清代縣衙的組織職能

清代縣衙的組織職能

清代是中國封建社會的結(jié)束。也是中國從古代社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的重要歷史時期。因此,清代包括縣衙在內(nèi)的基層政權(quán)在承襲了前朝以外,還產(chǎn)生了許多方面的變化,從而形成不同于前朝的重要特征。整個清代時期,滿漢之間的矛盾較為突出。清代“攤丁入畝”政策的施行,導(dǎo)致人口急劇增加,加之清代取消人丁編審制度之后,便于人口的流動,產(chǎn)生大量流民,社會流動更加趨于頻繁。此外,西方列強入侵中國,導(dǎo)致社會矛盾和民族危機(jī)相互交織和越來越激化。清代上述諸多和前朝不同的社會環(huán)境,導(dǎo)致清代包括縣衙在內(nèi)的基層政權(quán)的管理工作量、社會管理的難度大為增加。針對上述情況,清廷加強了基層政權(quán)體系的構(gòu)建,建立健全了較之前朝更為嚴(yán)密和完善的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)加強對社會的管控,使清代的縣衙作為縣級基層政權(quán)較之以往表現(xiàn)出不同的組織職能,其財政狀況也和前朝大為不同。一、清代縣級行政區(qū)的建置沿革和設(shè)置滿清入主中原后,在中原內(nèi)地沿襲了前朝地方行政組織舊制,推行行省制度,同時對地方行政層級予以適當(dāng)簡化,并于雍正年間統(tǒng)一規(guī)定為省、府(州)、縣三級行政區(qū)劃體制,總督、巡撫為省級行政區(qū)最高軍政長官,知府、知州為府(州)行政區(qū)軍政長官,知縣為縣級行政區(qū)行政長官。與府(州)級行政區(qū)相同,清代縣級行政區(qū)有縣、散州、散廳三類,因為縣在同級行政區(qū)中設(shè)置最為廣泛,因而統(tǒng)稱為縣級行政區(qū)。清代的散州和直隸州不同,其和縣同樣屬于府管轄之下。清代縣級行政區(qū)承襲前朝舊有制度,其正印為知縣,屬正七品官員,負(fù)責(zé)“一縣治理,決訟斷辟,勸農(nóng)賑貧,討猾除奸,興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神,靡所不綜”。在知縣之下,設(shè)置了縣丞、主簿等相關(guān)人員負(fù)責(zé)長官糧馬、巡捕等縣內(nèi)相關(guān)事項的處理。清代時期,縣級行政區(qū)的其他官府機(jī)構(gòu)和職位按照當(dāng)?shù)鼐唧w政務(wù)的繁忙程度予以設(shè)置?？h衙即清代政府官員及其行政輔助性人員日常辦公、居住的場所?？h衙是縣級行政區(qū)的行政權(quán)力中心,縣級行政區(qū)內(nèi)的許多工作均在縣衙完成,縣里有管轄權(quán)判決權(quán)的相關(guān)刑民案件也在縣衙開庭審理和判決,官民之間的各種溝通聯(lián)系也在縣衙完成。所以,清代的縣衙是基層政權(quán)的焦點和核心問題所在,是民眾各種社會力量和國家政治權(quán)力的交匯之處,在清代社會管理、國家治理中居于十分重要的地位。二、清代縣級行政機(jī)構(gòu)的佐吾重總統(tǒng)一官,多為基層政府管理的中心。在縣清代縣衙的官員主要由正印官、佐雜官兩個不同的群體組合而成,縣衙的正印官即縣令、知縣,而佐雜官又可往下細(xì)化分為首領(lǐng)官、佐貳官、雜職官三類人員共同組成。清代時期,和縣衙相同層級的行政組織還有散廳、散州的衙門。清代縣級政府的正印官為一人,縣的行政官員正職為知縣,被人們俗稱為縣令,為正七品。散廳的行政官員正職為同知,其官銜為正五品。散州的行政官員正職為知州,其官銜為從五品。清代時期的縣級政府,主要指縣衙,還有部分散廳、散州的衙門,朝廷在這些署衙推行正印官獨任制度,正印官即知縣、知州、同知為皇權(quán)在當(dāng)?shù)氐奈ㄒ淮?因而有“敬守令即謂遵朝廷”的說法。正因如此,清代縣衙在地方行政機(jī)構(gòu)中處于中心地位、核心地位?？h衙的屬僚與他們的親信、幕友、長隨和辦事人員組成的“三班六房”構(gòu)成了縣衙即縣級行政體系按照實際的效用上來看,清代縣級行政機(jī)構(gòu)之中的佐貳官在日常的政務(wù)管理中所能發(fā)揮的作用是十分有限的,在許多時候還被認(rèn)為這些佐貳官屬于政府多余的冗員。從清代縣級行政組織的設(shè)置來看,佐貳官并非在全部的縣衙中普遍設(shè)立,在三分之一左右的縣級政府中才設(shè)置佐貳官,而其余大部分縣級政府中并未設(shè)置縣丞、主簿等佐貳官。除此之外,朝廷也對佐貳官的職權(quán)予以嚴(yán)格限定,僅僅讓縣衙或者其他縣級行政機(jī)構(gòu)的佐貳官負(fù)責(zé)水利、糧草馬務(wù)等農(nóng)業(yè)、后勤保障等事務(wù),對地方稅收征管、刑名判決等眾多事項嚴(yán)禁佐貳官參與其中,其“佐”和“貳”的特點十分明顯。但卻也不盡然,隨著時間的推移和情勢的變更,滿清朝廷對縣級行政機(jī)構(gòu)佐貳官職權(quán)的限定時有放松,尤其是在雍正之后,許多縣丞、主簿、同知、同判也逐步被派遣到城市之外的重要區(qū)域要地,承擔(dān)了一部分“分防”職能,實際上使其職權(quán)得到擴(kuò)充。這些被派遣到城市之外重要區(qū)域要地的佐貳官通常有著較為固定的管轄區(qū)域,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)緝拿強盜奸匪、窩娼、查禁賭博、私鑄錢幣、私自屠宰等相關(guān)職權(quán),甚至個別地區(qū)的佐貳官還被賦予民事刑事案件審理權(quán)、稅收征收權(quán),似乎已經(jīng)成為縣級行政區(qū)之下的一級行政區(qū)。此外,清代在縣衙等縣級政府的佐貳官之下設(shè)置了首領(lǐng)官,在散州配備的首領(lǐng)官稱之為吏目,其品級低于主簿為從九品,是“九品中正制”中品級最低的官員,而在縣衙設(shè)置的首領(lǐng)官為典史,無品級等銜。而在散廳中,因為此類行政機(jī)構(gòu)處理的事務(wù)比較少,因而并未設(shè)置首領(lǐng)官。雜職官是縣衙等縣級政府中職位最低的官員,無品無級,但巡檢一職屬于從九品官員而入流?？h衙等縣級行政機(jī)構(gòu)中,清朝政府還設(shè)置了教諭、學(xué)正負(fù)責(zé)轄區(qū)教育文化工作,屬于正八品官員。除上述行政人員外,清代在縣衙等縣級行政機(jī)構(gòu)中還設(shè)置了若干行政輔助人員,有的行政輔助人員為國家法定的工作人員,而部分行政輔助人員由長官私雇,負(fù)責(zé)草擬公文、檔案整理、填發(fā)傳票等日常性、輔助性事務(wù)三、清代合理的縣級政府功能清代縣衙等縣級署衙承擔(dān)了十分重要的社會管理各項事務(wù),其屬于基層行政機(jī)構(gòu)中最為重要的衙門之一。清代時期的鄉(xiāng)紳階層越來越活躍,宗族在鄉(xiāng)里農(nóng)村的功能作用日漸明顯,許多基層社會的管理職能由鄉(xiāng)紳階層所承擔(dān)。與此同時,清代在農(nóng)村不設(shè)置國家正式官員的傳統(tǒng)長期得到保留,縣衙等縣級行政機(jī)構(gòu)長期以來一直屬于清王朝的基層政府。滿清王朝自始至終非常重視縣衙等縣級行政機(jī)構(gòu)作為基層政府在國家治理、社會管理中的極端重要性。對此問題,《清世宗實錄》記載,雍正皇帝還曾經(jīng)作了較為恰當(dāng)?shù)谋扔?“全省吏治,如作室然。都撫其棟梁也,司道其垣墉也,州縣其基址也。書云:民惟邦本,本固邦寧。夫所以固邦本者在吏治,而吏治之本在州縣。茍州縣之品行不端,猶基不立,則室不固?！庇赫实蹖⒖h衙等縣級政府作為“基址”看待,可見其對縣級政府功能作用發(fā)揮的高度重視。知縣是一個縣之中皇權(quán)的唯一全權(quán)代表,知縣代表朝廷和皇帝對該地進(jìn)行管轄,因而,清朝時期的皇帝多次頒發(fā)詔令詔書和相關(guān)文件強調(diào)敬牧就是對朝廷的尊重。清代的知縣是朝廷的“親民官”,也就是所謂“分天下之疆土以為州邑,即分天下之州邑以任牧宰。清代縣衙的各項工作非常繁重,中央六部安排下來的工作均須由縣衙承擔(dān),其職能可謂無所不包,工作無所不做。曾經(jīng)擔(dān)任知縣許多年的黃六鴻在其所撰寫的《?；萑珪分?將縣衙的職能分為刑名、錢糧、教化、徭產(chǎn)、勸農(nóng)、民政、水利、祀典、郵驛等具體的十項內(nèi)容。當(dāng)代學(xué)者瞿同祖也將清代縣衙的職能歸類為稅收征收、司法刑名、祭祀儀式、雜務(wù)等十個方面的內(nèi)容。實際上,隨著清代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的逐步轉(zhuǎn)型,縣衙還承擔(dān)了行會管理、牙行事務(wù)等諸多經(jīng)濟(jì)管理職能?？h衙法定編制內(nèi)人員較少,編外人員眾多。在編制外人員中,既有公家聘請的行政輔佐人員,也有知縣等私人聘請的行政輔佐人員。四、清代合理的發(fā)揮政府“留”清代縣衙的財政狀況,總體上看,行政經(jīng)費較為緊張乃至匱乏。部分經(jīng)濟(jì)條件較好區(qū)域的縣衙建筑宏偉寬闊,但是,許多財政較為緊張的縣份,其縣衙建成之后多年無法進(jìn)行修葺,甚至不少縣衙破敗不堪,甚至形成了“官不修衙”的政治文化,縣衙財政經(jīng)費緊張的狀況下修葺縣衙辦公場所會讓百姓認(rèn)為官員貪圖享受,以至于許多縣衙辦公場所多年失修,部分縣衙佐貳官被派遣到縣城周邊區(qū)域負(fù)責(zé)相關(guān)工作后,還租用民房辦公。清代實行中央高度集權(quán),包括縣衙在內(nèi)的地方政府并無相對獨立的財政。為了讓縣衙等地方行政機(jī)構(gòu)能夠正常開展工作,朝廷將其所征收的稅收分別用于中央、地方,大部分稅收收入歸中央由戶部統(tǒng)一管理,稱之為“起運”,“起運”的錢款大部分由各省保管,由朝廷統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)度。此外,部分財政稅收收入由縣衙等地方行政機(jī)構(gòu)按照規(guī)定安排使用,稱之為“存留”。清代“起運”和“存留”并非平均分配,而是差距十分明顯,全國稅收中80%左右的稅收款項被中央作為“起運”稅銀,地方政府的“存留”十分有限,省、府、縣各級地方行政機(jī)構(gòu)中,縣衙所能夠使用支配的“存留”稅款更加有限,因而導(dǎo)致清代縣衙的財政狀況較為緊迫。乾隆年間,清代處于“盛世”階段,浙江省地方行政機(jī)構(gòu)“存留”的稅收數(shù)額僅為全部稅收收入的7.3%。由此可以推斷,清初、清末,清廷戰(zhàn)事連連,每年所需軍費十分龐大,地方政府所能“存留”的經(jīng)費也就更少,縣衙的財政狀況更為窘迫。按照清代