消防監(jiān)督執(zhí)法過程中存在問題調(diào)研報告（二）

第頁消防監(jiān)視執(zhí)法過程中存在問題調(diào)研報告隨著改革的不斷深入，法治社會的不斷完善，作為直接為經(jīng)濟建立效勞的消防監(jiān)視工作，逐漸暴露出不少問題。如何將依法行政貫穿于消防執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)，真正將消防行政執(zhí)法納入法制化軌道，是公安消防機構(gòu)一項長期而艱巨的任務(wù)?，F(xiàn)有的消防執(zhí)法制度，到底存在什么問題，是否適應(yīng)新形勢的需要。本人拋磚引玉，結(jié)合自己在消防行政執(zhí)法崗位的一些淺薄的認(rèn)識和看法，對存在的問題進展一些討論，供大家參考。一、消防行政執(zhí)法的現(xiàn)狀（一）消防法律法規(guī)體系逐步完善自改革開放以來我國消防法制建立所取得的成績是不容置疑的，僅以立法而論，自1957年11月29日經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院公布了第一個全國性的消防法規(guī)——《消防監(jiān)視條例》后，國務(wù)院相繼制定了37個消防法律法規(guī)，地方性消防法規(guī)和規(guī)章80余部，國家強制性消防工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國家和行業(yè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)230余部，初步形成了以《中華人民共和國消防法》為根底，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)相配套，以地方性消防法規(guī)和政府規(guī)章為補充的消防法規(guī)體系。為我國消防法制建立的開展打下了堅實的根底，為加強消防執(zhí)法工作提供了必要的前提。（二）消防行政審批制度日趨標(biāo)準(zhǔn)隨著xx年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》的實施，公安部消防局對所有消防行政審批工程進展了全面的清理，先后取消了消防設(shè)施專項工程設(shè)計證書審核、易燃易爆化學(xué)物品準(zhǔn)運證、建筑消防設(shè)施檢測和維修保養(yǎng)資格許可證審批發(fā)證等10項消防審批工程，根據(jù)新修定的《中華人民共和國消防法》又對大型群眾性活動舉辦前的消防平安檢查的行政許可予以取消，同時重新修定了《消防監(jiān)視檢查規(guī)定》、《消防監(jiān)視檢查標(biāo)準(zhǔn)》、《火災(zāi)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)》和《社會消防平安教育培訓(xùn)規(guī)定》等消防配套法規(guī)，進一步標(biāo)準(zhǔn)消防監(jiān)視檢查工作，變以前的微觀管理為宏觀管理，變直接收理為間接收理，變指揮式管理為效勞式管理，提高消防監(jiān)視檢查工作的有效性和科學(xué)性。從而進一步理順了消防行政執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限。但通過近幾年的實踐，以及筆者在消防行政執(zhí)法中遇到的一系列實際問題來看，我國的消防法制建立還存在著一些開展過程中的問題與缺陷。消防行政執(zhí)法辦案工作仍然存在諸多的矛盾和問題，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，消防行政執(zhí)法難的問題仍很突出。二、消防行政執(zhí)法中存在的問題（一）消防執(zhí)法軟環(huán)境舉步維艱1、消防執(zhí)法任務(wù)日益增加，執(zhí)法力量嚴(yán)重缺乏。近幾年，隨著我國經(jīng)濟飛速開展，監(jiān)視檢查任務(wù)日益繁重，同時，在原有各種法律、法規(guī)的根底上，包括新《消防法》等法律法規(guī)還在不斷出臺，這都要求具備大量的消防執(zhí)法人員和完善的執(zhí)法機構(gòu)和足夠的物資技術(shù)條件和財力的支持。但現(xiàn)狀卻十分差強人意，以金沙縣的現(xiàn)狀為例，全縣轄區(qū)面積2528平方公里，人口62萬，轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全縣的個體工商戶13596家，非重點單位142家，消防平安重點單位122個，xx執(zhí)法年度，金沙消防大隊共檢查單位1062余家，而我縣消防大隊大隊機關(guān)僅有5名干部，其中3名大隊領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)勤參謀1名、防火參謀1名，平日還有大隊干部必須參加的各種學(xué)習(xí)會議，及上級組織的各項考核、檢查、評比，防火監(jiān)視干部還得參加當(dāng)?shù)卣⒐矙C關(guān)安排的一些臨時性的工作，都大量的擠占消防監(jiān)視員的精力和工作時間，使消防執(zhí)法力量薄弱的問題更加突出。在德國、美國等歐美等興旺國家消防員和當(dāng)?shù)鼐用竦谋壤话闶?：1000，而我縣的比例是1：6，全國的比例是1：10000，我國全國的消防員和人口比例的平均水平只有歐美興旺國家的十分之一，而我縣的比例更是缺乏歐美興旺國家的二十分之一，同時，因為我國地廣人多，城鎮(zhèn)化水平低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距縣城距離過大，僅以金沙縣為例，我縣相對人口和土地面積在全區(qū)還不算大，各縣城到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路在全區(qū)來說還算是最好的，根本上都是柏油公路，但如果要到距最遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查一個加油站，一個來回，加上中午休息的時間都要整整的一個白天，單就以上數(shù)據(jù)和事實已經(jīng)充分暴露目前我國消防監(jiān)視和執(zhí)法工作所面臨的警力嚴(yán)重缺乏的問題，已嚴(yán)重影響消防執(zhí)法工作的正常有序的開展。2、地方行政干預(yù)導(dǎo)致執(zhí)法不公。公安消防是一支現(xiàn)役部隊，由公安部垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時，《中華人民共和國消防法》又規(guī)定消防工作由地方各級人民政府負(fù)責(zé)，而一些地方政府為了開展地方經(jīng)濟，創(chuàng)造一個良好的經(jīng)濟開展軟環(huán)境，同時因為消防部隊辦公業(yè)務(wù)經(jīng)費、營房建立、消防裝備建立、社會化消防工作的開展都必須依賴地方常委政府的支持，而地方政府或部門的個別領(lǐng)導(dǎo)，因為個人對消防工作的認(rèn)識問題，或是因單位、個人的原因，或多或少會對消防執(zhí)法進展干預(yù)和影響，從而導(dǎo)致消防部門對某些違反消防法律、法規(guī)、存在重大火災(zāi)隱患的單位不能關(guān)停、責(zé)令限改等，而這種情況的出現(xiàn)如果消防部門開了“綠燈”，將直接致使消防執(zhí)法不公現(xiàn)象的出現(xiàn)，“綠燈”如果不開有時又會影響消防部門和地方黨委和政府不和諧的情況出現(xiàn)，影響工作的開展，所以地方行政干預(yù)將直接導(dǎo)致，消防執(zhí)法沖不破人情網(wǎng)、跳不出地方保護主義的怪圈，破壞了“法律面前人人平等”的公平原那么。3、執(zhí)法手段匱乏，強制性行政措施難于實施。現(xiàn)行法律關(guān)于消防行政處分執(zhí)法權(quán)力的規(guī)定不夠明確?！吨腥A人民共和國消防法》中規(guī)定的“停產(chǎn)停業(yè)”、“沒收違法所得”、“物品拘留”等強制措施，執(zhí)法主體均為公安機構(gòu)或需申請法院強制執(zhí)行。如當(dāng)事人拒不執(zhí)行，公安消防機構(gòu)也因沒有強制執(zhí)行權(quán)而處于為難境地，這就致使了一些火災(zāi)隱患長期無法根治，也使公安消防機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。所幸，隨著5月1日新消防法的正式實施，這一現(xiàn)狀得到了有效解決。4、社會消防意識淡薄，執(zhí)法環(huán)境不容樂觀。目前社會消防平安意識雖然已有很大程度的提高，但是由于一些單位領(lǐng)導(dǎo)對消防工作不夠重視，沒有對職工進展消防法律法規(guī)和政策教育，只注重經(jīng)濟效益，無視消防平安；不少群眾消防法制觀念淡薄，對消防執(zhí)法的認(rèn)識不夠到位，對消防行政處分不認(rèn)同，使消防執(zhí)法的軟環(huán)境一直沒有得到有效改善，不置可否，近年來隨著全國消防環(huán)境的不斷改善社會消防平安意識已普遍提高，但要從根本上轉(zhuǎn)變?nèi)鐣南榔桨惨庾R還有待時日，本人在畢節(jié)市工作期間對一個已辦理消防行政許可的酒樓進展檢查時，提問單位員工火災(zāi)報警電話號碼是多少，此員工略加思考答復(fù)：“好似是823好多好多”，可能有人會說這是個別現(xiàn)象，但細(xì)經(jīng)思索，社會化消防、全民消防工作的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，現(xiàn)在全國探索的農(nóng)村、社區(qū)、街道消防平安管理模式和各地的試點工作有多少實效，還值得我們慢慢思考和檢驗。（二）現(xiàn)行消防行政處分程序煩瑣，效率低下我國現(xiàn)行的消防行政處分程序是。對違法消防管理相對人經(jīng)調(diào)查取證后進入處分程序——從告知聽證權(quán)利、組織聽證會到作出處分決定。假設(shè)管理相對人對處分不服，可以向上一級機關(guān)要求復(fù)議，再不服，還可以到法院提起行政訴訟。法院維持原判后，如被處分人仍不履行處分決定，公安消防部門還需向法院申請強制執(zhí)行。這樣煩瑣的執(zhí)法處分程序消耗了大量的警力和時間，這些規(guī)定在實踐中束縛了執(zhí)法人員的手腳，使一些違法行為得不到及時、嚴(yán)肅的處理。大大降低了行政處分的效率。所幸的是，新《消防法》的公布，對一些須設(shè)有前置條件進入處分程序的條款作了修改，將會使這一現(xiàn)狀有所改善。（2）不依法履行告知義務(wù)。按照《行政處分法》的規(guī)定。行政機關(guān)在作出行政處分決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處分決定的事實、理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、撤消許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額等行政處分決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照聽證程序組織聽證。而有些單位為了圖方便不按照規(guī)定提前告之當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，或者是將《告知筆錄》和《行政處分決定書》這二種法律文書同時下發(fā)。（3）是執(zhí)法程序中斷。對消防違法行為，該整改的不責(zé)令整改，整改到期又不進展復(fù)查，整改不徹底或是不整改的，不要求整改并依法實施處分，沒有按照法律法規(guī)程序的要求一追到底，直至完畢。4、執(zhí)法隨意性大，自由裁量權(quán)沒有明確規(guī)定消防行政執(zhí)法缺乏力度，執(zhí)法隨意性大。以罰代停，以罰代改，以罰代拘等違法現(xiàn)象仍然存在；當(dāng)事人不符合依法從輕或者減輕行政處分情節(jié)的卻減輕了處分，而從輕及從重處分條件，完全依靠消防執(zhí)法人員的主觀判斷，行政處分中“喊高罰低”，或告知后不處分等現(xiàn)象屢見不鮮，相關(guān)消防法規(guī)又沒有一個明確和具體的規(guī)定，雖然近年來為標(biāo)準(zhǔn)消防監(jiān)視執(zhí)法工作，各級消防部門都制定了一套系列的規(guī)定和制度，但從近年各級消防部門檢查、督查、執(zhí)法質(zhì)量考核和各種執(zhí)法投訴、舉報的消防行政案件來看，消防執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)缺監(jiān)視，執(zhí)法隨意性大的問題仍然十分突出。上文所列舉的四種現(xiàn)象，雖然只是程序上一些不合法現(xiàn)象，但是很容易引起復(fù)議，一旦引起復(fù)議，敗訴的將是消防執(zhí)法部門。因此，消防部門在行政執(zhí)法過程中，一定要注意程序合法，只有這樣才能保證執(zhí)法的合法、公正。（四）執(zhí)法者素質(zhì)參差不齊“業(yè)精于勤荒于嬉，行成于思而毀于隨”，在消防部隊執(zhí)法班干部隊伍中普遍存在不愿學(xué)習(xí)、還想學(xué)習(xí)的秒良現(xiàn)象，喊了好多年的打造學(xué)習(xí)型干部的口號一直停留在口號上，消防部隊的年齡大一點的班干部業(yè)余時間大局部用來喝酒打麻將，年輕一點的班干部用來上網(wǎng)聊天玩游戲，不知道學(xué)習(xí)的重要性。而每年都有相當(dāng)數(shù)量經(jīng)歷豐富、業(yè)務(wù)嫻熟的執(zhí)法人員被調(diào)整到其他崗位，從而導(dǎo)致許多新進入執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)水平不強，到了單位后只能“抬頭看電線，低頭看煙頭”，到單位檢查只能發(fā)現(xiàn)滅火器過期了、電線零亂了、應(yīng)急燈損壞了等等一些面上的火災(zāi)隱患，檢查過程中發(fā)現(xiàn)不了問題，找不出問題，導(dǎo)致執(zhí)法不夠標(biāo)準(zhǔn)、到位、嚴(yán)謹(jǐn)，隨意性大。再加上一些執(zhí)法者的思想政治素質(zhì)較低，執(zhí)法的目的不明確，執(zhí)法不公，辦人情案、辦關(guān)系案、辦金錢案現(xiàn)象時有發(fā)生。這些現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致整個消防部隊執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)難以提高。（五）派出所消防監(jiān)視檢查職能未切實履行公安機關(guān)消防機構(gòu)消防監(jiān)視的重心往往是城市的中心區(qū)域，廣闊的農(nóng)村消防監(jiān)視工作的的開展往往要依賴公安派出所實施。近年來各級公安機關(guān)和消防部門制定和下發(fā)了不少派出所消防監(jiān)視管理的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和制度，對公安派出所消防監(jiān)視管理的職責(zé)、任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)視檢查的內(nèi)容范圍都有了明確、具體細(xì)致的規(guī)定，我們貴州省甚至制作了“八本三冊”等法律文書的模板，連文書的填寫例如本卷須知都有具體的例如。近幾年，各級消防部門都在積極探索和思考推進派出所消防工作的方法，年年都在抓派出所消防監(jiān)視管理的試點，希望以點帶面，全面推動農(nóng)村派出消防工作的切實開展。但因種種原因，公安派出所消防工作開展的情況往往差強人意。三、加強和改進消防執(zhí)法工作的措施和意見（一）提高執(zhí)法者的素質(zhì)，全面提升消防部門行政執(zhí)法水平“千里之堤，潰于蟻穴”一個執(zhí)法者的素質(zhì)低下將會影響到整個消防部隊的執(zhí)法形象，因此，要想全面提升消防部隊的行政執(zhí)法水平，必定要從提高執(zhí)法者個人素質(zhì)著手。隨著消防法律體系的不斷健全和完善，能否做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，關(guān)鍵是要看執(zhí)法人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律知識水平如何。而首當(dāng)其沖的自然是政治素質(zhì)，一名執(zhí)法者沒有堅決的政治立場、端正的工作動機和為人民群眾效勞的工作態(tài)度，是不可能公正公平的進展行政執(zhí)法的。因此，首先要做的就是定期對消防執(zhí)法者進展政治教育，將思想政治教育提到一定高度，進一步提高執(zhí)法者的思想素質(zhì)，使消防行政執(zhí)法有堅實的根底。同時，要不忘抓好消防法律和消防業(yè)務(wù)培訓(xùn)及業(yè)務(wù)考核工作，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。為此，消防機構(gòu)要建立一套業(yè)務(wù)培訓(xùn)方案，定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使消防監(jiān)視人員能熟練掌握常用的現(xiàn)行消防法律和法規(guī)；熟練地制作和使用各種法律文書；同時，要及時組織考核，進一步落實持證上崗制度，促使各崗位監(jiān)視人員必須取得相應(yīng)的上崗資格證書，從而提高整個執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)，以全面提升消防部門行政執(zhí)法水平。（二）強化消防執(zhí)法監(jiān)視機制，標(biāo)準(zhǔn)消防行政執(zhí)法要從根本上標(biāo)準(zhǔn)消防行政執(zhí)法行為，需要一套行之有效的消防執(zhí)法監(jiān)視機制，通過監(jiān)視機制的監(jiān)視管理，促使執(zhí)法者進一步標(biāo)準(zhǔn)法律文書的填寫和使用，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法程序和執(zhí)法行為，從而使整個執(zhí)法行為的到有效標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)視機制可分為內(nèi)部監(jiān)視和外部監(jiān)視。首先從內(nèi)部監(jiān)視著手，不僅要搞好縱向監(jiān)視，即不但上級對下級有監(jiān)視權(quán)，下級對上級的執(zhí)法活動，違法行為也有權(quán)提出建議；同時要搞好橫向監(jiān)視，即同一業(yè)務(wù)部門之間，不同業(yè)務(wù)部門之間要相互監(jiān)視，保證消防執(zhí)法活動準(zhǔn)確合法。在做好內(nèi)部監(jiān)視的同時，要做好外部監(jiān)視工作，大力推行警務(wù)公開制，加大消防監(jiān)視執(zhí)法的透明度，各單位應(yīng)設(shè)立警務(wù)公開欄，公開辦事程序，公開執(zhí)法程序，讓群眾了解各種手續(xù)如何辦理，公開自己的電話和單位的電話，自覺承受群眾的監(jiān)視；聘請社會消防監(jiān)視員，采取座談會等多種形式定期向社會征求對消防監(jiān)視工作的意見，及時地發(fā)現(xiàn)消防監(jiān)視員在執(zhí)法中的不正當(dāng)行為，包括吃、拿、卡、要等現(xiàn)象。只有這樣，才能使得一些曾經(jīng)有過吃、拿、卡、要等現(xiàn)象的消防監(jiān)視員及時地糾正錯誤，改變工作態(tài)度，樹立消防部門在人民群眾中的良好形象，從而提高消防執(zhí)法水平。（三）積極探索消防監(jiān)視專業(yè)化、有償化的新路子，緩解消防執(zhí)法人員警力缺乏現(xiàn)象消防是一門跨越多個學(xué)科的綜合性邊緣科學(xué)，具有廣泛性、多樣性、專業(yè)性和技術(shù)性很強的特點，加之近幾年隨著社會主義經(jīng)濟的飛速開展，消防執(zhí)法任務(wù)日益增加，執(zhí)法力量嚴(yán)重缺乏。而消防屬現(xiàn)役編制，增加警力根本不現(xiàn)實，要想有效緩解警力缺乏現(xiàn)象，只有合理依靠外力，逐步嘗試借助各類代理和效勞性質(zhì)的中質(zhì)組織作用，開展社會上諸如法律、會計、建審、特種設(shè)備檢測等與消防監(jiān)視工作有關(guān)的中介組織。由他們來承擔(dān)局部消防平安咨詢，科技指導(dǎo)等有償效勞工程，建立一套科學(xué)的監(jiān)視仲裁機制，社會保障機制等，快速有效緩解消防部隊警力缺乏的現(xiàn)象。（四）加強消防宣傳“五進”工作，進一步優(yōu)化消防行政執(zhí)法軟環(huán)境要大力開展消防