論社會(huì)法上的國(guó)家給付原則

論社會(huì)法上的國(guó)家給付原則

在自由資本主義時(shí)代，個(gè)人主義思想極為擴(kuò)展和擴(kuò)張，限制和削弱了政府的職能。人們普遍認(rèn)為,管得最少的政府才是最好的政府,政府的權(quán)力必須被限制在最小的范圍之內(nèi)。事實(shí)上,這是一種純粹市場(chǎng)條件下的理想和假設(shè)。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定程度,政府的不作為不僅不能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展,反而更會(huì)使社會(huì)深受其害。正是市場(chǎng)機(jī)制的“失靈”,要求政府轉(zhuǎn)換角色,從不干預(yù)到主動(dòng)干預(yù),而政府干預(yù)的主要手段是調(diào)節(jié)收入分配和貧富差距,保障最貧困的人最基本的生活標(biāo)準(zhǔn)。這就產(chǎn)生了社會(huì)法的一個(gè)重要原則———國(guó)家給付原則。國(guó)家給付原則是社會(huì)法形成的重要標(biāo)志,使得國(guó)家和政府的職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變,有能力為社會(huì)服務(wù)的政府被認(rèn)為是最好的政府,并為福利國(guó)家的發(fā)展開(kāi)辟了道路。一、外部效應(yīng)原則的確立事實(shí)上,古典自由主義思想家并非完全排斥國(guó)家干預(yù),只是對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方式、方法、方面和程度等有所保留,認(rèn)為國(guó)家能不干預(yù)就不必干預(yù)。例如,亞當(dāng)·斯密倡導(dǎo)“守夜人”式的國(guó)家,但他在《道德情操論》中明確提出,沒(méi)有公正就沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),如果追求金錢名利超出對(duì)智慧和道德的追求,整個(gè)社會(huì)便會(huì)產(chǎn)生道德和情操墮落,結(jié)果便是公正性原則遭踐踏,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨于混亂。在國(guó)家給付和干預(yù)學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上,庇古進(jìn)一步提出了外部效應(yīng)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。他認(rèn)為,在某些場(chǎng)合,個(gè)人決策和行動(dòng)會(huì)給其他人的行為和決策帶來(lái)有利或不利的鄰近影響,導(dǎo)致私人邊際效益和社會(huì)邊際效益出現(xiàn)偏差,市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果不再符合帕累托最優(yōu)準(zhǔn)則。由于外部效應(yīng)問(wèn)題是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法克服的內(nèi)在缺陷,如果政府一直恪守傳統(tǒng)的“守夜人”職責(zé),將始終構(gòu)成市場(chǎng)有效運(yùn)行的一種威脅。他建議,為了實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)結(jié)果,國(guó)家必須越出傳統(tǒng)上規(guī)定的邊界,對(duì)那些制造外部影響的企業(yè)和個(gè)人征收相當(dāng)于私人與社會(huì)邊際成本差額的稅收,或給予同等數(shù)量的補(bǔ)貼。新自由主義者布坎南等對(duì)庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了批評(píng),認(rèn)為他在剖析市場(chǎng)失靈和呼吁國(guó)家干預(yù)的同時(shí)未能清楚地意識(shí)到,一個(gè)可供選擇的政治解決方案也會(huì)帶來(lái)外部效應(yīng)問(wèn)題,因而他的政策建議是缺乏根據(jù)和誤入企圖的。二、政府社會(huì)救濟(jì)制度的產(chǎn)生19世紀(jì)80年代,德國(guó)率先建立社會(huì)保險(xiǎn)制度,很多國(guó)家紛紛仿效。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)模式的主要特點(diǎn)是法律的強(qiáng)制性,國(guó)家在其中起主導(dǎo)作用。然而政府只起指導(dǎo)和管理作用,沒(méi)有資金投入,保險(xiǎn)基金全部由雇主和雇員負(fù)擔(dān)。這種情況到1935年美國(guó)社會(huì)保障立法時(shí)開(kāi)始轉(zhuǎn)變。此前,美國(guó)占統(tǒng)治地位的風(fēng)險(xiǎn)觀念是自助與個(gè)人負(fù)責(zé),即依靠個(gè)人而不是國(guó)家來(lái)解決老年和失業(yè)期間的生活費(fèi)。如面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的嚴(yán)重困難,胡佛總統(tǒng)認(rèn)為,社會(huì)救濟(jì)應(yīng)該由地方政府、社區(qū)和私人團(tuán)體來(lái)進(jìn)行,聯(lián)邦政府應(yīng)該“少管閑事”。對(duì)他來(lái)說(shuō),“救濟(jì)是道德救濟(jì),并不只是經(jīng)濟(jì)救濟(jì),私人慈善……是好事,但是公共救助特別是聯(lián)邦政府救助則是一個(gè)悲哀”。然而1929年的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)和大蕭條顛覆了美國(guó)人的觀念。1933年,羅斯?？偨y(tǒng)受命于危難之際。他力主社會(huì)救濟(jì)應(yīng)該走出家庭,進(jìn)入社會(huì),由聯(lián)邦政府承擔(dān)主要責(zé)任。羅斯福認(rèn)為,在現(xiàn)代社會(huì),把個(gè)人的生活安全建立在鄰里和家庭幫助之上是不行的,因?yàn)樗麄兊牧α扛静蛔阋缘钟鐣?huì)變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn),如破產(chǎn)、失業(yè)、工傷、職業(yè)病等,只有政府才能為人們提供保障,并借以減緩巨大的社會(huì)變動(dòng)給人們帶來(lái)的沖擊。1934年,在一次演講中,羅斯?？偨y(tǒng)首次闡述了生活安全社會(huì)化和國(guó)家化的保障理念。他說(shuō):“在早先的日子里,安全保障是通過(guò)家庭成員之間的相互依賴和小居民點(diǎn)各個(gè)家庭之間的相互依賴實(shí)現(xiàn)的。大規(guī)模社會(huì)和有組織行業(yè)的復(fù)雜情況,使得這種簡(jiǎn)單的安全保障不再適用?！薄拔艺J(rèn)為,解決這個(gè)問(wèn)題,采取分散的辦法是困難的。我堅(jiān)信,社會(huì)保障應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)予以解決?！庇?guó)貝弗里奇計(jì)劃的實(shí)施和福利國(guó)家的出現(xiàn),標(biāo)志著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和國(guó)家給付原則最終形成,因?yàn)楦＠麌?guó)家出現(xiàn)“意指政府提供社會(huì)福利服務(wù)力量的擴(kuò)張,政府的責(zé)任不僅是救助一般貧困與社會(huì)急需而已,而且應(yīng)更積極地保障并促進(jìn)全民的福祉”。貝弗里奇計(jì)劃實(shí)施以后,很多國(guó)家紛紛效仿,逐漸向“福利國(guó)家”轉(zhuǎn)型,國(guó)家給付社會(huì)保障及有關(guān)費(fèi)用成為一種常態(tài),而且支出的數(shù)額越來(lái)越大,保障國(guó)民基本生活水平被視為國(guó)家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。如《日本憲法》第25條規(guī)定:所有國(guó)民享有維持健康且文明的最低限度生活的權(quán)利,國(guó)家必須在一切生活方面,努力提高與增進(jìn)社會(huì)福利、社會(huì)保障以及公共衛(wèi)生。世界銀行在1997年的世界發(fā)展報(bào)告中,把保護(hù)弱勢(shì)群體作為每個(gè)國(guó)家政府的核心使命之一,三、國(guó)家支付原則的基本特征(一)古代皇帝賞賜的特點(diǎn)社會(huì)法上的國(guó)家給付不是一種臨時(shí)性救濟(jì),也不是政府“信意”為之,而是一種制度性的規(guī)定,具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性,其支出通常納入財(cái)政預(yù)算,給付的時(shí)間、數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)由法律明確規(guī)定,是法律賦予政府的一種強(qiáng)制性義務(wù)。因此,不是政府想支付就支付,不想支付就不支付,想支付多少就支付多少的。現(xiàn)代社會(huì)享有社會(huì)保障被視為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,必定預(yù)設(shè)了國(guó)家對(duì)其提供必要保障的職能,而這種保障的提供是長(zhǎng)期的而非臨時(shí)性的。以社會(huì)救助為例,“它強(qiáng)調(diào)救助是國(guó)家義不容辭的責(zé)任,公民獲得救助是一項(xiàng)不可剝奪的權(quán)利,任何公民依法應(yīng)獲得救助而不能得到滿足時(shí)均可訴諸法律”。自西周以降,我國(guó)就有帝王行“仁政”、在天災(zāi)時(shí)將糧食周濟(jì)窮人的記載,但這樣做并非是社會(huì)保障法制的產(chǎn)物,而是從維護(hù)自身統(tǒng)治和社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)的是一種“懷柔之術(shù)”或“王霸之術(shù)”,是統(tǒng)治者為了鞏固統(tǒng)治地位的“收買人心”之舉,在實(shí)施過(guò)程中具有很大的隨意性,沒(méi)有形成完整的國(guó)家制度,與現(xiàn)代意義的社會(huì)保障和國(guó)家給付制度相差甚遠(yuǎn)。如唐初沿襲西魏北周形成的府兵制度,府兵只服兵役,免除租庸調(diào)及徭役。后來(lái)改為募兵制,“皆免征鎮(zhèn),賦役”(《新唐書》卷五十)。此外,皇上還不定期對(duì)軍士進(jìn)行賞賜。《通典·兵典五》記載:“大唐貞觀中,太宗親征高麗,駕次定州,兵士到者,幸定州城北門,親慰撫之。有從卒一人,病不能起,太宗招至床前,問(wèn)其所苦,仍敕州縣厚加供給?！备鶕?jù)《唐大詔令集》記載,唐敬宗即位時(shí),“兩軍官健,各賜絹十匹,錢十千。畿內(nèi)諸鎮(zhèn),各賜絹十匹,錢五千。軍吏及城內(nèi)諸軍,賞物節(jié)級(jí)有等?！睆奶菩陂_(kāi)始,政府開(kāi)始對(duì)老弱病殘的兵士揀擇放還,發(fā)放食糧等?；实垭吩?“其緣邊兵士等,或遠(yuǎn)辭鄉(xiāng)壤,久事戎旃,饑寒而衣食不充,疾病而醫(yī)藥不拯。邊烽忽警,將何以堪!宜令使人各視勞苦,其有年齒衰暮,或抱疾贏弱,即與軍司選擇,給糧放還行人之家?！币簿褪钦f(shuō),我國(guó)古代皇帝賞賜的特點(diǎn):一是僅僅針對(duì)為皇帝效勞和服務(wù)的特定對(duì)象,不包括普通百姓;二是具有很大的隨意性,賞不賞由皇帝一念而決,不可預(yù)期。同樣官府的賑濟(jì)盡管包括普通百姓,但不是囿于制度和法律,既不是官府的強(qiáng)制性義務(wù),也不具有穩(wěn)定性特征。(二)與民法上的社會(huì)補(bǔ)償制度的比較社會(huì)法上的國(guó)家給付不是沒(méi)有限度的,而是有一個(gè)“基準(zhǔn)”和底線,即保障公民最基本的生存權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。社會(huì)法是基于市場(chǎng)機(jī)制和私法的不足而出現(xiàn)的,是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力,對(duì)以民商法為主體的私法進(jìn)行必要修正,目的是對(duì)私法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面后果進(jìn)行彌補(bǔ)和矯正,以維護(hù)社會(huì)和諧和社會(huì)整體利益。因此,社會(huì)法上的國(guó)家給付與其他法律部門有很大的不同。以社會(huì)補(bǔ)償為例,它既不同于行政法上的獎(jiǎng)勵(lì),也不同于民商法上的賠償。行政法上的獎(jiǎng)勵(lì)是國(guó)家針對(duì)人們的貢獻(xiàn)和成績(jī)作出的,不涉及損失;社會(huì)補(bǔ)償是針對(duì)人們的損失而作出的,但這種損失不是為了自己的利益而是為了他人或社會(huì)利益而造成的。社會(huì)補(bǔ)償與民商法上的賠償也不相同。民商法的賠償一般遵循兩個(gè)原則:一是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則;另一是等價(jià)有償原則。社會(huì)補(bǔ)償不是因?yàn)閲?guó)家和社會(huì)的過(guò)錯(cuò)形成的,在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上盡管會(huì)考慮到受補(bǔ)償者的損失大小,但不遵循與“其損失相等”的私法原則,而是和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)一樣,補(bǔ)償水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)。社會(huì)法上的社會(huì)補(bǔ)償理論也不同于社會(huì)學(xué)上的社會(huì)交換理論,后者最重要特征是用代價(jià)和報(bào)酬分析社會(huì)關(guān)系,認(rèn)為人們做出行為要么是為了獲得報(bào)酬,要么是為了逃避懲罰。報(bào)酬可以是物質(zhì)的,可以是非物質(zhì)的;可以是外在的,也可以是內(nèi)在的。社會(huì)交換理論中的交換與嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)交換也有重要區(qū)別———前者帶來(lái)的是未作具體規(guī)定的義務(wù),而且始終包含最低限度的內(nèi)在意義,交換的給予方對(duì)于未來(lái)回報(bào)的確切性沒(méi)有具體或明確的期待,后者實(shí)行嚴(yán)格的等價(jià)交換,嚴(yán)格遵循私法的等價(jià)有償原則。社會(huì)法上的社會(huì)補(bǔ)償有其獨(dú)特性質(zhì)。以生育補(bǔ)償為例,女職工生育在本質(zhì)上并非完全是個(gè)人“私事”,這同時(shí)是對(duì)國(guó)家和社會(huì)的一種貢獻(xiàn),因此必須由國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行補(bǔ)償。事實(shí)上,那種完全由女職工所在單位負(fù)擔(dān)生育期間費(fèi)用的做法,違背了社會(huì)法的法理,不利于企業(yè)的發(fā)展,也是造成女性就業(yè)歧視的重要原因之一。再如,對(duì)軍人的優(yōu)撫安置也是一種社會(huì)補(bǔ)償,盡管參軍的目的不是為了社會(huì)補(bǔ)償,考慮到其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn),有必要實(shí)行優(yōu)撫和補(bǔ)償。首先,軍隊(duì)和國(guó)防是一種典型的公共產(chǎn)品,其目標(biāo)是國(guó)家安全,與社會(huì)整體利益息息相關(guān),得到社會(huì)保障理所當(dāng)然;其次,國(guó)防義務(wù)“人人有責(zé)”,但實(shí)際上只有少部分人履行了這一義務(wù),而參軍后就失去了其他獲得的機(jī)會(huì),這一機(jī)會(huì)成本應(yīng)該得到補(bǔ)償;最后,除了機(jī)會(huì)成本,軍人在退伍、退休、傷殘和死亡時(shí),會(huì)付出更大的成本,這些損失對(duì)其社會(huì)性影響巨大,補(bǔ)償十分必要。(三)第三,國(guó)家給付的普遍性社會(huì)法上國(guó)家給付的機(jī)制是人人享有權(quán)利,但只有在達(dá)到一定條件時(shí)才會(huì)有份,即“人人有權(quán),時(shí)則有份”。所謂“人人有權(quán)”是指國(guó)家給付的普遍性,因?yàn)椤罢x或公平確實(shí)要求,人們生活中由政府決定的那些狀態(tài),應(yīng)當(dāng)平等地提供給所有人享有”。事實(shí)上,正是由于國(guó)家給付的普遍性才使得社會(huì)法上的國(guó)家給付與過(guò)去君主制下只針對(duì)統(tǒng)治集團(tuán)的國(guó)家給付區(qū)別開(kāi)來(lái)。在我國(guó)古代,官員到了一定年齡退休稱為“致仕”,叫做“乞骸骨”,按規(guī)定可以享受國(guó)家給付待遇。如唐制五品以上者致仕,終生可以享受半俸,特例可給全俸;六品以下者,舊制前四年給半俸,天寶時(shí)令給至終身。宋時(shí)致仕者,例晉一級(jí)。這些舉措主要是保證在職官員對(duì)國(guó)家的忠心,并鼓勵(lì)年老體衰的官員適時(shí)退位讓賢,與現(xiàn)代社會(huì)保障制度下的國(guó)家給付有很大的不同。因?yàn)樗鼉H僅針對(duì)官僚階級(jí)而不針對(duì)普通百姓,不具有普遍性。再如,在19世紀(jì)末期的沙皇俄國(guó),政府只關(guān)心軍隊(duì)和龐大的官僚集團(tuán)的生活,頒布了一些關(guān)于軍隊(duì)和官僚保障的法令,當(dāng)時(shí)不但沒(méi)有工人的國(guó)家保險(xiǎn),而且也沒(méi)有關(guān)于企業(yè)主對(duì)在生產(chǎn)中給工人造成的傷害負(fù)責(zé)的法律。由于缺乏普遍性,不能稱為社會(huì)立法或社會(huì)法。社會(huì)法上的國(guó)家給付也不是孟子所謂的“仁政”,使老有所終,壯有所用,幼有所長(zhǎng),鰥寡孤獨(dú)廢疾者,皆有所養(yǎng)。孟子的“仁政”盡管有覆蓋上的普遍性,但是沒(méi)有提及國(guó)家支付,只是國(guó)家治理的一種理想狀態(tài)而已。所謂“時(shí)則有份”是指國(guó)家給付的條件性和限制性。也就是說(shuō),具有普遍性權(quán)利的個(gè)人,只有在達(dá)到一定條件的時(shí)候,才能享有國(guó)家給付待遇。比如,養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益人只有達(dá)到退休年齡才能領(lǐng)取國(guó)家支付的養(yǎng)老金,醫(yī)療保險(xiǎn)的受益人只有在生病的時(shí)候才能享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇,社會(huì)救助的受益人只有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的條件時(shí)才能得到救助。這與國(guó)家給付的普遍性是不矛盾的,如社會(huì)救助本身蘊(yùn)涵著平等權(quán)屬性,只要是公民———不論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民,在享有社會(huì)救助權(quán)方面都是平等的,不受歧視的。但最終不是人人都能獲得救助,只有收入達(dá)不到“最低保障線”的才能得到救助。從社會(huì)法的角度看,每個(gè)人都可能成為社會(huì)弱者,因此都有可能得到社會(huì)的救助。有著“福利國(guó)家之父”之稱的貝弗里奇,在1942年就提出了社會(huì)保險(xiǎn)的“普遍性”和“條件性”原則,要求社會(huì)保障要覆蓋全體國(guó)民,但社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家給付應(yīng)達(dá)到一定的條件。因此,國(guó)家給付受到一定的條件限制。這與孔子根據(jù)人的身份和地位確定待遇標(biāo)準(zhǔn)有所不同?？鬃訌?qiáng)調(diào)等級(jí),他說(shuō):“貴賤無(wú)序,何以為國(guó)”,“名不正則言不順,言不順則事不成,事不成則禮樂(lè)不興,禮樂(lè)不興則刑罰不中,刑罰不中則民無(wú)所措手足”(《論語(yǔ)·子路》)。因此,不同身份的人享受不同待遇,相互不能僭越。四、社會(huì)法上的給付是政府主導(dǎo)的社會(huì)保障在很多國(guó)家,政府在社會(huì)保障體系中起著主導(dǎo)作用。例如,在德國(guó)和一些歐洲福利國(guó)家,包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)政策主要是由政府和議會(huì)決定,并通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施,個(gè)人幾乎沒(méi)有選擇的余地。事實(shí)上,沒(méi)有社會(huì)成員廣泛參與的社會(huì)保障體系是很難持久的。比如,社會(huì)保險(xiǎn)是通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)范建立基金,以應(yīng)對(duì)個(gè)人難以獨(dú)自承擔(dān)的因年老、疾病、工傷、失業(yè)等原因產(chǎn)生的生活風(fēng)險(xiǎn)的收入關(guān)聯(lián)性制度。在這個(gè)制度中,除了國(guó)家給付,每個(gè)人都要繳費(fèi),以實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)的目標(biāo)。其實(shí)質(zhì)是幫貧濟(jì)困的人類傳統(tǒng)的延續(xù)和發(fā)展,體現(xiàn)了人類的互助合作精神。因此,社會(huì)保險(xiǎn)中的受保人通常不是實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)或社會(huì)組織,而是企業(yè)或社會(huì)組織中的個(gè)體人或自然人,他們之間的互濟(jì)合作有利于改善自身的不利處境