行政合同糾紛幾個法律問題探討

...v.行政合同糾紛幾個法律問題探討葉偉平一、關(guān)于合同定性的問題。終究是否存在行政合同，理論界歷來爭議頗大。民法學(xué)者認(rèn)為合同是一種民事法律行為，是旨在當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止財產(chǎn)性權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的協(xié)議。國家在民事法律關(guān)系中是一種特殊民事權(quán)利主體，其與自然人、法人及其他經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立民事法律關(guān)系的行為不是國家行為，而是民事行為，如國家發(fā)行債券的行為便屬此類。同理，各級政府及其行政機(jī)關(guān)以平等主體身份與自然人、法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同的行為亦是一種民事法律行為而不是行政行為。因此，民法學(xué)界歷來否認(rèn)存在行政合同。行政法學(xué)者那么認(rèn)為，行政合同是客觀存在的，隨著政府、行政機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)變，尤其是現(xiàn)代行政執(zhí)法理念發(fā)生了深刻變化，由過去“命令與服從〞轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶谂c合作〞，隨之行政管理手段亦發(fā)生了變化，行政合同這種管理方式、手段便應(yīng)運(yùn)而生。所謂行政合同，通說認(rèn)為是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同具有行政性、合意性、法定性的法律特征，是一種特殊的具體行政行為。行政合同的行政性是行政合同所獨(dú)有的，是區(qū)別于民事合同的重要標(biāo)志。所謂行政合同的行政性，是指行政合同的主體一方恒定為行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的其他組織;行政合同的目的是行政主體實施行政管理，為了社會公共利益，而非為行政主體自身經(jīng)濟(jì)利益;行政主體對行政合同的履行亨有行政優(yōu)益權(quán)，即對合同履行的監(jiān)視權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和合同解除權(quán)。司法實務(wù)界對此雖有分歧，但對行政合同的客觀存在以及其不同于一般民事合同的觀點被實務(wù)界所承受。最高人民法院正在著手起草有關(guān)?行政合同案件審理假設(shè)干問題的規(guī)定?，有的地方法院已經(jīng)受理和審結(jié)了局部行政合同案件。這些都說明實務(wù)界對行政合同的認(rèn)可。否認(rèn)行政合同客觀存在或者把行政合同作為一般民事合同對待，無視行政合同與一般民事合同的區(qū)別，顯然不符合實際情況，不利于及時公正審理這類案件。區(qū)分民事合同與行政合同的意義在于，明確兩者的各自救濟(jì)途徑，即民事合同糾紛，通過民事訴訟程序或仲裁程序解決;行政合同糾紛通過行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決。明確兩者法律適用上不同，確保正確適用法律。即在審理行政合同糾紛案件時不能簡單套用合同法的有關(guān)規(guī)定，要充分考慮行政性特征。如行政優(yōu)益性原那么。行政主體在特殊情況下可以單方解除行政合同。行政合同首先應(yīng)當(dāng)受到依法行政原那么的束縛，行政機(jī)關(guān)不得通過協(xié)議方式擴(kuò)大法定的活動空間。其次民法規(guī)那么適用行政合同時應(yīng)當(dāng)滿足兩個條件：①行政法沒有特別規(guī)定。行政合同作為行政手段，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政法規(guī)那么，棄行政法于不顧，徑行適用民法規(guī)那么是不能允許的。②適用民法規(guī)那么與相關(guān)行政法標(biāo)準(zhǔn)不相抵觸。當(dāng)然行政合同既然是一種合同，在滿足上述兩個條件的前提下，亦應(yīng)當(dāng)受合同法原那么的規(guī)制。關(guān)于民事合同與行政合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在理論界實務(wù)界存在不同學(xué)說和觀點，歸納起來主要有主體說、目的說、合同性質(zhì)說等。所謂主體說，就是以合同一方當(dāng)事人是否是行政機(jī)關(guān)主體身份出現(xiàn)的為劃分標(biāo)準(zhǔn)。即合同一方當(dāng)事人是以行政機(jī)關(guān)主體身份出現(xiàn)的，此合同便屬行政合同。目的說，就是以簽訂合同是否是實現(xiàn)公共利益為目的為劃分標(biāo)準(zhǔn)。即合同一方當(dāng)事人簽訂合同目的是為了實現(xiàn)公共利益，此合同便屬行政合同。合同性質(zhì)說是以合同約定的權(quán)利義務(wù)及履行是否具有受公法調(diào)整的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，即具有公法性質(zhì)的為行政合同。筆者認(rèn)為，上述觀點從不同角度分析了行政合同與民事合同的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，不無道理，但均有失偏頗。民事合同與行政合同的區(qū)別，主要表達(dá)在兩個方面，一是合同內(nèi)容是否受公法的調(diào)整約束;行政合同受公法調(diào)整、標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)在對外簽訂行政合同時，必須在公法規(guī)定范圍內(nèi)，不得任意擴(kuò)大協(xié)議空間。民事合同那么不受此限，只要法律沒有制止性規(guī)定的，不違反社會公共利益，不違反公序良俗原那么的，當(dāng)事人均可通過合同約定;二是合同簽訂目的是否具有公益性特征。行政合同是以實現(xiàn)公共利益或公共管理為目的，而不是以實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自身利益為目的，如果是以實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自身民事權(quán)益為目的，如行政機(jī)關(guān)建立辦公樓而與建筑商簽訂的建筑工程承包合同，那么不是行政合同而是民事合同;民事合同那么是以實現(xiàn)財產(chǎn)性民事權(quán)利義務(wù)的設(shè)立、變更、終止為目的。因此，合同目的公益性是區(qū)分行政合同與民事合同重要標(biāo)準(zhǔn)。二、關(guān)于行政合同原告主體資格的問題。行政訴訟的特殊性決定行政訴訟的原告只能是認(rèn)為具體行政行為侵害其合法權(quán)益的公民、法人或其他社會組織，行政主體恒定為被告，行政合同糾紛亦不例外。但行政合同糾紛的原告主體資格是否不同于一般行政爭議案件。對此理論界、實務(wù)中存在不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，因行政合同糾紛而提起行政訴訟的原告只能是行政合同的當(dāng)事人，非行政合同當(dāng)事人不具有原告主體資格，如甲公司與乙土地局簽訂土地出讓合同，后其上級主管機(jī)關(guān)丙書面決定將甲公司在上述合同中的權(quán)利與義務(wù)轉(zhuǎn)由丁公司承接，在乙土地局不履行該合同的情況下，丁公司就無權(quán)提起行政訴訟，只有甲公司才有權(quán)提起訴訟。理由是，丁公司不是行政合同的一方當(dāng)事人，不享有行政合同上的請求權(quán)。行政合同在優(yōu)先適用行政法規(guī)定前提下，要受民法規(guī)那么的規(guī)制。甲公司的上級主管機(jī)關(guān)丙決定丁公司承接甲公司在土地出讓合同中的權(quán)利義務(wù)，涉及合同權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓，而合同權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓必須符合法律規(guī)定，行政合同亦應(yīng)如此。?合同法?第88條規(guī)定當(dāng)事人一方經(jīng)對方同意，可以將自己在合同中的權(quán)利義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人。丙機(jī)關(guān)未經(jīng)乙同意，決定轉(zhuǎn)讓合同約定的權(quán)利義務(wù)于丁公司有悖上述法律規(guī)定，丁公司據(jù)此不能取得合同約定屬甲公司的權(quán)利。換言之丁公司不具有行政合同一方當(dāng)事人的資格。既然丁公司無實體權(quán)利，皮之不存，毛焉附之，其起訴權(quán)顯然是不具有的。至于不是協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓合同權(quán)利義務(wù)于丁公司，而是由上級主管機(jī)關(guān)丙決定權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓，是否受合同法規(guī)定約束?回容許是肯定的。既然是合同一方權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓，就必須符合轉(zhuǎn)讓法律規(guī)定，是合同當(dāng)事人自己轉(zhuǎn)讓還是受外界影響轉(zhuǎn)讓，不是不適用合同法規(guī)定的法定事由。另一種觀點與上述觀點截然相反，認(rèn)為只要與行政合同有法律上利害關(guān)系的公民、法人、其他組織均有權(quán)提起行政訴訟，不囿于行政合同當(dāng)事人這一范疇。理由是因行政合同糾紛提起的訴訟是行政訴訟之一種，對原告資格確實定要以行政訴訟法及司法解釋為依據(jù)，不能限制當(dāng)事人的訴權(quán)，至于是否是行政合同當(dāng)事人，是實體處理問題，不能作為確定原告資格的事實依據(jù)。筆者認(rèn)為，對因行政合同糾紛提起的訴訟，考察是否具備行政訴訟原告主體資格，既要考慮行政訴訟特點，又要考慮是因行政合同而引起的糾紛，其不同與一般行政爭議的特點。因行政合同糾紛提起的訴訟，原告只能是行政合同一方當(dāng)事人。首先，不是行政合同一方當(dāng)事人，不具有行政合同上的請求權(quán)。既然無實體權(quán)利，當(dāng)然也就不具有程序上權(quán)利。目前我國法律對行政合同尚無規(guī)定，審理行政合同案件通常是優(yōu)先適用行政法律法規(guī)，在行政法律法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，適用民法規(guī)那么。也就是說，行政合同適用民法規(guī)那么的前提是不與行政法律、法規(guī)相沖突，不棄行政法律、法規(guī)的規(guī)定而不用。，合同法對合同作了專門規(guī)定，但對行政合同未作規(guī)定，在行政法對此也沒有具體規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)適用合同法有關(guān)合同的根本原那么、原理等一般性規(guī)定。合同具有相對性，即只能在特定的合同當(dāng)事人之間產(chǎn)生效力。包括主體的相對性、內(nèi)容的相對性、責(zé)任的相對性。主體相對性是指合同關(guān)系只能發(fā)生特定主體之間，只有合同當(dāng)事人一方能夠向合同另一方當(dāng)事人基于合同提出請求或提起訴訟。第三人不能向合同當(dāng)事人提出請求或提起訴訟。內(nèi)容相對性即合同權(quán)利義務(wù)只能對合同當(dāng)事人具有約束力。責(zé)任相對性是指違約責(zé)任只能發(fā)生在合同當(dāng)事人之間。顯然，按照合同相對性規(guī)那么非行政合同當(dāng)事人是無請求權(quán)或提起訴訟權(quán)利的。其次，從我國行政訴訟法及最高法院司法解釋看，對原告主體資格的規(guī)定較為廣泛，但因行政合同提起的訴訟，應(yīng)考慮行政合同這種特殊具體行政行為有別于一般具體行政行為的特點。最近最高法院甘文博士就重新界定行政訴訟原告資格發(fā)表一篇題為?主X、權(quán)利和因果關(guān)系?的論文，提出行政訴訟的原告資格應(yīng)具備三個條件，即起訴人有自已主X;當(dāng)事人主X的權(quán)利受法律保護(hù);當(dāng)事人主X的權(quán)利與被訴具體行政行為之間具有因果關(guān)系。該文對當(dāng)事人主X的權(quán)利與被訴具體行政行為之間具有因果關(guān)系，進(jìn)展了專門論述，起訴人申請法院對行政行為進(jìn)展司法審查，起訴人應(yīng)當(dāng)主X其權(quán)利受到侵害，而且這種侵害是由行政行為導(dǎo)致的。該文廓清了認(rèn)定行政訴訟原告主體資格的界限。筆者同意甘博士的觀點，在我國現(xiàn)階段，沒有實行公益訴訟的情況下，行政訴訟原告資格不能廣泛無邊，否那么有悖訴訟經(jīng)濟(jì)原那么，也不利于案件實體處理。非行政合同當(dāng)事人與作為行政合同一方的行政主體之間顯然是不具有法律上的因果關(guān)系的，故其無權(quán)提起行政訴訟。三、關(guān)于起訴期限或訴訟時效的問題。起訴期限或訴訟時效直接涉及當(dāng)事人權(quán)利遭到行政行為侵害后，能否請求法律救濟(jì)實現(xiàn)其權(quán)利的問題，是行政審判實務(wù)中歷來爭議較大的一個問題，行政合同糾紛的起訴期限或訴訟時效由于法律、司法解釋沒有具體明確規(guī)定，爭議顯得更突出。行政訴訟中的起訴期限，是指法律規(guī)定的當(dāng)事人請求法院通過行政訴訟程序給予法律救濟(jì)的最長時間限制。行政訴訟法第三十九條規(guī)定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。這是我國法律對行政訴訟起訴期限的規(guī)定。依此規(guī)定，行政訴訟原告提起行政訴訟的起訴期限，必須是在應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為之日起三個月內(nèi)，逾期其訴權(quán)將得不到法律保護(hù)。由于該規(guī)定期限過短，且起算點不易把握，不利于行政相對人合法權(quán)益保護(hù)。為此，最高法院在1991年和2000年先后對起訴期限作出了司法解釋，對起訴期限起算點作出了符合實際情況的規(guī)定，在?假設(shè)干解釋?中還引入了民法上的訴訟時效的法律制度，有利于行政相對人訴權(quán)保護(hù)。?假設(shè)干解釋?將起訴期限或訴訟時效分別幾種情況進(jìn)展了規(guī)定，一是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時未告知訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。二是公民、法人或其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。?假設(shè)干解釋?有關(guān)起訴期限或訴訟時效的規(guī)定，是判斷原告起訴是否超過起訴期限或訴訟時效的重要法律依據(jù)。在審查判斷原告起訴是否超過起訴期限或訴訟時效，關(guān)鍵是要把握好上述規(guī)定中起訴期限或訴訟時效的起算點。對于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時明確告知當(dāng)事人提出行政訴訟期限的，自當(dāng)事人接到行政機(jī)關(guān)行政決定書之日起開場計算起訴期限，在這種情形下，起算點是比擬好把握的。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時，未告知當(dāng)事人訴權(quán)或起訴期限的。起訴期限或訴訟時效的起算點分別為，知道或應(yīng)當(dāng)知道起訴期限或訴權(quán)的時間;知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容的時間。這里起訴期限或訴訟時效起算的時間確定均屬法律推定。前一種情形在審判實踐中較難把握，涉及相對人對具體行政行為可訴性認(rèn)知問題，因此實務(wù)中多數(shù)情況是以相對人知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容時間來計算訴訟時效而不是計算起訴期限的。當(dāng)事人不知道具體行政行為內(nèi)容的，訴訟時效起算點為具體行政行為作出之日，涉及不動產(chǎn)為20年，動產(chǎn)的為5年。這里訴訟時效起算點較好把握，但要注意其不同與民法通那么規(guī)定的訴訟時效制度，民法上的訴訟時效起算點是以民事權(quán)利遭到侵害之日起起算。而行政訴訟時效那么是以具體行政行為作出之日起起算，這是其一;其二，民法超過訴訟時效喪失的是勝訴權(quán)，是判決駁回訴訟請求，而行政訴訟時效喪失的是起訴權(quán)，裁定駁回起訴。實務(wù)中當(dāng)事人不知道具體行政行為內(nèi)容的情形主要表現(xiàn)在：一是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時，未向當(dāng)事人送達(dá)行政決定書;二是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，涉及第三人而未將具體行政行為內(nèi)容告知第三人，如房產(chǎn)機(jī)關(guān)頒發(fā)房產(chǎn)所有權(quán)證，與該房屋權(quán)屬有利害關(guān)系的第三人并不知道頒證行為的具體內(nèi)容。實務(wù)中推定當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容的情形主要有：在民事訴訟或其他行政訴訟中涉及到影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)具體行政行為情形的;行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為時，法院告知當(dāng)事人具體行政行為內(nèi)容的情形;行政機(jī)關(guān)雖未向當(dāng)事人送達(dá)行政決定書，但當(dāng)事人參加了行政行為作出的整個過程的情形，如政府以會議紀(jì)要形式處置當(dāng)事人財產(chǎn)，利害關(guān)系人參加了會議的等。行政合同的訴訟時效，應(yīng)當(dāng)借鑒民事合同訴訟時效的規(guī)定。分為有效行政合同訴訟時效，無效行政合同訴訟時效。行政合同當(dāng)事人主X行政合同無效的，可隨時主X不受訴訟時效限制。有效行政合同分為約定或未約定最后履行期限的兩種情形，在訴訟時效計算上起算時間不同。約定了最后履行期限的，期限屆滿之次日，開場計算訴訟時效，期限為2年。未約定最后履行期限的，行政合同當(dāng)事人可隨時主X權(quán)利，訴訟時效從主X之日起計算2年訴訟時效。四、關(guān)于違約賠償責(zé)任性質(zhì)的問題。這里主要是研究行政主體違約賠償責(zé)任的性質(zhì)。行政主體未按行政合同履行義務(wù)，且合同已無法實際履行構(gòu)成違約的，應(yīng)當(dāng)承當(dāng)違約賠償責(zé)任，這是毫無疑問的。問題的關(guān)鍵在于承當(dāng)責(zé)任性質(zhì)及損害范圍的認(rèn)定上。持民事合同的觀點認(rèn)為，被告應(yīng)承當(dāng)?shù)氖且环N民事責(zé)任，賠償范圍包括原告的實際經(jīng)濟(jì)損失，以及合同預(yù)期可得利益的損失。持行政合同的觀點認(rèn)為，被告應(yīng)承當(dāng)?shù)氖且环N行政賠償責(zé)任，屬國家賠償責(zé)任之一種。因此在賠償范圍上以原告實際經(jīng)濟(jì)損失為限。筆者同意此種觀點。所謂行政賠償，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員XX行使職權(quán)侵犯自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損失的，由國家給予受害人的賠償。行政賠償?shù)臉?gòu)成要件是：1、必須是行政機(jī)關(guān)及工作人員行使與職權(quán)有關(guān)的行為;2、必須是行政機(jī)關(guān)的XX行為;3、行政機(jī)關(guān)XX行政行為與受害人的損失存在法律上因果關(guān)系;4、受害人的損害事實已經(jīng)發(fā)生。關(guān)于行政賠償?shù)臍w責(zé)原那么，理論上有三種學(xué)說和觀點，一是過錯責(zé)任原那么論，即以行政機(jī)關(guān)及工作人員在行使職權(quán)時，主觀上有無過錯(包括過失和成心)為標(biāo)