我國政府投資交易領(lǐng)域信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀與思考

我國政府投資交易領(lǐng)域信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀與思考

公共服務(wù)交易領(lǐng)域的信用體系建設(shè)是我國社會信用體系建設(shè)的重要組成部分。完善信用體系，有效懲罰不誠實行為，優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境，促進(jìn)信用交易，降低交易成本。2019年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2019]35號）提出深入推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎(chǔ)作用，對公共資源交易領(lǐng)域信用體系建設(shè)有著明確的導(dǎo)向性。近年來，有關(guān)部門強(qiáng)化信用監(jiān)管，加快信用建設(shè)，通過及時發(fā)現(xiàn)和查處違法違規(guī)行為，推動公共資源交易全過程公開透明管理，讓公共資源在陽光下交易。本文以公共資源交易領(lǐng)域信用體系建設(shè)為切入點(diǎn)，分析信用體系建設(shè)的相關(guān)問題，提出探索信用體系建設(shè)主要路徑的建議。發(fā)揮平臺的作用，實現(xiàn)信用評價結(jié)果的市場運(yùn)用在公共資源信用信體系建設(shè)方面，各地政府都做了一些有益的探索，制定了大量涉及公共資源交易的規(guī)范性文件，包括誠信評價管理辦法、不良行為管理辦法等，以進(jìn)一步規(guī)范公共資源交易活動。具體表現(xiàn)形式可分為三種，一是考核型，江蘇、安徽、廣東惠州等地針對投標(biāo)企業(yè)、招標(biāo)代理、評委等市場主體出臺考核辦法，對企業(yè)和人員進(jìn)行打分，最終形成信用評分或評級；二是名單型，云南、河北等地出臺失信主體“黑名單”制度，監(jiān)管部門根據(jù)各自行政許可、行政處罰、日常監(jiān)管等情況，定期將嚴(yán)重違法失信主體信息形成“黑名單”并上網(wǎng)曝光；三是指數(shù)型，江蘇、重慶、廣州等地建立了“陽光指數(shù)”“信用指數(shù)”等信用評價指標(biāo)，通過設(shè)置科學(xué)的指標(biāo)計算公式，得出企業(yè)綜合信用指數(shù)，反映市場主體誠信情況。上述各類信用評價結(jié)果通過公共資源交易平臺運(yùn)用到各類交易活動中，對失信主體進(jìn)行約束和限制，甚至限制其一定范圍和期限的市場準(zhǔn)入資格，達(dá)到實施懲戒的目的。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公共資源交易平臺已成為市場主體了解和掌握信用信息的良好載體，是信用體系建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。如何進(jìn)一步發(fā)揮平臺樞紐作用，強(qiáng)化與監(jiān)管部門聯(lián)動，形成有效的信用聯(lián)合獎懲機(jī)制，成為當(dāng)前信用體系建設(shè)的重要方向。問題分析企業(yè)違規(guī)情況目前，公共資源交易活動中存在多種形式的失信行為。從招標(biāo)方看，存在內(nèi)定商品或服務(wù)的行為，使得招標(biāo)采購變成走過場；從投標(biāo)方看，存在冒用其他企業(yè)資質(zhì)，提供虛假證書、虛假業(yè)績，私刻公章等弄虛作假行為；從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)角度看，存在違背原則，遷就招標(biāo)方的一些不合法、不合理要求的行為；從評委角度看，存在受到招標(biāo)人態(tài)度影響，出現(xiàn)一定傾向性評分的行為。上述種種失信行為難以根治的一個重要原因就是失信成本太低，由于制度不健全、獎懲未閉環(huán)、監(jiān)管不履責(zé)，很多違法失信行為沒有付出沉重代價，而對守信者缺乏褒揚(yáng)和獎勵的制度性安排，這對市場公平競爭秩序是極大的破壞。缺乏頂層制度設(shè)計，缺乏信息共享的主體目前，各地在信用信息互聯(lián)互通方面取得了一些成績，但部分地區(qū)、行業(yè)政府部門在推進(jìn)信用信息共享共用時仍存在“不敢、不愿、不能”的問題。一是制度缺位，不敢共享。缺乏頂層制度的設(shè)計，信用信息歸集、公開、共享及其管理的責(zé)任主體不夠明確，導(dǎo)致部分政府部門共享數(shù)據(jù)存在后顧之憂。二是認(rèn)識不足，不愿共享。部分政府部門對信用信息專享的權(quán)屬觀念較為嚴(yán)重，出于對信息共享的“未知性”以及部門利益的考慮，不愿主動進(jìn)行信用信息共享。三是標(biāo)準(zhǔn)滯后，不能共享。目前尚未形成自上而下的統(tǒng)一信用信息共享標(biāo)準(zhǔn)體系，國家、省市各層級均無統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，對數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量、可持續(xù)性等也無明確要求，信用信息共享堵點(diǎn)多、難度大。行政審批事項、證明事項告知承諾制的規(guī)范性指導(dǎo)文件2020年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推行證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2020]42號），江蘇省也發(fā)布了《關(guān)于全面推行證明事項告知承諾制的實施方案的通知》（蘇政辦發(fā)[2020]84號）等文件，全面推行行政審批事項、證明事項告知承諾制，但尚無針對公共資源交易領(lǐng)域推動事前告知承諾制的規(guī)范性指導(dǎo)文件。以南京市公共資源交易中心為例，目前僅在建設(shè)工程交易系統(tǒng)“e路陽光”錄入投標(biāo)信息時，施工企業(yè)和監(jiān)理企業(yè)需要上傳《誠信承諾書》，對填報資料的真實性、完整性等進(jìn)行承諾，但未形成閉合管理，發(fā)生問題時該承諾書并不能作為處罰、懲戒有效依據(jù)，在信用監(jiān)管和制度建設(shè)缺失背景下簽署的《誠信承諾書》形同虛設(shè)。數(shù)據(jù)共享及數(shù)據(jù)應(yīng)用難題目前，公共資源交易領(lǐng)域信用體系建設(shè)不但缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)性制度文件，同時也缺乏數(shù)字科技創(chuàng)新引領(lǐng)。以信用體系建設(shè)中基礎(chǔ)性工作數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)應(yīng)用為例，各地在信用體系建設(shè)中基本還是利用傳統(tǒng)的分散式存儲信用數(shù)據(jù)的方式，信用管理方面的功能研發(fā)及使用大多集中在本地，在數(shù)據(jù)共享性、數(shù)據(jù)安全性、數(shù)據(jù)隱私性、數(shù)據(jù)公平性、數(shù)據(jù)可追溯性等方面存在相當(dāng)多的難題。如果缺乏創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)的引領(lǐng)，這些基礎(chǔ)性工作的瓶頸會嚴(yán)重影響信用體系建設(shè)的高速推進(jìn)。優(yōu)化路徑制定完善的信用體系和評價體系根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2020]49號）文件有關(guān)要求，相關(guān)部門應(yīng)明確界定統(tǒng)一的公共資源交易領(lǐng)域信用信息范圍并實行目錄管理。按照行使層級、信息類別、應(yīng)用范圍等要求制定全國統(tǒng)一的公共資源交易信用信息目錄清單，并及時向社會公布。同時，出臺全國統(tǒng)一的跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的公共資源交易信用管理辦法和細(xì)則，建設(shè)完善的信用管理體系和信用評價體系，進(jìn)一步明確信用監(jiān)管主體、信用考核主體與考核對象、考核辦法，完善公共資源交易活動中信用信息采集、信用度認(rèn)定、信用記錄檔案、信用獎懲制度，構(gòu)建科學(xué)的信用評價體系，建設(shè)統(tǒng)一的信用管理系統(tǒng)，解決各地、各行業(yè)分散監(jiān)管、職責(zé)不清、規(guī)范不一的問題。南京市公共資源交易中心通過歸類整理，集中對工程、水利、交通、鐵路等專業(yè)各類文件中關(guān)于違規(guī)行為、失信行為的相關(guān)信用條款進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)各類違法違規(guī)、失信行為條款共有261條。其中，“以不合理的條件限制或排斥投標(biāo)人及潛在投標(biāo)人”條款在《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》《不良行為目錄》《南京市工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)負(fù)面清單》等文件中出現(xiàn)13次，“存在串通投標(biāo)和弄虛作假行為”條款在各類文件中出現(xiàn)15次。經(jīng)過歸類整理、去除重復(fù)后，僅69條即可涵蓋各類交易中存在的違規(guī)行為，監(jiān)管部門可以以此形成統(tǒng)一的違規(guī)行為清單，實現(xiàn)公共資源交易領(lǐng)域的跨行業(yè)清單共用，可參考表1。未來，在國家層面上可通過統(tǒng)一信用目錄清單的建立，整合歸類各區(qū)域、各行業(yè)、各領(lǐng)域失信行為，形成統(tǒng)一規(guī)范的目錄清單，更好地推動公共資源交易領(lǐng)域信用體系建設(shè)，加強(qiáng)信用聯(lián)合懲戒。建立健全信用信息共享管理制度《江蘇省公共信用信息管理辦法（試行）》對公共信用信息的記錄、歸集、共享、使用及其管理的職責(zé)進(jìn)行了明確，由于公共資源交易領(lǐng)域信用信息管理辦法尚未出臺，為促進(jìn)信用信息互聯(lián)互通，建議從以下幾方面健全共享機(jī)制。一是完善信息共享制度。國家、省市應(yīng)盡快出臺細(xì)則，對公共資源交易領(lǐng)域信用信息資源的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)以及信息共享單位的責(zé)任主體等通過法律的方式予以明確；二是健全信用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系。建立全國統(tǒng)一的信用信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及統(tǒng)一的接口規(guī)范，以“全國建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺（四庫一平臺）”為樞紐，實現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)共享常態(tài)化；三是規(guī)范信用信息共享開放的流程。完善信用信息歸集、處理、存儲和應(yīng)用的業(yè)務(wù)流程，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交換的智能化；四是建立考核與問責(zé)機(jī)制。將信用信息共享工作納入各地各部門考核問責(zé)范圍，明確各地各部門信用信息共享職責(zé)，有效推動信用信息跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門共享交換。南京市公共資源交易中心一直以來持續(xù)重視信用信息互聯(lián)互通的建設(shè)，目前已經(jīng)與省市政務(wù)服務(wù)共享平臺實現(xiàn)了部分信用信息互聯(lián)互通，并且在信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上打造“零提供”應(yīng)用，為市場主體提供方便快捷的服務(wù)。“零提供”的設(shè)想，是通過歸集各級政府官方渠道已公開的信息，全面覆蓋交易各行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域的信用信息，破除信用信息孤島。在確保來源可靠的基礎(chǔ)上，中心對相關(guān)信用數(shù)據(jù)進(jìn)行公開展示，便于同監(jiān)管單位開展聯(lián)合懲戒，對嚴(yán)重違規(guī)單位依法暫停其一段時間的投標(biāo)活動。推行信用承諾“張”，讓承諾成為“花架式”的手段根據(jù)《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享指導(dǎo)意見的通知》（國辦函[2019]41號）文件要求，應(yīng)“精簡管理事項和環(huán)節(jié)，取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的投標(biāo)報名、招標(biāo)文件審查、原件核對等事項以及能夠采用告知承諾制和事中事后監(jiān)管解決的前置審批或?qū)徍谁h(huán)節(jié)”，出臺適用于公共資源交易領(lǐng)域的信用承諾制度，在公共資源交易活動的各個環(huán)節(jié)，全面推廣告知承諾制，讓信用承諾有“張”有“弛”。所謂“馳”，就是由市場主體做出承諾后，免去相應(yīng)材料提交和審核環(huán)節(jié)，實現(xiàn)簡政放權(quán)。“張”也就是收，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對以虛假承諾等不正當(dāng)手段謀取中標(biāo)的企業(yè)，從重處罰，不讓信用承諾成為“花架式”。目前，公共資源交易領(lǐng)域有經(jīng)驗可循的是山東地區(qū)，其已經(jīng)采用告知承諾制取消招標(biāo)環(huán)節(jié)的文件審核。在山東經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，南京市公共資源交易中心在交易活動項目登記、投標(biāo)報名、招標(biāo)文件審查、資格審查等關(guān)鍵的四個環(huán)節(jié)中，正積極探索采用告知承諾制，由市場主體作出承諾后免去相應(yīng)材料提交和審核環(huán)節(jié)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對以虛假承諾等不正當(dāng)手段謀取中標(biāo)的企業(yè)，依法給予處罰，并撤消其資質(zhì)、資格許可，營造良性發(fā)展的市場環(huán)境?！皡^(qū)塊鏈+智慧信用”在信用體系建設(shè)中的應(yīng)用路徑區(qū)塊鏈技術(shù)本質(zhì)是分布形式的數(shù)據(jù)庫，所有節(jié)點(diǎn)以及區(qū)塊相互之間共同構(gòu)建信任機(jī)制。區(qū)塊鏈技術(shù)集成使用了非對稱加密算法、分布式賬單、去中心化機(jī)制、鏈上智能合約機(jī)制和鏈?zhǔn)酱鎯Y(jié)構(gòu)等創(chuàng)新理念。其特點(diǎn)體現(xiàn)在去中心化、不可篡改性、可追溯性、開放性、獨(dú)立性等方面，區(qū)塊鏈這些特點(diǎn)和技術(shù)優(yōu)勢正是解決信用體系建設(shè)中數(shù)據(jù)共享性、數(shù)據(jù)安全性、數(shù)據(jù)隱私性、數(shù)據(jù)公平性、數(shù)據(jù)可追溯性等五大問題的有效手段。利用區(qū)塊鏈技術(shù)可以使信用體系構(gòu)建分級分時段逐步高效推進(jìn)，構(gòu)建流程可以分為六步。第一步，所用信用數(shù)據(jù)利用區(qū)塊鏈加密技術(shù)加密上鏈，確保共享數(shù)據(jù)的安全可靠。第二步，共享區(qū)域第一批可共識的嚴(yán)重失信行為數(shù)據(jù)，并進(jìn)行聯(lián)合處罰的探索。第三步，區(qū)域各地利用區(qū)塊鏈智能合約技術(shù)計算各企業(yè)信用分，初期求同存異允許各地規(guī)則存在差異。第四步，智能合約計算出各地企業(yè)信用分并利用區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)共享，對異常行為企業(yè)及時全域預(yù)警。第五步，深入溝通協(xié)調(diào)，逐步建立區(qū)域內(nèi)基本完善的、可共識的信用規(guī)則和