土地的財產(chǎn)屬性與資源管理屬性

土地的財產(chǎn)屬性與資源管理屬性

土地是人類生存和發(fā)展的最基本、最重要的物質(zhì)載體。由于其特殊的性質(zhì)和不可逆性，它已成為一種極其特殊的自然資源和經(jīng)濟資源。中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正處于重要轉(zhuǎn)型期,土地作為重要的生產(chǎn)要素,對引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展、平衡區(qū)域利益、增加地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力的作用愈發(fā)重要。一、土地屬性的博弈決定了土地制度的變化正確認識土地的屬性是理解土地制度的前提和基礎(chǔ),對土地屬性的認知決定了人們對待土地的態(tài)度。(一)土地所有權(quán)的制度設(shè)計是一個社會安全的保護模式。對于第“有土斯有財”,土地意味著財富,土地的財產(chǎn)屬性以土地的效率價值為目標。歷史上僅僅基于這種理論而過度放大土地的財產(chǎn)屬性使得土地私有合理化,明確土地私有的產(chǎn)權(quán),減少公權(quán)力的干預(yù),這種做法有極大的短視性。一方面,過分注重土地的財產(chǎn)屬性往往會導(dǎo)致土地的過度集中、人地矛盾突出甚至引發(fā)政治危機,歷史上的農(nóng)民起義大多是在人地矛盾突出、土地過度集中的情況下爆發(fā)的。另一方面,從公共利益和人類發(fā)展的角度看,僅僅將土地的財產(chǎn)屬性奉為圭臬也是行不通的。土地因為公共利益需要而進行征收和征用;土地所有權(quán)的制度設(shè)計與政治安全,經(jīng)濟安全和糧食安全,社會公平公正與社會穩(wěn)定甚至人類的生存都有著密切聯(lián)系。由此,人們逐漸認識到土地對人類生存保障功能和社會公平價值理念的追求,土地的公共資源屬性開始彰顯。土地的資源屬性更加強調(diào)土地作為財富來源的自然基礎(chǔ)性,著重土地對現(xiàn)在及將來人的價值,強調(diào)當代人和后代人對土地公平、可持續(xù)、有價值的利用。土地的公共資源屬性排斥私有性,對土地的充分利用和決策就需要當代和后代都信任的新的主體,而國家作為社會契約理論的國民共同事務(wù)的受托人,是最為合適的“管理人”。(二)形態(tài)轉(zhuǎn)化:從資源供給維持生存到采權(quán)致產(chǎn)土地的財產(chǎn)屬性和土地的公共資源屬性的關(guān)系實質(zhì)上是私權(quán)與公權(quán)的博弈。在人類發(fā)展的不同時期,土地財產(chǎn)屬性和公共資源屬性在不同的歷史時期都有所體現(xiàn),但土地的財產(chǎn)屬性長期占據(jù)優(yōu)勢和主導(dǎo)地位,土地的公共資源屬性在后期其重要意義才開始彰顯。原始社會時期,人類完全依靠土地的自然供給維持生存,是純粹公共資源屬性的土地。奴隸社會和封建社會是土地財產(chǎn)屬性與公共資源屬性并存的時期,奴隸主、地主的土地可以交易,從而產(chǎn)生土地的財產(chǎn)價值。然而,土地的高度集中產(chǎn)生了周期性的社會矛盾激化,朝代更替,土地資源的重新分配,土地的公共資源屬性得以體現(xiàn),但這是一個被動的、作為權(quán)宜之計的結(jié)果。近代以來,土地的財產(chǎn)屬性占據(jù)絕對優(yōu)勢,伴隨而來的是不加限制的開采、土地資源的嚴重污染和日漸枯竭。進入20世紀,隨著私人土地所有權(quán)的弊端逐步顯現(xiàn),人們對土地的認識由個人利益至上轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于全民利益,各國陸續(xù)出臺措施將私人的土地使用納入公共管理范疇,土地的公共資源屬性逐漸回歸。世界各國越來越多地干預(yù)土地的利用與管理,英國于20世紀50年代將土地發(fā)展權(quán)收歸國有,顯示了未來土地所有權(quán)制度國有化的趨勢,也印證了國家可以擔當土地“管理人”的角色,可以實現(xiàn)土地的最優(yōu)配置。二、國有土地法大綱下農(nóng)村屬性的規(guī)定我國現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度的形成可追溯至1947年10月10日實施的《中國土地法大綱》,大綱明確了農(nóng)村土地改革的方向,即“廢除封建性及半封建性剝削土地制度,實行耕者有其田的土地制度”。(一)農(nóng)民土地所有新中國成立以后,按照《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》提出的:有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制,廢除封建地主階級的土地所有制;《土地改革法》確立了農(nóng)村土地國家國有與農(nóng)民私人所有并存的土地所有權(quán)制度,并以此為序幕拉開了3年的農(nóng)村土地改革運動,通過土改使全國農(nóng)民無償分得土地和大批生產(chǎn)資料,農(nóng)民土地所有制度的最終確立以1954年《憲法》為制度性標志。新中國成立之初的土地制度產(chǎn)權(quán)較為明晰,一方面體現(xiàn)了對土地的財產(chǎn)屬性重視,農(nóng)民可以對擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”;另一方面對土地重新分配,廢除封建地主土地所有制意味著對土地公共資源屬性的重視,但這是建立在土地私有制基礎(chǔ)之上,其所存在的市場化的缺點往往會導(dǎo)致土地集中,貧富差距,不利于長遠發(fā)展。(二)農(nóng)村土地集體所有。在法律上,我國的立法經(jīng)歷了以下幾個階段1954年-1956年,社會主義改造收回土地所有權(quán)。農(nóng)民個人直接所有的土地,也從土地無償入股、統(tǒng)一經(jīng)營,發(fā)展到農(nóng)村土地集體所有。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正案)》標志著農(nóng)村土地集體所有制度的完全確立。計劃經(jīng)濟時期,將平均主義和集體主義奉為圭臬,過分重視土地的公共資源屬性,忽視了生產(chǎn)力發(fā)展所處的階段和水平,完全摒棄市場的作用,導(dǎo)致了生產(chǎn)效率低下和生產(chǎn)力的嚴重滯后。(三)共同經(jīng)營、集體流轉(zhuǎn)、不流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)二元鴻溝1978年改革開放后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。并在《土地承包法》中允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村所有權(quán)與使用權(quán)分離,土地承包經(jīng)營權(quán)的確立,使得農(nóng)民的積極性被充分調(diào)動,但農(nóng)村集體土地只能在村集體內(nèi)流轉(zhuǎn),無法進入全國市場去發(fā)揮其財產(chǎn)屬性的作用,導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元鴻溝不斷加劇擴大。關(guān)于城市土地改革,1982年憲法中增加了城市土地屬于國家,實現(xiàn)了城市土地的國有化改造。城市土地國有化的過程為實現(xiàn)農(nóng)村集體土地國有化提供了必要的實踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ),城市土地國有化取得的成功,為我國農(nóng)村集體土地向國有化方向改革指明了方向。三、農(nóng)村農(nóng)村土地所有權(quán)改革的方向(一)集體土地所有權(quán)登記對抗公共利益土地的財產(chǎn)屬性和土地的公共資源屬性是土地所固有的兩重屬性,它們兩者之間的關(guān)系表現(xiàn)在法律層面是私權(quán)與公權(quán)的關(guān)系。過分重視私權(quán),實行完全的土地私有,必然導(dǎo)致私權(quán)濫用,公共利益受損。過分重視土地的國家干預(yù),就會導(dǎo)致市場配置土地資源的基礎(chǔ)性地位喪失,市場失靈,造成配置不合理,效率低下,甚至土地浪費、權(quán)力尋租。我國集體土地所有權(quán)不是單純的財產(chǎn)權(quán),也不是可以進入市場自由流轉(zhuǎn)的私權(quán)。如果簡單地認定集體土地所有權(quán)是單純的財產(chǎn)權(quán)或者私權(quán),盲目將集體土地推入市場,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)及城市周邊對于土地的高度供應(yīng)需求,必然使得經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市周邊的集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟收益,其結(jié)果是好之更好,差之更差。(二)土地征收目的的立法設(shè)計從近半個世紀各國土地政策的調(diào)整來看,許多國家致力于干預(yù)土地市場和土地使用,特別是西方國家《土地管理法》、《土地規(guī)劃法》等一系列法律的出臺和實施,不動產(chǎn)稅的征收,各國以積極的國家干預(yù)盡可能控制土地和收回土地,擔當土地“管理人”的角色。從民法領(lǐng)域的理論發(fā)展來看,從“所有為中心”向“使用為中心”轉(zhuǎn)變,土地所有權(quán)理論不斷弱化,更加強調(diào)土地的生存保障功能和社會公平的價值理念。這一切顯示著:隨著時代的進步,私人永久性和絕對性占有土地遭到排斥,土地的公共資源屬性不斷得到彰顯。(三)限定公權(quán)力行使邊界隨著土地的公共資源屬性的彰顯,私人土地所有權(quán)已經(jīng)不符合土地公共資源屬性的基本要求,土地資源也應(yīng)效仿礦產(chǎn)、能源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)國家獨占的發(fā)展方向,實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的國有化?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體土地所有權(quán)國有化應(yīng)從明晰集體土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)劃歸為國有展開。首先,在法律上應(yīng)當最大限度地明晰集體土地使用權(quán)。明晰土地使用權(quán)的內(nèi)容與權(quán)利行使方式,防止集體土地所有權(quán)人不恰當?shù)貫E用市場性質(zhì)的土地財產(chǎn)權(quán),保障農(nóng)民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對土地享有自由流轉(zhuǎn)、自由處置的權(quán)利,將農(nóng)村土地使用權(quán)設(shè)定成一項完整的、獨立的土地財產(chǎn)權(quán)。同時,鑒于土地具有財產(chǎn)與資源的雙重屬性,土地財產(chǎn)權(quán)人也應(yīng)承擔不可分割的基于土地資源屬性的社會義務(wù),包括負擔土地稅費義務(wù)等。其次,在繼續(xù)完善、鞏固、保護農(nóng)民的土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上,國家應(yīng)當將有其名無其實的集體土地所有權(quán)收歸國家所有,限定集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及其所有權(quán)人的權(quán)利行使空間。限定公權(quán)力的行使邊界,非依法律明確規(guī)定,集體土地“所有權(quán)人”不得隨意干預(yù)農(nóng)民手里的土地使用權(quán),防止集體土地“所有權(quán)人”濫用權(quán)利而影