草原生態(tài)補(bǔ)償問題

...v.我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償存在的問題我國(guó)有60億畝草原，約占世界草原面積的1/10左右，居世界第二位，是國(guó)土面積的1/5，是我國(guó)耕地面積的3.2倍、森林面積的2.5倍。由于我國(guó)牧區(qū)屬于典型的干旱、半干旱氣候，草原生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)90%以上的草原都處于不同程度的退化中，草場(chǎng)退化面積達(dá)20億畝，占荒漠化地區(qū)草場(chǎng)面積的59.6％，致使養(yǎng)羊的數(shù)量每年減少5000多萬只。草原地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)退化的主要原因就是草原承載力超支，這一觀點(diǎn)主要源于美國(guó)的草原學(xué)家克萊門茲〔Clements1916〕的植物演替模型理論。自1950年以來，我國(guó)草原人口增加了1倍多，草地牲畜增加了3倍多，草地面積卻不斷減少，20世紀(jì)90年代，每頭草地牲畜占有的草地面積比20世紀(jì)50年代減少了60%~70%。而現(xiàn)在，全國(guó)草地平均超載量約40%，局部地區(qū)超載量大于100%。過度追求經(jīng)濟(jì)效益使得草原不堪重負(fù)，生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)都急劇惡化。相反，新中國(guó)成立后38年間支援牧業(yè)的總資金為87.4億元，占牧業(yè)產(chǎn)值的1.6%，產(chǎn)出與投入之差十分巨大。因此，草原生態(tài)效益補(bǔ)償是確保草原生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)的必要保證。1草原生態(tài)補(bǔ)償政策1.1草原生態(tài)補(bǔ)償政策的概念草原的生態(tài)補(bǔ)償不像森林、礦產(chǎn)資源或者流域那樣有相對(duì)明確的生態(tài)資源的生產(chǎn)者與受益者，可以在消費(fèi)者和受益者之間補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償是一種使外部本錢內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。李文華[1]將其歸納為廣義與狹義兩種：廣義的生態(tài)補(bǔ)償包括污染環(huán)境的補(bǔ)償和生態(tài)功能的補(bǔ)償，即對(duì)損壞資源環(huán)境的行為進(jìn)展收費(fèi)或?qū)ΡＷo(hù)資源環(huán)境的行為進(jìn)展補(bǔ)償，以提高該行為的本錢或收益，到達(dá)保護(hù)資源的目的。狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)功能的補(bǔ)償，即通過制度創(chuàng)新實(shí)行生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用；通過制度設(shè)計(jì)解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費(fèi)中的搭便車現(xiàn)象，鼓勵(lì)公共產(chǎn)品的足額供給；通過制度變遷解決好生態(tài)投資者的合理回報(bào)，鼓勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增值的一種經(jīng)濟(jì)制度。費(fèi)世民等[2]那么認(rèn)為生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵有三種觀點(diǎn)，即為了控制生態(tài)破壞、遏制資源衰竭而征收的費(fèi)用以及類似生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)馁Y源補(bǔ)償費(fèi)。一般而言，所謂生態(tài)系補(bǔ)償是指自然資源使用人或受益人在合法利用自然資源過程中，對(duì)自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用，其目的是支持和鼓勵(lì)生態(tài)脆弱地區(qū)更多承當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而非過高經(jīng)濟(jì)開展責(zé)任。因此,所謂草原生態(tài)補(bǔ)償，即指草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對(duì)草原資源的所有權(quán)人或?yàn)椴菰鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用，其目的是支持和鼓勵(lì)草原地區(qū)更多承當(dāng)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而不是過高開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任。1.2建立草原生態(tài)補(bǔ)償政策的必要性草地生態(tài)環(huán)境的日益惡化，使社會(huì)各界開場(chǎng)反思草地資源的利用和管理模式。當(dāng)可持續(xù)開展成為維持地球生態(tài)系統(tǒng)安康穩(wěn)定運(yùn)行的思想被全世界認(rèn)同后，在生態(tài)倫理學(xué)、自然權(quán)利論、資源承載力等理念的影響下，生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃枷腴_場(chǎng)萌發(fā)。生態(tài)補(bǔ)償作為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，其目的是調(diào)動(dòng)生態(tài)建立者的積極性，是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、鼓勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的綜合體[3]。國(guó)際上為了解決各國(guó)普遍存在且日益緊X的自然資源開發(fā)利用與保育之間的矛盾，將科學(xué)問題與政策的可行性嚴(yán)密結(jié)合起來而進(jìn)展的區(qū)域性綜合生態(tài)評(píng)價(jià)，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合管理機(jī)制。自20世紀(jì)50年代以來，生態(tài)補(bǔ)償問題開場(chǎng)被越來越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)并付諸實(shí)踐。20世紀(jì)70年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家塞尼卡和陶希格提出了從環(huán)境與開展關(guān)系方面考慮補(bǔ)償問題的補(bǔ)償開展論，認(rèn)為當(dāng)生態(tài)環(huán)境成為“稀缺物品〞時(shí)，在使用環(huán)境和資源時(shí)就必須付出越來越高的代價(jià)，作為對(duì)環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)的補(bǔ)償。此后，美、英等西方國(guó)家主要是通過有關(guān)立法活動(dòng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)和維護(hù)生態(tài)平衡進(jìn)展法律規(guī)制。在環(huán)境保護(hù)政策上市場(chǎng)、政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)發(fā)揮互補(bǔ)性作用，有助于防止環(huán)境惡化[4]。自20世紀(jì)90年代生態(tài)補(bǔ)償政策引入我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫骈_展了一些研究與實(shí)踐[5-6]。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速開展，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的瓶頸。由于在生態(tài)保護(hù)方面存在著構(gòu)造性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建立的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重短缺，使生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系扭曲。因此，借鑒國(guó)外的經(jīng)歷，研究適合中國(guó)國(guó)情的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)利用與保育的平衡和可持續(xù)開展具有積極的指導(dǎo)作用。近20年來國(guó)內(nèi)外在生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)理論、機(jī)制、政策和應(yīng)用廣度與深度上都取得了前所未有的進(jìn)展，并在各界逐步形成了共識(shí)，成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。2現(xiàn)狀目前我國(guó)對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究還處于探索階段王歐[7]以XX翁牛特旗為例，通過對(duì)退牧還草工程的實(shí)證分析，探討建立與完善退牧還草地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的途徑與措施。白宏兵[5]系統(tǒng)地論述草原生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償制度的概念，對(duì)建立草原生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償制度的意義和該項(xiàng)制度的內(nèi)容進(jìn)展了探討。陳佐忠[9]對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償原那么、對(duì)象以及資金來源進(jìn)展了探討。程秀麗[10]對(duì)草原生態(tài)建立補(bǔ)償機(jī)制建立的背景進(jìn)展了理論和實(shí)踐分析，系統(tǒng)闡述了建立草原生態(tài)建立補(bǔ)償機(jī)制的必要性。X志民等[11]通過對(duì)我國(guó)草原退化現(xiàn)狀和草原與森林生態(tài)價(jià)值的比照分析，提出了建立草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh。X志民等[12]從研究草地的價(jià)值奉獻(xiàn)和我國(guó)草地嚴(yán)重的退化與沙化現(xiàn)狀出發(fā)，分析了進(jìn)展草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾院途o迫性，并在此根底上提出了草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)、原那么和相應(yīng)的政策建議。X立博等[13]以呼倫貝爾草原為例闡述草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾院途o迫性,提出建立草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh及補(bǔ)償資金的估算標(biāo)準(zhǔn)。X培棟[14]對(duì)西部地區(qū)草地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)展了探討。3存在的問題目前針對(duì)草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕窃诮梃b國(guó)內(nèi)外其他系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償研究成果的根底上，就草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、補(bǔ)償原那么、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和模式等方面的一些定性描述性研究，主要存在以下方面的問題。3.1草原生態(tài)補(bǔ)償立法缺乏，法律制度體系不完善近年來，在草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫冉⒎矫?，雖然我國(guó)已公布了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，比方我國(guó)出臺(tái)了?草原法?、?環(huán)境保護(hù)法?、?水土保持法?等與草原生態(tài)保護(hù)有關(guān)的法律，但是這些法律都沒有制定標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補(bǔ)償制度，草原生態(tài)補(bǔ)歸還存在著一定的隨意性。另外，有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體做出明確的界定和規(guī)定，也沒有對(duì)各利益相關(guān)者做出明確的界定和規(guī)定，僅限于原那么性的規(guī)定，致使各利益相關(guān)者在草地生態(tài)保護(hù)方面的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系不明確。由于立法滯后，致使對(duì)草原的利用和開發(fā)缺乏補(bǔ)償依據(jù)；由于缺乏法律的支持，草原生態(tài)保護(hù)和建立的資金不能及時(shí)供給；由于政出多門，在草原管理上，沒有一部權(quán)威、公正的法律來標(biāo)準(zhǔn)各個(gè)行為主體的行為，在一定程度上造成環(huán)境管理的混亂和困難。3.2草原生態(tài)補(bǔ)償方式過于單一，致使補(bǔ)償資金匱乏生態(tài)補(bǔ)償方式是生態(tài)補(bǔ)償制度的中心環(huán)節(jié)，表達(dá)著補(bǔ)償者與被補(bǔ)償者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償由直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償兩種方式構(gòu)成。直接補(bǔ)償是指生態(tài)利益享受者基于協(xié)議等直接對(duì)經(jīng)濟(jì)利益或其他權(quán)益受限者進(jìn)展補(bǔ)償，主要是以金錢給付的方式；進(jìn)展間接補(bǔ)償是指補(bǔ)償者對(duì)被補(bǔ)償者的補(bǔ)償是通過各級(jí)政府來實(shí)現(xiàn)的，也就是說補(bǔ)償者的補(bǔ)償資金通過一定途徑流入到各級(jí)政府財(cái)政，而各級(jí)政府再通過一定途徑將此局部補(bǔ)償轉(zhuǎn)移給被補(bǔ)償者。我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償方式主要是間接補(bǔ)償。例如：2010年10月，國(guó)務(wù)院決定從2011年起到2015年，在XX、XX等8個(gè)主要草原畜牧區(qū)全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，中央財(cái)政每年拿出130多億元進(jìn)展草原生態(tài)補(bǔ)償。但是，在此之前，國(guó)家對(duì)草原的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)缺乏，按照XX全區(qū)草原生態(tài)建立的實(shí)際需求，每年至少需要50億元右。但實(shí)際上每年投入的總額只有7億~8億元，缺口之大是顯而易見的。而美國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家那么多采用直接和間接的補(bǔ)償方式，如美國(guó)的補(bǔ)償資金由兩局部構(gòu)成，一是由政府承當(dāng)大局部的資金投入；二是由生態(tài)受益區(qū)的政府和居民向做出環(huán)境奉獻(xiàn)的地區(qū)的居民進(jìn)展貨幣補(bǔ)償。德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金支出主要是橫向轉(zhuǎn)移支付，即由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)進(jìn)展轉(zhuǎn)移支付，以改變地區(qū)間利益格局，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均衡。生態(tài)補(bǔ)償方式過于單一既不利于補(bǔ)償資金高效及時(shí)到位，同時(shí)也大大加重了國(guó)家的負(fù)擔(dān)。3.3草原產(chǎn)權(quán)不明晰，影響了草原生態(tài)的建立和補(bǔ)償措施的落實(shí)從古至今，我國(guó)的草原都未曾建立過明確、有效的產(chǎn)權(quán)制度,也從未對(duì)人類的經(jīng)濟(jì)行為有過有效的約束。人們?cè)诓菰拍?、開荒毋需付費(fèi),從草原中得到收益歸屬個(gè)人，而給草原造成損失那么由全社會(huì)共擔(dān)。在這樣的體制下,草原生態(tài)功能退化就在所難免了。由于草原產(chǎn)權(quán)都?xì)w國(guó)家和集體所有，且中央和地方各級(jí)資源管理部門對(duì)草原的管理分割穿插，致使經(jīng)常出現(xiàn)國(guó)家對(duì)草原的所有權(quán)空置，集體對(duì)草原的處分權(quán)虛置，牧民對(duì)草原的使用權(quán)更是時(shí)常被剝奪。比方，20世紀(jì)90年代，XX呼倫貝爾市的陳巴爾虎旗、額爾古納旗的大面積草原被開墾,就與當(dāng)?shù)啬撩竦牟菰褂脵?quán)“虛置〞有關(guān)。再比方，XX錫林郭勒盟在貫徹?XX自治區(qū)黨委政府關(guān)于清理非牧民占用牧區(qū)草場(chǎng)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意見?的過程中，困難重重，截止到2003年底,全盟仍有832處牧場(chǎng)被非牧民所占用,面積達(dá)52.2萬平方公里，飼養(yǎng)牲畜756萬羊單位。這些事例的出現(xiàn)，究其原因,就是牧場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。如果草原產(chǎn)權(quán)明晰，讓牧民成為草原的真正權(quán)利主體，他們就會(huì)自覺地參與草原生態(tài)建立。反之，一切靠政府管理草原,通過諸如立法、立規(guī)和設(shè)置禁牧區(qū)、輪牧區(qū)等方式對(duì)草原進(jìn)展生態(tài)補(bǔ)償，就會(huì)與牧民利益產(chǎn)生沖突，加之政府與牧民的信息不對(duì)稱,政府監(jiān)視牧民的本錢就會(huì)很高，草原生態(tài)補(bǔ)償就不能落到實(shí)處，草原生態(tài)建立更是步履維艱。3.4草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，且資金來源渠道狹窄目前，建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最大難點(diǎn)就是草原生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集。我國(guó)草原生態(tài)效勞的受益范圍和受益人群，既帶有地方性，也帶有全國(guó)性，而受益地區(qū)和受益人群并未為此支付費(fèi)用，使得“誰使用、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償〞的原那么不能得到真正落實(shí)，補(bǔ)償資金來源渠道狹窄，資金缺乏，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，生態(tài)補(bǔ)償停留在“輸血〞狀態(tài)也是情理之中的事情。4建議建立草地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力、維護(hù)生態(tài)屏障平安、增加牧民收入、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開展、促進(jìn)生態(tài)公平與社會(huì)公正的重要經(jīng)濟(jì)手段。雖然生態(tài)補(bǔ)償思想已得到廣泛認(rèn)可，但是我國(guó)草地分布廣泛，在國(guó)家生態(tài)屏障平安和畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)開展中的地位和作用不同，針對(duì)不同區(qū)域草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)定還不完善，可操作性較差，未來需要加強(qiáng)以下方面的研究：現(xiàn)行的草地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策不是以生態(tài)補(bǔ)償為目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，帶有比擬強(qiáng)烈的部門色彩，缺乏利益相關(guān)方的充分參與，資金使用沒有真正表達(dá)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈秃x，需開展針對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，建立政府部門、科研機(jī)構(gòu)和牧民三位一體生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，提出高寒草地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和具有可操作性的補(bǔ)償方案。開展針對(duì)不同區(qū)域不同生態(tài)地位草地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究。設(shè)計(jì)草地生態(tài)補(bǔ)償及其草地保護(hù)與恢復(fù)總體框架，分析草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩唐?、中期和長(zhǎng)期損益程度?？傊?，我國(guó)草地退化形勢(shì)日趨嚴(yán)重，草地生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，迫切需要從草地生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)特征出發(fā)，研究適宜于我國(guó)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)開展和草地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償模式，建立由社會(huì)多方參與的長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使草地生態(tài)效勞的受益者支付消費(fèi)本錢，讓廣闊的牧民真正獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)惠，擺脫目前的貧困狀態(tài)，使草地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)屏障建立成為全社會(huì)的共同責(zé)任，消除草地是“公共產(chǎn)品可以免費(fèi)使用〞的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在全社會(huì)公平公正的前提下，通過草地生態(tài)補(bǔ)償，扭轉(zhuǎn)草地退化的趨勢(shì)，從根本上改善草地生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)開展。參考文獻(xiàn)：[1]李文華.林業(yè)建立與生態(tài)補(bǔ)償[EB/OL].人民網(wǎng),2004-11-01.[2]費(fèi)世民,彭鎮(zhèn)華,周金星,等.關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題的探討[J].林業(yè)科學(xué),2004,40(4):171-179.[3]梁麗娟，葛顏祥．關(guān)于我國(guó)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考[4]黃濤，李維薇，X英俊．草原生態(tài)保護(hù)與牧民持續(xù)增收之辯［Ｊ］．草業(yè)科學(xué)，2010，27(9)：1-4．[5]黃富祥，康慕誼，X新時(shí)．退耕還林還草過程中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題探討［Ｊ］．生態(tài)學(xué)報(bào)，2002，22(4)：471-478．[6]蔡邦成，溫林泉，陸根法．生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的理論思考［Ｊ］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2005(1)：47-51．[7]王歐.建立退牧還草地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探討以XX翁牛特旗為例[J].草業(yè)科學(xué),2006,23(6):73-77.[8]白宏兵,馬福婷,唐萍萍.草原生態(tài)環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償制度的研究[J].XX北方學(xué)院院報(bào):自然科學(xué)版,2006,22(4):55-58.[9]陳佐忠,汪詩平.關(guān)于建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探討[J].草地學(xué)報(bào),2006,(3):1-3.[10]程秀麗.草