴遇到勿的種堂種麻遣煩，板是因柔為廣皆東的春地方捉官員屢沒(méi)有儀將問(wèn)障題正侮確的繡向皇寬帝報(bào)眨告。肢而中序國(guó)皇挽帝卻類認(rèn)為夕，有光關(guān)“銷蠻夷端”的漢事務(wù)迷，只增配由爛地方具官處蠶理。闊這里斑我們名看到樂(lè)的不飄僅是爪政治數(shù)體制竭上的狠差異醫(yī)，更水是政紫治文抗化上難的差毛異。二、匠政策樹(shù)議程漆的動(dòng)灶力學(xué)貿(mào)：各擊種行鹽為者公共案政策伯議程音的建資立過(guò)捷程，魄是有索各種量社會(huì)良力量棵參與閣其中拋并發(fā)女生相濃互作撤用的易一種亞復(fù)雜州的互俗動(dòng)過(guò)斜程。已對(duì)于公政策瘋議程陸的動(dòng)室力學(xué)嬌分析株，主飾要揭餅示有退哪些僻行為浸者參喉與到柴這個(gè)辟過(guò)程叫中來(lái)氏。從風(fēng)歷史恭發(fā)展蒙趨勢(shì)謀來(lái)看滔，社斗會(huì)政級(jí)治制矮度不嶄斷走秘向民者主，紹政治身參與棵的范裂圍也權(quán)不斷擦擴(kuò)大茫，這借意味粘著越拋來(lái)越主多的樸行為壟者獲異得合忘法的淋權(quán)利奧、制感度化宗的渠錄道、胸以及樓必要納的手帥段參圓與到癥政策潮議程孕過(guò)程翻中。在現(xiàn)錢實(shí)社褲會(huì)中演，擁秋有某閘些必章要的城手段獅、資屬源、減條件蜻和知漲識(shí)的遲個(gè)人賞或組削織實(shí)屑際上哨起更薦為重薦要的傻作用據(jù)，因四為他譽(yù)們有具能力導(dǎo)清晰您的界湖定有羨關(guān)的坊利益廁，能循夠最貴大限踩度的諒整合陽(yáng)或動(dòng)箭員支領(lǐng)持力限量，胳并且賽能夠腔提出蠅相應(yīng)蝦的政搞策要淚求。叮這樣舍的行福為者按主要理有如拼下幾太種：（一燈）政喪治領(lǐng)默導(dǎo)人是專臨業(yè)性隔的政權(quán)策決戀策者蘭，同繁時(shí)也麻是最破重要倡的公擠共政鎖策的翁制定速者。您無(wú)論鹿是出右于維綿持自有身的皇考慮譜，還積是處示于全糠心全簡(jiǎn)意為稈公眾糞利益搖服務(wù)修的愿訊望，脹他們南總是管時(shí)刻坑要關(guān)臥注社乒會(huì)上村的一確些問(wèn)療題，裂并考浙慮哪繭些問(wèn)淡題應(yīng)明該例落如議寨程，衡以及逆怎樣采通過(guò)嶼相應(yīng)趕的政延策方旺案來(lái)努解決讓。政秀治領(lǐng)河導(dǎo)人攤因?yàn)閰菗碛杏鄼?quán)力免、地百位、勵(lì)信息哪、聲求望、翼經(jīng)驗(yàn)蜂、知注識(shí)、聽(tīng)智慧泰等，敘通常間在政貼策議賣程的嫂確定種過(guò)程酬中起野到重壇要的縮慧甚至忽是決阻定性星的作非用。恰在中嚴(yán)國(guó)，閃由于臭體制發(fā)的原叫因，悼也由側(cè)于政誦治文門化的姿原因疫（例抄如對(duì)近領(lǐng)導(dǎo)掃的尊確重，刊凡是載依賴?yán)溆陬I(lǐng)傅導(dǎo)重部視等沒(méi)等）陶，領(lǐng)么導(dǎo)人相所起秧的作兔用特聾別大烘。（二童）政疊府機(jī)畜構(gòu)與吧行政燙官員國(guó)家椅行政單機(jī)關(guān)燦以及輩在其律中工壺作的蓮政府餃官員伐在處臟理公盞務(wù)、陰實(shí)施窄專項(xiàng)魂管理由的過(guò)沸程中收，逐降漸積債累了徹豐富烏的經(jīng)逝驗(yàn)。隔他們編接觸閑范圍薪廣，赴掌握塔信息裹多，煎對(duì)各垂種社積會(huì)問(wèn)顆題有誼較多裙的了仰解，祖對(duì)有母關(guān)的師政策弱以及旦法律令規(guī)章燒的來(lái)區(qū)龍去楊脈、芬優(yōu)劣輔利弊壩有較米為專丈業(yè)性觸的認(rèn)纖識(shí)。零行政甜官員英不一撫定都姥是公紹共政獨(dú)策的濁最后成決策稀者，真但他低們?cè)诜饘?shí)際震上會(huì)飲在幾覆個(gè)方乞面對(duì)酸政策概議程申的建汪立產(chǎn)翠生很池大的踏影響鍬。首先鉆，他僚們是液將各娘種社虹會(huì)問(wèn)虎題向輔政府像高層疊決策想機(jī)關(guān)撲匯報(bào)搬的重享要渠肺道。其次竟，他過(guò)們能瓣夠?qū)Π菃?wèn)題銷的性陷質(zhì)認(rèn)侵定和供解決程方案餅提供貌專業(yè)叉性的誓見(jiàn)解商。在斜許多礦西方賣國(guó)家辛，政進(jìn)府領(lǐng)頁(yè)導(dǎo)人防或政雀府首舉腦象咸走馬貢燈一搏樣輪句換，紋但公煩務(wù)員衫隊(duì)伍勵(lì)是長(zhǎng)脊期穩(wěn)姿定而堆且極反具專謀業(yè)性礎(chǔ)質(zhì)的畫。他栗們的柴專業(yè)籠知識(shí)存對(duì)于佩最終塌決策映的形曾成是仗如此給重要肯，一梅致有身許多酸學(xué)者租認(rèn)為課，這某些行內(nèi)政官配員才濟(jì)是真緣瑞正提橡出問(wèn)恭題和許政策假制定廟的人庫(kù)。再次解，由仗于他專們的蚊組織攝化程際度高位，地膽位特叉殊，巷因此融他們?cè)\的利資益偏率好對(duì)筍于如摘何認(rèn)接定政槐策問(wèn)閉題和恐形成吧政策淘議程各有很泳大影忠響。除此亞之外嫩，政殃府中繩的各黨種職創(chuàng)能部致門以煩及各嗓級(jí)地飽方政添府都諒可能涼在不得同程遇度上內(nèi)有自示己的吼利益頑。在雁中國(guó)騎實(shí)行銅“一惜國(guó)兩附制”填的條巴件下勵(lì)，特遙別行旁政區(qū)大的政婦府也踢必然腦有特喝殊的子利益撓要求占。因陜此，煎他們型本身藝也會(huì)撐成為奪爭(zhēng)相扮要求情“給護(hù)政策售”的頂行為職者。（三抗）立孔法機(jī)袍關(guān)立法執(zhí)機(jī)關(guān)壤是代途議制按民主睛政治拖體系勉中最套重要帶的環(huán)柄節(jié)之際一。輸立法請(qǐng)機(jī)關(guān)吧由各蛋種類周型的情代表浴或議塔員組橋成，雞都是堅(jiān)經(jīng)過(guò)舌一定鋼形式答的選乘舉過(guò)黃程產(chǎn)而生的椒，是櫻有正嶺式權(quán)獅威的墳民意艘代表旗。他說(shuō)們分殊別代敵表國(guó)賞家或獎(jiǎng)地區(qū)丟，以己及不然同階婆層不移同集逢團(tuán)的課利益坦，負(fù)存責(zé)制殖定法響律。樓立法杰機(jī)關(guān)煉對(duì)政族策議鑼程的遍建立畢起決腦定性住作用胸。立的法機(jī)銹關(guān)與促選民叢之間輩有積酒極的票互動(dòng)青，聆擾聽(tīng)他晴們的軌訴求幕和委帳托。駛?cè)缓鬄?zāi)在全性體大河會(huì)上揪，對(duì)關(guān)各種嫩議案版進(jìn)行干辯論攀、表削決，侮這是各典型蘿的政蒼策議憶程的建立關(guān)過(guò)程虹。抉沈擇（四慶）政鬧治組統(tǒng)織政治免組織畏包括悟各種控政黨構(gòu)和其吳它政躁治性嶼的團(tuán)糾體。肺它的獵基本插功能灑就是懇就是嬌將單鐘個(gè)社凳會(huì)成迫員分釘散的貧要求靠加以宿集中黨，系橋統(tǒng)的原反映芹集團(tuán)萬(wàn)的利星益。是動(dòng)員禮廣泛毒的力能量，氧促使玻利益洋要求轎進(jìn)入瘋政策鏟議程芹，從勢(shì)而爭(zhēng)霞取公僅共資陡源來(lái)扮實(shí)現(xiàn)坐這些紀(jì)要求洪。組孫織提唯出問(wèn)因題，迷比個(gè)樣人提比出問(wèn)敬題更私有力度量，跨更能滅引起樂(lè)社會(huì)遼的廣勵(lì)泛注閣意和桑呼應(yīng)久，即撤“道憶莫善仿于群樂(lè)”，列從而稻有利糊于使村問(wèn)題剛進(jìn)入膜政策盲議程榨。一纖個(gè)組采織的坦組織服化程梢度越短高，綢資源拉越多獲，力緞量越羞強(qiáng)大善，就決博弈叉格局敏中就掙占據(jù)倒有利臺(tái)地位四。在面一個(gè)釣民主室開(kāi)放含的社批會(huì)中斤，代珍表不以同利慚益要衣求的初政治玻組織立之間爸形成枕激烈青的競(jìng)復(fù)爭(zhēng)關(guān)謎系，晚使政定策議姓程的隆過(guò)程旺表現(xiàn)線出很務(wù)強(qiáng)的瀉對(duì)抗茄性。蔽許多絲式西方里國(guó)家閣的兩秧黨制內(nèi)或多裙黨制遮就反娃映出容這種圣情況寫。但壟是，伯并非慚不同之政治曲組織沃之間學(xué)的關(guān)扁系必甚然是窩對(duì)抗睜性的把，也基可以墻是協(xié)襲商性悔的（瞇中國(guó)廣的政奴治文傘化中幅恰恰唯是缺親乏協(xié)察商妥勝協(xié)精浸神）掩，我卷國(guó)共兵產(chǎn)黨某領(lǐng)導(dǎo)棍下的澇協(xié)商舍制度濤就是羅一個(gè)乒典型桑。（五準(zhǔn)）利絨益集干團(tuán)利益藏集團(tuán)傾是在閘政治岡共同燥體中捉具有直特殊殖利益拒的團(tuán)疤體?？稍谡壑紊钪旋X，利求益集豬團(tuán)的提一個(gè)避主要車目的餓是影邁響決旺策過(guò)械程，筋以實(shí)爆現(xiàn)自持己的溫利益拼和主塞張。芳利益捧集團(tuán)挨經(jīng)常蜻聯(lián)合測(cè)其它擊團(tuán)體下向立勵(lì)法機(jī)姜關(guān)或久政府蕩提出尾要求嬌，并鞋通過(guò)好游說(shuō)杜、宣訓(xùn)傳、物助選叼、抗拋?zhàn)h示喪威、杰施加商壓力奧等種寧種手煌段，逢迫使蠟有關(guān)株部門升將其險(xiǎn)利益竟列入簽政策辭議程繳。在愧西方香國(guó)家友，利陵益集沃團(tuán)常杠常被秋稱為呀“壓餐力集恐團(tuán)”枝、“橋無(wú)形炎的帝竿國(guó)”核、“像隱形左的政惕府”嚴(yán)，由盞此可愈見(jiàn)他察們強(qiáng)彈大的傍政治戀和經(jīng)終濟(jì)力甲量和浩他們鈔的活柏動(dòng)能犁力。例如波，美國(guó)國(guó)的敘“企嚷業(yè)界輸圓桌梅會(huì)議松”，敢由全恐國(guó)兩漸百家植最大唯公司竭的董災(zāi)事長(zhǎng)槍和總儲(chǔ)經(jīng)理嘉組成野，是串美國(guó)掀壟斷愧集團(tuán)芳的精徒華。勁他們放在一貧起討扎論各也種問(wèn)跟題，糞確立惑目標(biāo)丘和計(jì)墨劃，蜓然后呈由董同事長(zhǎng)捧和總孟經(jīng)理誼親自持出馬闊向政賠府官穗員和舞國(guó)會(huì)勸議員桿施加棚壓力第，左扒右立煎法機(jī)院關(guān)的劫活動(dòng)稠。（六知）大季眾傳塑播媒背介——從“第四趣種權(quán)唐力”各種揉大眾捉傳播睡媒介朵因其旱特殊懇的性務(wù)質(zhì)、包地位單和影槍響力屯，往拔往是竭政策撐議程妙建立石過(guò)程粗中最賽活躍欲的行補(bǔ)為者陪之一告?，F(xiàn)專代科圖學(xué)技類術(shù)的麻飛速錫發(fā)展劑，傳協(xié)播工肚具不柔斷更瓶新，約尤其申是信志息技伍術(shù)的川進(jìn)步疫，為晚社會(huì)懂成員贊充分場(chǎng)行使程言論手與表處達(dá)自殃由的獸權(quán)利行，充業(yè)分反查映利浩益，旺提供陶了一強(qiáng)個(gè)重味要的施途徑晝。許胞多問(wèn)羞題經(jīng)食過(guò)媒確體報(bào)雀道后潮，容存易引葛起社肺會(huì)的皮廣泛搬關(guān)注欲，形嗎成強(qiáng)打大的殼輿論兩壓力謎，從坦而促費(fèi)使政趙策議霜程的妥建立允。（七沸）專掌家學(xué)燥者從事朱科學(xué)渾研究黨的專反家學(xué)利者，尼特別非是在槐法律丈、管蕩理、立經(jīng)濟(jì)才、政圈治、態(tài)社會(huì)蝕、環(huán)張境等形學(xué)科損領(lǐng)域澤中進(jìn)凍行研責(zé)究的滔學(xué)者裕，以尊及在收計(jì)劃慢、統(tǒng)懇計(jì)、誦調(diào)查川研究遙和預(yù)美測(cè)分不析機(jī)盜構(gòu)中盟的研茄究人鑒員，偷包括輝專業(yè)織從事趨政策書分析膊的研瞧究人耗員，村是對(duì)骨社會(huì)料問(wèn)題框和公梢共政穴策敏牢感的貓人群益。他石們的丟專業(yè)別職責(zé)萍、學(xué)搭術(shù)水強(qiáng)準(zhǔn)、武職業(yè)項(xiàng)聲望蛛以及攜社會(huì)皮地位管，使東他們希必然滋在不廣同程涼度上晉會(huì)介憐入政劣策議部程的貢建立念過(guò)程聚。專這家在晃政策崖議程初中的代作用攝表現(xiàn)粱在以鴨下幾輝個(gè)方徑面。朗首先假，專田家以衣智囊醋團(tuán)、撒政府刑顧問(wèn)茂、咨傭詢?nèi)藮|員等鄙身份高參與休重要抗問(wèn)題銳的研起究，斗直接差向政跪府提栗供政與策建攤議。堤其次松，專憐家的會(huì)輿論列觀點(diǎn)叉通過(guò)肯大眾撞媒介橡的傳饒播，奪可以梢影響蚊公眾對(duì)的輿膊論和厚看法頌，形皆成引木導(dǎo)。環(huán)再次霉，隨綱著社幣會(huì)進(jìn)畜入知挑識(shí)經(jīng)適濟(jì)時(shí)貼代，瘡有些踐問(wèn)題舍只有得專家紀(jì)才能貨發(fā)現(xiàn)銷并提飄出。混如電替腦“惑千年鵝蟲”饑的問(wèn)辯題，驢首先圾是專呢家提泉出并磚解決傾的。械在環(huán)效境保破護(hù)、韻金融沸危機(jī)泰等問(wèn)蘿題上濱，專威家的初作用堤越來(lái)得越明畜顯。（八那）外押國(guó)力談量國(guó)外奮力量幼是否騙也對(duì)怒一個(gè)蓬國(guó)家舊的政每策議裙程起申作用社？我既們注衫意到少，在診全球宣化浪住潮的隔背景喊下，悼傳統(tǒng)娃意義零上的登國(guó)際甩和國(guó)脊內(nèi)的柏界限隸正在份消失務(wù)，隨凳著國(guó)禿家的污開(kāi)放保程度曉越來(lái)奸越大仍，國(guó)寄內(nèi)外崖交往要日益企頻繁礦，外歉國(guó)投星資者辱、外卡國(guó)旅君游者簡(jiǎn)的利司益也光進(jìn)入按到政傾策議沿程當(dāng)送中。迫例如詳，1、中衡國(guó)的繭海關(guān)膜曾經(jīng)座規(guī)定夠入境晚人員尺一定為要接犬受艾滔滋病激的檢灣測(cè)，街這在竿港澳憶臺(tái)以用及外泉國(guó)人毛中間壓引起蹦很多作不理裝解和綠反對(duì)舌，要質(zhì)求取泡消這玩一規(guī)彩定。徒無(wú)論渣他們蚊要求煉是否飯合理土，都惑在對(duì)餅政策攏系統(tǒng)紹提出祖要求妄。2、在就中國(guó)恨加入各世貿(mào)卻組織棕的問(wèn)刪題上格，美跑國(guó)政夢(mèng)府一濁直采沾取十巴分苛少刻的沸立場(chǎng)寸。19來(lái)99年，卡朱镕高基訪才美，冒利用恨各種垂誠(chéng)和富講壇隙對(duì)美摘國(guó)朝蜜野做癥了大俱量說(shuō)擁服工嘉作，膜克林拆頓政春府改僵變了袋立場(chǎng)霸，將怪中國(guó)障加入憤世貿(mào)賊組織籮的問(wèn)箱題在票政策綠議程擊表上蘋往前浴排。三、扛政策理議程洪的系利統(tǒng)論跨：途內(nèi)徑與丘策略政策厚議程澆的確際立是晚各種象行為賢者、半各種梨力量親相互碗作用河的結(jié)漸果。存在一唱個(gè)民震主開(kāi)協(xié)放和敗多元超競(jìng)爭(zhēng)倍的社補(bǔ)會(huì)里失，各湖種力五量相咸互作貧用依郊具體葡條件鄉(xiāng)豐的不到同而顛表現(xiàn)夕為以索下幾地種不漁同的艙類型墻。以圣歷史食事件肌做類漢比，周歷史棋事件遮是合旋力的奇結(jié)果截，隱宮含著皆復(fù)雜侮的力唐的結(jié)奇構(gòu)。惕一個(gè)公初始欄問(wèn)題買只有脂經(jīng)過(guò)膽各種竄力量勢(shì)的系茄統(tǒng)作捐用之史后，知才有誦可能攤最終焦被確健認(rèn)為股一個(gè)另政策爪問(wèn)題已。我們蛋把參皆與確判立政男策議枝程的紡各種啟類型筋的行錘為者稅劃分飾為兩穿大方醋面：夕政府攻一方答和社頁(yè)會(huì)（劇包括斯社會(huì)蘋團(tuán)體段和個(gè)逝人）欺一方怎，每妥一個(gè)屬方面防對(duì)問(wèn)循題都相有積導(dǎo)極和礦消極育兩種符態(tài)度鼓。于臣是有公四種圾可能壟的組屬合：魚（一脊）政吧府與戲社會(huì)茂團(tuán)體籠、個(gè)臨人都優(yōu)積極槳主動(dòng)六地提物出問(wèn)學(xué)題。（二曠）社叉會(huì)部決分團(tuán)遺體或屋個(gè)人輛主動(dòng)狂，政辟府只硬是有次限關(guān)風(fēng)注。（三剃）政晃府主灰動(dòng)介召入發(fā)紋現(xiàn)和池解決壘問(wèn)題領(lǐng)，而耐社會(huì)倡中的賊團(tuán)體可或個(gè)襖人相烈對(duì)消班極。（四辰）政靜府和貪社會(huì)末雙方康都消秀極。第三偽節(jié)政朋策問(wèn)辮題建煩構(gòu)中綢的若摸干方再法論辯問(wèn)題公共累政策蜜問(wèn)題筍的認(rèn)呆定既唯是一平個(gè)社養(yǎng)會(huì)過(guò)夜程，學(xué)又是薪一個(gè)炒思維周過(guò)程送，即看是一狗個(gè)主擦觀與括客觀絮相互避作用不，不焦斷地丟去偽午存真種的認(rèn)抽識(shí)發(fā)置展過(guò)雀程。應(yīng)從認(rèn)串識(shí)論兼的角義度看文，政剝策問(wèn)漏題的販建構(gòu)猜涉及劑到許臣多思祝想方醬法和裹認(rèn)識(shí)紡方法里。每蜜個(gè)人究的文惜化教精育和劈燕經(jīng)驗(yàn)符不同逮，看絨問(wèn)題溪的角牌度就紹不同護(hù)。從勇不同群的角掃度或蜘不同羨的前侍提假呀設(shè)出因發(fā)，搭可以蝴從同些樣的做客觀格現(xiàn)象共中看宴出不逗同的青問(wèn)題阿，引們出不令同的勝結(jié)論靜，進(jìn)用而引觀出不振同的嫩政策館建議駱。例適如，代現(xiàn)代奴社會(huì)更的經(jīng)殲濟(jì)發(fā)償展造鋤成了釋嚴(yán)重卵的環(huán)約境污籠染，差對(duì)于據(jù)政府后來(lái)說(shuō)胃，需戴要確慢定的切公共腎問(wèn)題謙是，戶造成企污染呀的真眠正原脫因是臥什么銀？一益旦能稅夠正弊確地昌解釋簡(jiǎn)污染疾現(xiàn)象堆背后流的因繡果關(guān)粥系，母用于罵解決酬問(wèn)題坦的政憤策方表案就尼在其根中。蠶但是河，關(guān)廁于污貫染的司性質(zhì)傭，我恒們可破以看簡(jiǎn)到不食同的抱解釋褲，至怨少有逃三種慈：第一雨，污曾染是羽資本狀主義祥經(jīng)濟(jì)目的自童然后牙果，德因?yàn)樵O(shè)資本壩家們鮮要從是投資折中獲牽取最義大的歪利潤(rùn)腫。第二冒，污符染是嘉生產(chǎn)佩的管饅理者到追逐粉權(quán)力圍的必是然后掀果。純即便悶生產(chǎn)艇活動(dòng)痕不是劍按照鋪資本胖主義禮方式延來(lái)組惡織的書，也鋤會(huì)造吊成污通染。備第酒三，麻污染堅(jiān)是大大眾消維費(fèi)的翼后果符，無(wú)茫止境大的消世費(fèi)欲拼望導(dǎo)岸致了撒對(duì)環(huán)覆境的柳掠奪德和破嫁壞。涉以上涼解釋李會(huì)導(dǎo)裂出不舉同的蹦政策資方向魯。同扒樣的攝例子伐還體亭現(xiàn)在青正在袖困擾捎我們勵(lì)的“壁內(nèi)需辛不足透”的油問(wèn)題呈上。躍從這菊些例夏子我糞們可集以看袍到，允政策擠問(wèn)題駱的正孕確建雪構(gòu)十債分重舌要，偉很多敘時(shí)候拴，不晌在于召什么粗是解黨決問(wèn)齊題的梯辦法邁，而綁在于辣什么勒是真炒正的盟問(wèn)題場(chǎng)本身僵。公崇共政窗策分壘析的祥重要熊任務(wù)撤就是剖要說(shuō)囑明政售策建坡構(gòu)過(guò)惡程中金人們須的思旋維特柳點(diǎn)和源規(guī)律價(jià)，并獄發(fā)展扒出正敞確界采定政兆策問(wèn)愚題的鋒各種末方法么，這姨里我瓦們先意從一過(guò)般原徹則上汗分析拆。一、稀政策蓮問(wèn)題肉建構(gòu)吹的思活維程吧序政策塘問(wèn)題邪建構(gòu)律的思疼維和川認(rèn)識(shí)掩過(guò)程批包括機(jī)四個(gè)糾階段重，問(wèn)張題搜默索，班問(wèn)題獵界定根，問(wèn)博題表伴述，裙問(wèn)題嬌感知敢。四悟個(gè)階告段首描尾相婦接。（一妙）問(wèn)衣題搜爛索政策抽問(wèn)題霞建構(gòu)幻玉中的裕初始醋狀態(tài)咸是“邊感覺(jué)穴到有禁問(wèn)題災(zāi)”，墊即存樓在著拋一種蹤蝶“問(wèn)籍題情言景”際。決虜策者戴從情奔景出終發(fā)，爆努力戚去搜陽(yáng)索問(wèn)壇題。練所謂徐“問(wèn)卷