農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境與出路

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境與出路

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)特征根據(jù)國務(wù)院1991年頒布的《區(qū)域農(nóng)村社會(huì)救助基本方案》，農(nóng)村社會(huì)救助保險(xiǎn)是國家保障所有農(nóng)民基本生活的制度，是政府的一項(xiàng)重要社會(huì)政策。農(nóng)村社會(huì)救助保險(xiǎn)制度的目的是確保老年人的基本生活。堅(jiān)持個(gè)人儲(chǔ)蓄、集體補(bǔ)貼為輔、國家提供政治支持。堅(jiān)持自助、相互幫助的原則，堅(jiān)持社會(huì)救助保險(xiǎn)和家庭養(yǎng)老制度的結(jié)合。堅(jiān)持農(nóng)村農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)救助體系的統(tǒng)一方向。這樣我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作從1991年開始就正式拉開了序幕。從1991年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始試點(diǎn)以來,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作取得了一定的進(jìn)展。由于資料缺乏,本文沒法收集到十年來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的所有數(shù)據(jù),下面僅以2000年為例進(jìn)行分析。截至2000年底全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村占全國縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的比重分別為97.3%、72.89%和58.16%。在全部的參保人數(shù)中,約有5%為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動(dòng)者(按每一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)30個(gè)勞動(dòng)力計(jì)算),從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的參保農(nóng)村勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力的比重約為12%(文中的數(shù)據(jù)根據(jù)《2000年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、2001年勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)公告計(jì)算而得)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的普及率還是很高的,但從參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)看,整體參保率較低。與城鎮(zhèn)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度上有很多不同之處。如養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性程度不同、養(yǎng)老保險(xiǎn)所需資金的籌措方式與渠道不同、養(yǎng)老基金的管理模式也存在差別等。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上的特色導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中也呈現(xiàn)出一些不同于一般的養(yǎng)老保險(xiǎn)的特征(表1、表2)。對(duì)表1、表2以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部的歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,可以看到以下幾個(gè)問題:首先,從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的交費(fèi)情況看,總量上遵循的是個(gè)人交納為主、集體補(bǔ)助為輔的方針。如果將全國的數(shù)據(jù)作為一個(gè)整體進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn),集體交費(fèi)的比例約為44%。但從地區(qū)結(jié)構(gòu)分析就很容易發(fā)現(xiàn),集體交費(fèi)的狀況主要集中在少數(shù)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)——上海、北京、江蘇、深圳和山東五省市集體交費(fèi)的比例占全國集體交費(fèi)的97.462%,這幾個(gè)地區(qū)集體交費(fèi)的平均比例約為50%,剩下的絕大多數(shù)地區(qū)集體交費(fèi)的數(shù)量十分有限,參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民基本上是自己交費(fèi)。其次,就集體交費(fèi)比例較高的幾個(gè)地區(qū)的狀況進(jìn)行分析。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)為101691個(gè),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)也主要集中在上述幾個(gè)地區(qū),據(jù)此可以得出的基本結(jié)論是:集體交費(fèi)比例很高的主要集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。再次,盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上在全國的絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)建立,但參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民總數(shù)并不多。截至2000年底,全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5462萬,如果扣除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的參保人數(shù),那么從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力參加養(yǎng)老保險(xiǎn)者約占農(nóng)村勞動(dòng)力的12%(約占全部農(nóng)村人口的5%),比同期城鎮(zhèn)地區(qū)的同一指標(biāo)低得多,僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)地區(qū)的13%左右。最后,從參保人數(shù)的變化趨勢(shì)看,從1998年到2002年的5年時(shí)間里,農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)的變化趨勢(shì)正好相反:城鎮(zhèn)地區(qū)呈現(xiàn)逐步增加的態(tài)勢(shì),而在農(nóng)村地區(qū)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)卻逐步減少,5年間年均減少6.38%。這種現(xiàn)象顯然與農(nóng)村勞動(dòng)力不斷增長(zhǎng)以及社會(huì)保障制度的要求相矛盾:一方面農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量每年以較快的速度增長(zhǎng),養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)特征以及農(nóng)村老年人口不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí),要求參加保險(xiǎn)的人數(shù)隨著勞動(dòng)人口總量的增加而不斷增加,實(shí)際狀況卻是在勞動(dòng)力人數(shù)增加的同時(shí),參保人數(shù)持續(xù)減少。從總量上看,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)較低,且呈現(xiàn)不斷下降的態(tài)勢(shì),這種現(xiàn)象與農(nóng)民的收入狀況之間存在一定的聯(lián)系。國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明:從1998年到2002年的5年之間,農(nóng)村居民的收入增長(zhǎng)幅度很低,年均增幅不到3%。從增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)分析,這段時(shí)間農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要?jiǎng)右蚴欠寝r(nóng)收入的增加,主要是外出打工收入的增加。如果僅僅從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的收入看,那么在這5年里農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的平均增長(zhǎng)幅度為負(fù)數(shù)。如果一個(gè)家庭沒有外出打工的勞動(dòng)力,那么該家庭的人均純收入不增反降。從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)主體看,絕大多數(shù)地區(qū)的參保者自己繳費(fèi),在可支配收入增長(zhǎng)緩慢甚至負(fù)增長(zhǎng),現(xiàn)金收入難以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民個(gè)人及家庭生活穩(wěn)定的前提下,農(nóng)民因?yàn)槔U費(fèi)困難而退保也就不難理解了。通過對(duì)上述數(shù)據(jù)的分析,筆者認(rèn)為:農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村試點(diǎn)十多年來,參加保險(xiǎn)的總?cè)藬?shù)有限,占應(yīng)保人數(shù)的比例較低,而且在最近幾年里凈參保人數(shù)還呈現(xiàn)不斷下降的態(tài)勢(shì),最重要的原因在于經(jīng)濟(jì)因素,即農(nóng)民的繳費(fèi)能力有限。從深層次分析,這種現(xiàn)象根本上還是由現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度缺陷造成的。二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本特征農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)構(gòu)成部分,而社會(huì)保險(xiǎn)則是以政府為主體而進(jìn)行的強(qiáng)制性制度安排。因此,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須符合社會(huì)保險(xiǎn)的一般原則,包括公平收入分配、利益對(duì)等(受益)原則、社會(huì)性原則。從財(cái)政學(xué)的角度看,在農(nóng)村建立以政府為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在當(dāng)前是十分必要和可行的。1.商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)“失效”現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)更為嚴(yán)重,需要建立起以政府和集體為主體的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)代新古典學(xué)派理論認(rèn)為:養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以有必要存在,完全是由于私人保險(xiǎn)市場(chǎng)存在的某些市場(chǎng)失效造成的。在私人保險(xiǎn)市場(chǎng)上,市場(chǎng)信息往往是不完全的,也是不對(duì)稱的。一般情況下,被保險(xiǎn)人擁有其個(gè)人全部信息,而提供保險(xiǎn)者則擁有相對(duì)不足的信息,這就是所謂的“不對(duì)稱的信息結(jié)構(gòu)”。此時(shí)在私人保險(xiǎn)市場(chǎng)上至少存在著兩種市場(chǎng)失效:道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。由于私人保險(xiǎn)市場(chǎng)缺乏足夠的信息對(duì)被保險(xiǎn)對(duì)象進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷,保險(xiǎn)提供者不可能作出有利于其自身的選擇。與城鎮(zhèn)地區(qū)相比,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信息的傳遞速度、人的整體素質(zhì)都要落后得多,市場(chǎng)失效更為嚴(yán)重,因此,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立只能以政府或其他的公有單位為主體來進(jìn)行。2.在農(nóng)村建立以政府為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是公共財(cái)政職能的要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,資源配置主要由市場(chǎng)進(jìn)行,政府是在市場(chǎng)“失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用,以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的失靈。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域效率的不斷提高,收入分配差距也呈現(xiàn)出不斷拉大的趨勢(shì)。在一定程度上縮小收入分配差距是政府的重要職責(zé),也是公共財(cái)政的活動(dòng)領(lǐng)域。作為一種收入再分配的工具,養(yǎng)老保險(xiǎn)通過“稅收—轉(zhuǎn)移支付”的方式,在一定程度上解決貧富的差距問題。目前我國的貧困人口主要分布在農(nóng)村地區(qū),且我國當(dāng)前正在建立公共財(cái)政的框架,作為全國人民的政府所建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋所有的城鄉(xiāng)地區(qū),自然是公共財(cái)政的基本要求。3.建立以政府為主體的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度符合利益對(duì)等原則和稅收公平原則。從農(nóng)民的角度看,他們上繳各種稅、費(fèi)直接為國家財(cái)政作出貢獻(xiàn),還通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財(cái)政資金,且這種積累方式目前還在持續(xù)。按照利益對(duì)等原則,政府以財(cái)政資金向社會(huì)提供服務(wù)及公共產(chǎn)品,作為這些服務(wù)及公共產(chǎn)品的受益者應(yīng)該包括所有向政府上交稅費(fèi)的人。養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上就是政府向國民提供的一種公共產(chǎn)品,與城鎮(zhèn)居民一樣,農(nóng)民應(yīng)該是享有養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體。稅收公平原則的標(biāo)準(zhǔn)之一就是根據(jù)受益的多少(即享受到政府提供的服務(wù)水平)交納稅負(fù)。所有的納稅人都應(yīng)在不同程度上享受到政府的服務(wù)。在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也符合稅收公平的原則。4.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及進(jìn)一步改革與開放的需要,是對(duì)農(nóng)民承擔(dān)了一部分改革成本所進(jìn)行的補(bǔ)償。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),中央政府在諸多方面進(jìn)行了徹底改革,其中對(duì)農(nóng)民利益影響很大的是糧食流通體制的改革。這項(xiàng)改革措施執(zhí)行的結(jié)果是:國有糧食企業(yè)既是糧食的買方壟斷者,又是賣方壟斷者。銷售糧食是大多數(shù)農(nóng)民收入的來源,而買方壟斷自然造成糧食生產(chǎn)者低價(jià)銷售,收入勉強(qiáng)抵補(bǔ)生產(chǎn)成本(有的地方甚至收不抵支)。近幾年以來,農(nóng)民的名義收入增長(zhǎng)緩慢,而很多地區(qū)農(nóng)民的實(shí)際收入呈負(fù)增長(zhǎng),可以說是農(nóng)民為政府承擔(dān)了一部分體制改革的成本。通過養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為年老的農(nóng)村居民提供部分必不可少的生活保障,既是對(duì)農(nóng)民因新的制度安排所造成的經(jīng)濟(jì)利益損失作出的補(bǔ)償,同時(shí)也是政府部門義不容辭的責(zé)任。5.不斷提高城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)與文化生活水平,是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求,也是政府為之努力的目標(biāo),而通過養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為低收入的年老農(nóng)民在一定程度上提供保障,也正是這一目標(biāo)的基本要求。從現(xiàn)實(shí)來看,建立以政府為主體的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是可行的。1.隨著公共財(cái)政框架在基層地區(qū)的逐步建立,基層地方政府的主要職能之一就是為所管轄地區(qū)的公民提供公共產(chǎn)品,而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言是一項(xiàng)最重要的公共品。因此,隨著地方政府職能的逐步轉(zhuǎn)變到位,為所管轄地區(qū)的居民提供公共品將成為地方政府的主要職責(zé)。作為農(nóng)村地區(qū)最重要的公共品之一,地方政府著手建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,從政府職能的角度看是完全可行的。2.從政府的財(cái)力狀況看,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是可行的。首先,財(cái)政收入年均保持高速增長(zhǎng),不斷增長(zhǎng)的財(cái)力為養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了強(qiáng)有力的后盾。近年來,我國的財(cái)政收入每年以高于GDP6%-7%的速度為國家積累財(cái)力。根據(jù)筆者的推算,如果按照分批、分期、逐步推進(jìn)的做法,只要以財(cái)政收入總額的1%左右就基本上能夠解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)資金的需求3.多年的制度建設(shè)實(shí)踐使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)為農(nóng)村居民所接受,農(nóng)村居民存在著建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的強(qiáng)烈欲望,建立以政府為主體的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及的宣傳成本和推廣成本將大大降低。從筆者在江蘇地區(qū)初步調(diào)查的情況看,農(nóng)民普遍對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)持認(rèn)可和支持態(tài)度,并期望能夠盡早將該項(xiàng)制度建立起來。4.從農(nóng)村居民的財(cái)力看,在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是可行的。盡管當(dāng)前我國的“三農(nóng)”問題比較嚴(yán)重,農(nóng)民的收入水平還較低,但不同地區(qū)農(nóng)民的收入狀況差距很大,在東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),農(nóng)民整體收入水平較高,且農(nóng)村集體的積累也比較雄厚。如果農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以政府為主體,按照保險(xiǎn)費(fèi)用由政府、集體、農(nóng)民三方負(fù)擔(dān)的原則(只要不是由參保者完全負(fù)擔(dān)),根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況,分批、逐步實(shí)施,那么擬建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不會(huì)受到財(cái)力的制約。上述分析表明,從財(cái)政學(xué)角度進(jìn)行研究與分析,無論是制度建立的可行性還是必要性,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)都需要體現(xiàn)其社會(huì)保險(xiǎn)的特征:提供保險(xiǎn)的主體應(yīng)該是執(zhí)行社會(huì)職責(zé)的政府(至少政府應(yīng)該是養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體之一);資金來源應(yīng)該具有社會(huì)性,除了保險(xiǎn)受益人個(gè)人繳費(fèi)外,行使社會(huì)管理職能的政府應(yīng)該為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)相應(yīng)的資金來源。提供公共品是以政府為主體實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入分配公平的主要手段,而作為公共品的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立,可以在相當(dāng)程度上為老年人的生活提供保障。老齡化和貧困問題在城鄉(xiāng)地區(qū)都存在,但農(nóng)村地區(qū)往往比城市更嚴(yán)重,為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,財(cái)政需要承擔(dān)起農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任。三、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的問題作為社會(huì)保障制度的一個(gè)重要構(gòu)成部分,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在建立和運(yùn)作過程中,都需要政府財(cái)政部門參與其中。1991年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始進(jìn)行試點(diǎn)至今的實(shí)踐表明:該項(xiàng)保險(xiǎn)制度得以順利運(yùn)行的核心問題是保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納,政府沒有成為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的主體是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展緩慢的根源。為了使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正建立起來并健康運(yùn)轉(zhuǎn),政府必須要在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的供給與運(yùn)作中有所作為。1.參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性問題財(cái)政為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供部分必要的資金是政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的最大支持和激勵(lì),是保障該項(xiàng)制度得以順利建立的關(guān)鍵。前面的理論研究結(jié)論如此,少數(shù)地區(qū)的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)(如廣東東莞市幾年前就已經(jīng)開始實(shí)施的、浙江省從2002年開始實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)也證明:政府為參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民提供一部分費(fèi)用,既可以在相當(dāng)程度上解決繳費(fèi)困難問題,又對(duì)鼓勵(lì)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)巨大的激勵(lì),可以刺激農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。當(dāng)然,政府能夠提供多大比例的資金以及按照何種方式提供資金,則由各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況以及政府的財(cái)力決定。2.預(yù)防養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理漏洞已有的調(diào)查研究表明,目前在我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施過程中一個(gè)較為嚴(yán)重的問題就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中存在諸多的漏洞:沒有專門的管理機(jī)構(gòu),實(shí)行多頭管理,出現(xiàn)“群龍無首”的狀況,資金擠占、挪用、超標(biāo)準(zhǔn)提取管理費(fèi)問題嚴(yán)重,保值增值難等3.高比例的預(yù)防體現(xiàn)了農(nóng)民的信心按照當(dāng)前的做法,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資金按保費(fèi)的3%提取。操作過程中,即使按照如此高的比例提取的管理費(fèi)也難以滿足管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作,結(jié)果農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的挪用問題難以解決。在基金保值增值難以實(shí)現(xiàn)的情況下,高比例的管理費(fèi)以及資金的非正常挪用極大地傷害了農(nóng)民的參保信心,侵犯了參保農(nóng)民的利益。為了避免這一問題的產(chǎn)生,需要財(cái)政以撥款的方式來滿足管理機(jī)構(gòu)對(duì)資