城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化的累積效應(yīng)分析

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化的累積效應(yīng)分析

城市化是指人類社會發(fā)展從農(nóng)村形態(tài)向城市形態(tài)的轉(zhuǎn)變的過程，包括空間形式、自然景觀、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會形象。其中，最基本和支撐性的因素是土地資源，即城鎮(zhèn)化必然伴隨農(nóng)地的非農(nóng)化，可以稱之為“剛性用地”。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化獲得快速發(fā)展，“1978—2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.2個百分點；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個”一、土地是不可再生的自然資源城鎮(zhèn)是人口、經(jīng)濟(jì)集聚的區(qū)域。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)越來越彰顯，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，相應(yīng)地，對城鎮(zhèn)提供空間支持的土地也不斷地由農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地。所以，城鎮(zhèn)化與農(nóng)地非農(nóng)化是一個自然發(fā)展的因果關(guān)系。但是，這一客觀的規(guī)則并非總是被人們準(zhǔn)確地把握與運用，而是會發(fā)生不同程度的偏離。中國改革開放之后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)地非農(nóng)化的變異及其累積的負(fù)面效應(yīng)，就是一個典型的情況。所謂變異主要是指在城鎮(zhèn)化的發(fā)展內(nèi)容上發(fā)生了偏差，導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化“功能附加”，反過來，變異之后的農(nóng)地非農(nóng)化又被作為一種工具理性，進(jìn)一步導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)容的偏離。二者互為因果，導(dǎo)致現(xiàn)階段中國農(nóng)地的快速非農(nóng)化。所謂累積的負(fù)面效應(yīng)，是指大量的農(nóng)地非農(nóng)化后產(chǎn)生的之前并未引起重視的生態(tài)和糧食安全問題以及粗放的發(fā)展方式。解決上述問題，一方面，必須從根源上全面的認(rèn)識城鎮(zhèn)化的發(fā)展內(nèi)容，從發(fā)展內(nèi)容上來邏輯地認(rèn)識農(nóng)地非農(nóng)化的“剛性”需求以及自然的配置過程。因為，土地是一種不可再生的自然資源，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其稀缺性愈加凸顯。另一方面，從現(xiàn)實中分析農(nóng)地非農(nóng)化工具理性的誘因，或者說制度性根源。因為，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必然伴隨著農(nóng)地非農(nóng)化，但哪些是必須的，哪些是非必須的，需要從發(fā)展的實際內(nèi)容和土地不同功能的權(quán)衡選擇中去評判。例如，追求城市空間規(guī)模，依賴土地財政融資，約束人口流動，低估糧食安全的重要性，忽略生態(tài)功能，這些都是在經(jīng)濟(jì)增長這一主導(dǎo)目標(biāo)下被掩蓋的問題。但這些問題具有累積效應(yīng)，一旦累積達(dá)到一定閾值，就會突然爆發(fā)出來，造成嚴(yán)重的負(fù)面結(jié)果。城鎮(zhèn)化并非僅僅是城市空間的擴(kuò)張，相反，城市空間的擴(kuò)張是由于城市經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及由此所引起的人口集聚的結(jié)果。城市化外在表現(xiàn)為城市空間的擴(kuò)張，內(nèi)容上是要素與人口的集聚，本質(zhì)上是城市公共產(chǎn)品的供給及其相應(yīng)的融資機(jī)制。簡單地說，農(nóng)地非農(nóng)化就是由于城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張的需要，土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)用途。但是，從土地所承擔(dān)的功能來看，農(nóng)地非農(nóng)化除顯性的要素資源配置之外，還承擔(dān)著原有農(nóng)地上所依附的農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)換與退出問題、農(nóng)產(chǎn)品的供給問題（糧食安全）、生態(tài)環(huán)境問題。之所以會產(chǎn)生這些問題，主要是由于土地是一種不可再生的耗竭性資源，由農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地非常容易，但由建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地成本非常昂貴，幾乎是不可逆的。所以，對農(nóng)地非農(nóng)化的轉(zhuǎn)換，不能僅僅從經(jīng)濟(jì)資源配置的角度去分析，還必須從農(nóng)地所承擔(dān)的社會功能與生態(tài)功能等方面去綜合評估。土地作為一種不可再生的資源具有多種功能。第一，生存功能，包括居住和農(nóng)產(chǎn)品的提供，這是最基本的功能。土地是糧食生產(chǎn)最基本的投入要素，離開土地這一支配性的要素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就不可能進(jìn)行。第二，財富積累功能。因為土地可以給人們提供居住與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以，在稀缺的情況下土地就具有了價值，就成為社會財富的象征。農(nóng)耕時代的財富是土地地租的體現(xiàn)，在現(xiàn)代社會則主要來源于土地的開發(fā)，是土地資本化的產(chǎn)物。從理論上說，任何土地都具有被開發(fā)的可能，可以稱之為土地的發(fā)展權(quán)。但是，在現(xiàn)實中，土地的開發(fā)主要取決于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要與結(jié)果。如果一宗地不具備開發(fā)的環(huán)境和時機(jī)，那么，其開發(fā)價值就很低，財富積累功能就很弱。第三，生態(tài)功能。土地的生態(tài)功能主要是指，土地提供給人們地上及地下整個空間的生態(tài)環(huán)境，包括清新的空氣、愉悅的景觀、潔凈的河流與地下水源。生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的開發(fā)相關(guān)聯(lián)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們生活水平的提高，對生態(tài)產(chǎn)品的需求從一種潛在需求變成一種現(xiàn)實需求；但與此相反，隨著人們對土地的不斷開發(fā)，土地的生態(tài)修復(fù)功能受到越來越多的破壞，生態(tài)逐漸由自由享用物品變?yōu)橛袃r值產(chǎn)品。第四，土地自身涵養(yǎng)功能，包括土壤質(zhì)量，水資源保護(hù)等內(nèi)容（Braden,1982）。在中國目前發(fā)展階段，土地除上述功能外，還具有部分農(nóng)民的就業(yè)功能與社會保障功能。土地的多功能特征表明，對土地的開發(fā)利用，特別是農(nóng)地非農(nóng)化，必須在各種功能之間進(jìn)行取舍平衡，不能單純?yōu)榱四骋还δ芏雎云渌δ?，要在決策時進(jìn)行綜合評估。二、過速化重速度化的特征市場目前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個快速發(fā)展階段，或者說是全面開花階段，因而，農(nóng)地非農(nóng)化也表現(xiàn)為快速的、過度的特征（簡稱過速化）。這種特征，從根本上說是偏離了城鎮(zhèn)化內(nèi)生的自然過程，表現(xiàn)為人為（地方政府）主導(dǎo)的發(fā)展特征。從表征上看，帶來了失地農(nóng)民、土地財政、糧食安全、生態(tài)退化乃至粗放生產(chǎn)方式固化等負(fù)面結(jié)果。1.．農(nóng)地非農(nóng)化這里所界定的內(nèi)生的城鎮(zhèn)化是指，城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的要素集聚與人口集聚，以及與此相應(yīng)的城市管理和服務(wù)制度。第一，要素集聚與人口集聚提出了對城市空間的需求，導(dǎo)致了農(nóng)地非農(nóng)化。因為這種需求是城市集聚經(jīng)濟(jì)必不可少的，因而稱之為“剛性需求”，包括工業(yè)用地、住宅用地、公共設(shè)施用地以及必要的綠化用地等。第二，要素集聚與人口集聚帶來集聚效應(yīng)，提高了產(chǎn)出效率，能夠支付農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)所帶來的土地增值，從而使土地的利用更為集約化。第三，在城市管理方面逐步形成合理的管理制度，能夠保證集聚效應(yīng)的形成與擴(kuò)散。這些制度包括合理的財稅制度（融資制度）、人口流動制度、公共產(chǎn)品供給制度與城市運營制度等。圖1為市場化基礎(chǔ)上城鎮(zhèn)化的內(nèi)生機(jī)制與農(nóng)地非農(nóng)化的時序化開發(fā)。2.發(fā)展動力：土地財政融資機(jī)制放大農(nóng)地非農(nóng)化地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化是指，在目前中國事實上的“趕超戰(zhàn)略”以及地方政府競爭“錦標(biāo)賽”發(fā)展背景下，地方政府對城鎮(zhèn)化發(fā)展引擎作用的不正確理解與實施的結(jié)果。這種城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)為政績工程與土地財政的驅(qū)動，導(dǎo)致了農(nóng)地的過速非農(nóng)化（劉東、張良悅，2007）。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是農(nóng)地非農(nóng)化的根本驅(qū)動力。在這一模式下，城鎮(zhèn)化的因果關(guān)系和內(nèi)在動力出現(xiàn)了顛倒，不是因為產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展而導(dǎo)致城市空間擴(kuò)張，相反，首先是進(jìn)行大規(guī)模的園區(qū)建設(shè)而進(jìn)行招商引資，其結(jié)果是園區(qū)建設(shè)得很好，但產(chǎn)業(yè)沒有集聚起來，形成粗放利用乃至閑置的非農(nóng)用地。第二，土地財政融資機(jī)制放大了農(nóng)地非農(nóng)化。中國的城鎮(zhèn)化至今沒有形成持續(xù)穩(wěn)定的城市公共產(chǎn)品供給的融資機(jī)制，主要依賴土地增量出讓收入（或者說土地財政）。其后果要么是進(jìn)一步通過城市空間蔓延（土地出讓收入）供給必需的公共產(chǎn)品，要么是減少公共產(chǎn)品的供給。但事實上，只能選擇前一種方式，從而使得土地財政融資機(jī)制進(jìn)一步放大了農(nóng)地非農(nóng)化。第三，“大量消費、大量生產(chǎn)”等不正確的社會理念引導(dǎo)。在經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向下，生產(chǎn)成為唯一的目的，資源稟賦與生態(tài)環(huán)境被忽視，這成為一種社會趨向。生態(tài)環(huán)境的急劇惡化與以房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的虛擬經(jīng)濟(jì)是這種趨向的必然結(jié)果。3.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化的土地轉(zhuǎn)換問題過速非農(nóng)化目前已經(jīng)顯現(xiàn)出累積的負(fù)面效應(yīng)（參見圖2）。第一，過速非農(nóng)化加劇了糧食安全的壓力，帶來生態(tài)環(huán)境的急劇退化。由于在城鎮(zhèn)化過程中，建設(shè)用地主要來自農(nóng)地非農(nóng)化，導(dǎo)致耕地快速消失總之，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化看似一個簡單的土地使用轉(zhuǎn)換問題，但在本質(zhì)上卻是一個涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等諸多方面的制度設(shè)計問題，既包括法治建設(shè)、產(chǎn)權(quán)交易、人口流動、環(huán)境保護(hù)等具體環(huán)節(jié)方面的問題，也包括生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)換以及與此相應(yīng)的社會意識（共識）的形成。三、糧食安全保護(hù)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，回歸正常態(tài)的農(nóng)地非農(nóng)化經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展必然要求城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量推進(jìn)，從長期來看，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)地非農(nóng)化要改變目前的偏離狀態(tài)，要高度重視糧食安全與生態(tài)保護(hù)，構(gòu)建可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，注重私權(quán)和公權(quán)相互制衡下的土地資產(chǎn)開發(fā)，從而實現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化向正常態(tài)的回歸。1.健全土地，發(fā)展土地的社會化一是要消除農(nóng)地非農(nóng)化的附加功能。農(nóng)地非農(nóng)化必須基于糧食安全與生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行總體規(guī)劃，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，消除農(nóng)地非農(nóng)化的各種附加功能，嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需求，有序地實施農(nóng)地非農(nóng)化，確保建設(shè)用地高效、集約和財富最大化。城鎮(zhèn)化是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物和趨勢，隨著工業(yè)化生產(chǎn)方式的發(fā)展，農(nóng)地非農(nóng)化就成為一種剛性需求，即只有首先從空間上滿足各種要素集聚的需要，才能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，帶來要素的集聚效應(yīng)。但是，由于土地的自然稟賦與多功能特征，在土地總量資源一定的條件下，農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系。所以，在考慮非農(nóng)建設(shè)用地的同時，必須考慮土地帶給人類的其他功能。同時，由于由農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地的不可逆性，所以，從一開始就必須樹立“土地資源極為稀缺，嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，保護(hù)耕地與生態(tài)環(huán)境”的基本理念，從土地總體利用的全局上進(jìn)行規(guī)劃，確保規(guī)劃的權(quán)威與嚴(yán)肅性。之后，在土地利用整體規(guī)劃的指導(dǎo)下，從集約化、效率與土地財富價值的角度，對建設(shè)用地進(jìn)行時序化開發(fā)。發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗表明，他們將耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境作為農(nóng)地非農(nóng)化的首要關(guān)注目標(biāo)，將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為最根本的準(zhǔn)則，將稅收、分區(qū)和管制作為基本的工具，就是為了從整體上獲得土地利用效用的最大化。中國農(nóng)地非農(nóng)化的最大問題是沒有在理念上形成農(nóng)地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為首要關(guān)注目標(biāo)的根本導(dǎo)向。雖然我們提出了18億畝耕地保護(hù)的紅線二是要實施城市邊界管理，凍結(jié)農(nóng)地非農(nóng)化。短期內(nèi)實施城市邊界管理，凍結(jié)農(nóng)地非農(nóng)化，充分發(fā)揮土地儲備的再配置功能，將之前已經(jīng)非農(nóng)化的但閑置或低效利用的土地重新開發(fā)，提高土地利用效率和集約度，提升土地開發(fā)價值。目前，中國在糧食安全和耕地保護(hù)上實施18億畝耕地的紅線管理，以及糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食高產(chǎn)生產(chǎn)基地等制度性措施。應(yīng)該說，這些強(qiáng)制性的措施對中國農(nóng)地的保護(hù)起到了重要的作用。但是，從實際情況來看，這些制度措施盡管可以從數(shù)量上、從合法的角度加以保證，但是能否從質(zhì)量上、從控制非法的角度上加以保障則令人質(zhì)疑。從全域的生態(tài)環(huán)境看，耕地后備資源的開發(fā)直接影響到未利用土地和生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村村莊的蔓延，過速的農(nóng)地非農(nóng)化，“占補(bǔ)平衡”對農(nóng)村的濕地和坑洼池塘的侵占，使生態(tài)環(huán)境本身進(jìn)一步惡化。為了獲得糧食高產(chǎn)和持續(xù)的糧食增產(chǎn)，大力度地施用化肥農(nóng)藥和透支環(huán)境與水資源，造成農(nóng)村的面源污染。從局域的生態(tài)上看，各個城市為了改善局部生態(tài)環(huán)境，為環(huán)境建設(shè)而進(jìn)行建設(shè)，又大規(guī)模進(jìn)行土地的非農(nóng)化，開發(fā)各類植物園區(qū)或者生態(tài)園區(qū)，將環(huán)境污染轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。已有的農(nóng)地非農(nóng)化的存量已經(jīng)足以支撐目前城鎮(zhèn)化開發(fā)的需求，農(nóng)地非農(nóng)化凍結(jié)并不影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這里的關(guān)鍵是如何對已有的土地進(jìn)行重新的規(guī)劃與開發(fā)。土地違規(guī)違法開發(fā)成為導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化的一種主要方式和途徑，盡管在事后進(jìn)行了查處，但是，真正復(fù)原為耕地的數(shù)量很少，而且，在現(xiàn)實中建設(shè)用地荒廢、閑置的也有不少，房產(chǎn)空置率也非常嚴(yán)重，所以，從城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)用地到住宅用地都可以由存量用地加以解決。所以，要真正做到農(nóng)地非農(nóng)化的合理開發(fā)，必須首先處置閑置的非農(nóng)化土地，從存量土地上倒逼粗放發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。其實，這正是土地儲備的功能所在。因此，目前的城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該充分發(fā)揮土地儲備的作用，使其回歸原有功能，提高存量土地和閑置土地的利用效率。三是要通過主體功能區(qū)和土地發(fā)展權(quán)保護(hù)耕地。國家應(yīng)該按照主體功能區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，重點保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地及生態(tài)用地，通過土地發(fā)展權(quán)的政策工具，平衡區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和土地資源開發(fā)的增值收益，從公共產(chǎn)品的角度保護(hù)耕地資源。保證國家糧食安全必須保障最基本的耕地資源。但是，如何保護(hù)和利用耕地資源，在以往的研究對策中，多是采用計劃經(jīng)濟(jì)的思維和行政化的管理方式糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其附屬產(chǎn)品生態(tài)環(huán)境，具有明顯的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，應(yīng)該通過公共產(chǎn)品的供給和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞郊右越鉀Q。黨的十八大提出的主體功能區(qū)從理論上和發(fā)展戰(zhàn)略上明確了糧食生產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品的地域性特征，從而為這些區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)提供了政策依據(jù)。這其中，土地發(fā)展權(quán)是一種可資借鑒的市場化的運作機(jī)制2.完善支持房地產(chǎn)發(fā)展的稅收體系，加快實現(xiàn)土地的再分配一是要從根本上解決農(nóng)地的過速非農(nóng)化，必須堅決摒棄依靠土地財政進(jìn)行融資的城鎮(zhèn)化模式，深化財政體制改革，從公共財政的視角構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機(jī)制。地方政府的土地財政，是嚴(yán)重的農(nóng)地非農(nóng)化功能附加，是導(dǎo)致農(nóng)地快速非農(nóng)化的重要原因。那么，為什么會形成這一發(fā)展局面？歸結(jié)為一點，就是由于各種制度因素沒有形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機(jī)制。目前，中國各地城鎮(zhèn)化公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供的融資渠道主要來源于土地財政，即土地出讓收入和土地抵押收入，各類城建投資公司和地方政府融資平臺是其主要的實施工具。然而，這種融資方式，短期內(nèi)雖然可以獲得很好的效果，但是，長期來看具有不可克服的缺陷，一方面，依靠土地出讓收入和土地抵押收入，必須不斷地有可供出讓的土地和可供抵押的土地資源，這就需要不斷地進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化，從而形成“公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——土地出讓和抵押收入——農(nóng)地非農(nóng)化——城市框架拉大——城市公共基礎(chǔ)提供”的惡性循環(huán)。另一方面，形成對房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重依賴。土地出讓和土地抵押都需要房地產(chǎn)的開發(fā)，否則，沒有土地的需求方，土地資產(chǎn)不會顯現(xiàn)。同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資也需要通過房地產(chǎn)價值來體現(xiàn)，如果不能通過居民的住宅顯現(xiàn)出來，則城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資就成為完全沉淀的投資。所以，土地的出讓、開發(fā)、價值顯現(xiàn)都離不開房地產(chǎn)業(yè)。但房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)空間是有限的，房地產(chǎn)市場的容量是有限度的，當(dāng)房地產(chǎn)發(fā)展到一定的程度之后，就會進(jìn)入一個市場需求的瓶頸，如果再大量供給就會形成資產(chǎn)泡沫。所以，這兩方面決定了城市發(fā)展的融資機(jī)制是不可持續(xù)的。二是財產(chǎn)稅應(yīng)逐漸成為地方政府的稅源。在城鎮(zhèn)化發(fā)展融資機(jī)制的構(gòu)建中，建議盡快將覆蓋居民個人房產(chǎn)的財產(chǎn)稅作為地方政府的主要稅種，形成地方穩(wěn)定的、可持續(xù)的收入，便于從源頭上消除地方政府對土地財政的依賴。從稅源的穩(wěn)定性、不可轉(zhuǎn)移性等方面看，財產(chǎn)稅是地方政府穩(wěn)定的稅收來源，有利于地方政府收入能力的提升。從國際經(jīng)驗來看，市場經(jīng)濟(jì)國家地方政府一般都將財產(chǎn)稅作為重要的稅收來源。實施財產(chǎn)稅，將會從源頭上為地方政府找到收入的替代來源，有利于地方政府?dāng)[脫對土地財政的依賴。財產(chǎn)稅從本質(zhì)上看是一種受益稅，是居民對政府基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品消費的成本支付，有利于促進(jìn)地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給。一般來說，在城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的融資體制中，付費制有利于提高公共產(chǎn)品的供給效率。即居民能夠通過付費更準(zhǔn)確地傳達(dá)出對公共產(chǎn)品消費需求的信息，從而政府按照消費者的需求，更有針對性地提高公共產(chǎn)品質(zhì)量，并盡可能地減少供給成本。財產(chǎn)稅是針對居民住房財產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收，有利于降低對房地產(chǎn)的投資需求，抑制高房價和地產(chǎn)泡沫，使房地產(chǎn)業(yè)回歸常態(tài)。目前，由于居民個人免征財產(chǎn)稅，投資人在持有環(huán)節(jié)沒有成本，這無疑就增大了投資人的預(yù)期回報，并促使投資人保有維持高房價的投機(jī)動機(jī)。財產(chǎn)稅是一種對居民財產(chǎn)課征的稅收，一定程度上有利于社會財產(chǎn)的調(diào)節(jié)和再分配。目前，房地產(chǎn)已經(jīng)成為居民財富的主要形式，居民之間的收入差距在很大程度上主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)上，區(qū)域之間的收入差異也主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)價值上。所以，對居民房地產(chǎn)征稅，一定程度上也有利于減緩貧富差距，實現(xiàn)財富的再分配。此外，在全國范圍內(nèi)實施財產(chǎn)稅，有助于提高全體公民對土地資源和土地功能全面認(rèn)識和保護(hù)的理念。目前，在城鎮(zhèn)空間的快速擴(kuò)張和房地產(chǎn)開發(fā)的超強(qiáng)增長中，人們對房產(chǎn)財富的追求超過了對環(huán)境保護(hù)的自覺，很少有人去考慮糧食安全與生態(tài)環(huán)境。在地級市出現(xiàn)的大量的“空城”和農(nóng)村出現(xiàn)的普遍的“空心村”便是一個很好的說明，如果能從持有環(huán)節(jié)的稅收上增加所有者的成本負(fù)擔(dān)，將會有利于提高人們對土地資源稀缺性和土地多功能性的認(rèn)識。三是要將房產(chǎn)空置率作為房產(chǎn)調(diào)控的中間指標(biāo)。房地產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的一個特殊的產(chǎn)業(yè)，不同的房地產(chǎn)業(yè)政策會導(dǎo)致不同的城市發(fā)展趨向，所以，必須認(rèn)真地加以對待。住宅是一個產(chǎn)品，其在一定的區(qū)域范圍內(nèi)為勞動力的工作、流動提供了定向性的場所，如果沒有住宅和房地產(chǎn)，就沒有人口的積聚，也就形不成城市的集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。所以，城鎮(zhèn)必須圍繞著產(chǎn)業(yè)發(fā)展對住宅業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃，對交通、基本消費、教育等公共產(chǎn)品進(jìn)行投資。同時，住宅又是一種大額耐用消費品，住宅成本的高低不僅直接影響著居民的生活質(zhì)量和水平，而且，反過來作為工資成本的影響因素，間接影響城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與企業(yè)競爭力的提升。如果城市區(qū)域內(nèi)房價高，則工資水平就高，企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)相應(yīng)加重，反之亦反。這樣，住宅就從一個基本消費品成為影響其他產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)又是一種資產(chǎn)。作為一種資產(chǎn)，是居民財富的象征和體現(xiàn)，是一個理想的投資品。這樣，房地產(chǎn)又與財富、金融聯(lián)系在一起。無論是地租理論，還是積聚經(jīng)濟(jì)原理，土地利用效率的高低，土地資產(chǎn)的開發(fā)，都需要通過地產(chǎn)的價值來反映。簡單地說，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的價值，最終都會通過資本化的方式將土地的價格凝集在房地產(chǎn)的價值中。所以，房地產(chǎn)的開發(fā)不僅僅是一個住宅空間，而是城市土地開發(fā)密度、資本投入強(qiáng)度的反映。如果一個城市土地開發(fā)密度低，城市框架大，那么，其土地資產(chǎn)的價值相應(yīng)就低，房產(chǎn)的價值就低。不僅如此，城市空間擴(kuò)張過快，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的投資規(guī)模就會加大，更多的資本品就會沉淀于地產(chǎn)上，間接影響制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的資本深化。特殊的情況下，對房地產(chǎn)的過度開發(fā)會形成“荷蘭病”效應(yīng)，導(dǎo)致資產(chǎn)的泡沫化。房地產(chǎn)是居民的主要財產(chǎn)。在現(xiàn)代社會中，住宅是居民財產(chǎn)的主要形式之一，稱之為不動產(chǎn)。房地產(chǎn)的價值并不僅僅是土地本身和住宅材料的體現(xiàn)，而是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資本化的反映。政府提供交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，提供醫(yī)院、教育、養(yǎng)老、娛樂等公共服務(wù)，主要目的是為了更好地促進(jìn)城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)。但這些公共產(chǎn)品的投資必須有穩(wěn)定的資金來源才能保證。而財產(chǎn)稅作為一種持續(xù)的、穩(wěn)定的稅源基礎(chǔ)，可以作為一種稅收方式解決政府的融資問題。這樣，房地產(chǎn)作為財產(chǎn)稅的稅基，又與城市的建設(shè)和發(fā)展聯(lián)系起來。從世界各國的發(fā)展情況來看，不同的國家和城市，根據(jù)本國的發(fā)展情況，對房地產(chǎn)的發(fā)展采取了不同的政策。例如，德國在對房地產(chǎn)的開發(fā)上，限制房地產(chǎn)價格的上漲幅度；荷蘭在房地產(chǎn)的開發(fā)上，主要由政府供給土地開發(fā)；而美國對房地產(chǎn)的開發(fā)主要采取金融刺激政策，但同時又主張不宜追求過高的房產(chǎn)擁有率3.微觀規(guī)制土地開發(fā)的必要性一是要應(yīng)從制度上保證土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，進(jìn)行科學(xué)的分區(qū)與時序化開發(fā)。土地制度的改革優(yōu)于所有制的改革。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高土地資產(chǎn)的開發(fā)利用效率，增加耕地保護(hù)的力度，重在土地利用管理制度的改革與完善，而不是所有制改革。農(nóng)地非農(nóng)化落腳到最根本的一點是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易與增值收益的分割問題。農(nóng)地非農(nóng)化的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)交易，因此，其根源必定是產(chǎn)權(quán)與制度，即要么產(chǎn)權(quán)不明晰，要么交易制度有問題。圍繞這一根源，不同的學(xué)者提出了不同的解決思路，大致可分為土地的私有產(chǎn)權(quán)學(xué)派、農(nóng)地的永典制及維持現(xiàn)狀派。土地利用管理制度是指從土地的多功能性出發(fā)，為了更好地利用土地，對土地進(jìn)行總體規(guī)劃、分區(qū)、使用、開發(fā)等。隨著土地利用多功能性的開發(fā)，土地資產(chǎn)化的顯現(xiàn)，土地制度在土地開發(fā)利用中的作用將更為關(guān)鍵，將會超越土地公有和土地私有的歸屬界定。例如，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在財產(chǎn)基礎(chǔ)上主張土地的私有制，但是，在土地的利用上卻越來越表現(xiàn)出對私有財產(chǎn)的控制，更多地表現(xiàn)為土地公共利益上的保護(hù)。中國的農(nóng)地非農(nóng)化的根本不在于所有制的改革，而在于土地管理制度與土地資產(chǎn)交易制度的完善與實施。第一，在土地的開發(fā)利用上，缺少一個權(quán)威的嚴(yán)肅的整體規(guī)劃，既沒有宏觀的國土開發(fā)分區(qū)，也沒有在微觀上進(jìn)行更細(xì)致的科學(xué)分區(qū)，整個城鎮(zhèn)的發(fā)展表現(xiàn)出所有城鎮(zhèn)對外蔓延式開發(fā)。第二，在實施過程中，地方政府的主導(dǎo)往往沖破了規(guī)劃的管控，要么對規(guī)劃按照發(fā)展的意圖任意修改，要么是有規(guī)劃但不按規(guī)劃執(zhí)行。第三，從世界各國的實踐來看，土地是一種稟賦資源，不可再生，具有多種功能，在效率上可采用市場調(diào)節(jié)的原則，但是，在功能使用上必須由政府進(jìn)行整體的管控。這就是說，世界各國的實踐表明，從來沒有純粹的農(nóng)地非農(nóng)化市場。所以，土地的開發(fā)利用不可能離開政府的參與。第四，即使實施土地私有制的改革，如果沒有很好的交易制度，沒有國家的宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制，也不可能解決好土地開發(fā)的效率與公平問題。第五，產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)是一種相互演變的過程，從本質(zhì)上看，產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)都是契約的簽訂，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)交易和資源的配置過程，所有權(quán)強(qiáng)調(diào)物權(quán)的歸屬。當(dāng)合理的土地開發(fā)制度制定以后，完全可以通過開發(fā)過程中的契約談判形成新的產(chǎn)權(quán)形式，進(jìn)而生成新的所有權(quán)形式。相比之下，從制度完善的視角去推動產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)的變革，比單純的所有權(quán)變革更有優(yōu)勢。因此，在土地資產(chǎn)開發(fā)上，特別是農(nóng)地非農(nóng)化上，制度的完善比所有制的改革更重要。二是土地資產(chǎn)開發(fā)中應(yīng)充分發(fā)揮公權(quán)與私權(quán)的制衡作用。在土地開發(fā)制度完善過程中，必須充分重視公權(quán)與私權(quán)的相互制衡，公權(quán)的作用在于克服私權(quán)追求過程中的外部效應(yīng)，保護(hù)私權(quán)的利益；私權(quán)的作用在于追求土地利用的效率和土地財富的價值，限制公權(quán)的不正當(dāng)使用。中國在目前農(nóng)地非農(nóng)化過程中，既沒有能很好地保護(hù)私權(quán)，也沒有能很好地規(guī)范公權(quán)?？傮w情況是，過度行使公權(quán)，甚至將公權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗綑?quán)；不重視私權(quán)的保護(hù)，甚至忽視私權(quán)的正當(dāng)訴求。這種情況既來源于政府對土地一級市場的壟斷，又反過來強(qiáng)化了壟斷勢力。但是，在另一方面，由于制度的不完善性，又出現(xiàn)了另一種變異的情況，即土地資產(chǎn)效應(yīng)公權(quán)的弱化與私權(quán)的膨脹。前者主要是指土地資產(chǎn)開發(fā)增值收益中土地稅收權(quán)的缺失，后者則是指對私人土地所有者違法行為的執(zhí)法不力。中國目前在土地開發(fā)中的稅種并不少，如交易環(huán)節(jié)和增值環(huán)節(jié)的營業(yè)稅、所得稅與流轉(zhuǎn)稅，持有環(huán)節(jié)的所得稅。但是，問題主要是力度太小，豁免過寬，執(zhí)行不力，不能對土地的有效利用實施財政方面的影響與控制。例如，在土地利用上，主要的目的是促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地稅收讓位于招商引資；在個人住宅上，沒有持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，既誘導(dǎo)了對房產(chǎn)的過度投資，又失去了大量的稅收收入。同時，在城鎮(zhèn)閑置土地的處理上也存在執(zhí)行不力的問題。同樣的問題也出現(xiàn)在私權(quán)的違法開發(fā)與暴利的獲取上。由于在土地開發(fā)上沒有能夠很好地尊重私權(quán)的利益，沒有能夠?qū)λ接胸敭a(chǎn)進(jìn)行很好地保護(hù)，結(jié)果，私權(quán)便“起而抗?fàn)帯?，私自開發(fā)，一個典型的例子是小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)是一種私權(quán)膨脹的結(jié)果，沒有獲得政府規(guī)劃的批準(zhǔn)，就是違法，這是根本。私自開發(fā)的結(jié)果是，部分開發(fā)者獲得暴利，但后續(xù)的發(fā)展如公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供留給了政府；私自開發(fā)具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。但政府對此沒有很好的處置辦法，無法杜絕。另外，在合法的開發(fā)中沒有能夠?qū)ν恋卦鲋凳找孢M(jìn)行稅收調(diào)節(jié)，導(dǎo)致部分城郊由于開發(fā)而形成“食利階層”與貧富不均問題。目前，在土地利用制度改革上，已經(jīng)出臺了農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的政策。但是，我們認(rèn)為，僅僅做出這一改革措施還不夠，還必須在政府的規(guī)劃權(quán)和征稅權(quán)上進(jìn)一步完善。首先，哪個村莊的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接入市？這就需要規(guī)劃和具體的分區(qū)，否則會出現(xiàn)大家競相入市的局面，導(dǎo)致土地的亂開發(fā)。其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市有沒有開發(fā)價值（土地財富的價值），這些開發(fā)價值是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，還是村莊開發(fā)建設(shè)的結(jié)果？是不是需要進(jìn)行征稅取得財富的再平衡？根據(jù)這一基本情況，我們認(rèn)為在土地利用開發(fā)中，在制度建設(shè)方面，必須重視土地私權(quán)與公權(quán)的相互制衡。三是要加強(qiáng)土地利用中的公民教育。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對農(nóng)地的有效保護(hù)和建設(shè)用地的合理開發(fā)，除科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格管理外，還必須在土地多功能用途、糧食安全與生態(tài)環(huán)境、資產(chǎn)開發(fā)效應(yīng)、城市發(fā)展融資機(jī)制、居民稅收責(zé)任與義務(wù)等方面進(jìn)行法律、社會、經(jīng)濟(jì)、公民道德等方面的綜合教育，以形成土地綜合和可持續(xù)利用的社會共識。中國農(nóng)地非農(nóng)化的一個典型現(xiàn)象是，城市空間擴(kuò)張與蔓延，農(nóng)村區(qū)域也擴(kuò)張與蔓延；城市住宅超前發(fā)展，房屋空置率嚴(yán)重，農(nóng)村房屋建筑周期縮短，空心村普遍；城鎮(zhèn)交通堵塞，污染嚴(yán)重，農(nóng)村也是衰敗處處，臟亂差。這除了受土地統(tǒng)一規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給、人口流動障礙等發(fā)展戰(zhàn)略與制度因素影響，就農(nóng)地非農(nóng)化問題而言，還與全體公民和相關(guān)社會組織未能對土地的多功能性，對土地資產(chǎn)開發(fā)的合規(guī)、合理、合法形成一致的認(rèn)識有關(guān)。同時，這種認(rèn)識還與工業(yè)化的生產(chǎn)方式以及生活方式相關(guān)的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)以及規(guī)則制度相聯(lián)系。嚴(yán)肅的規(guī)劃和管理制度既需要執(zhí)法者的嚴(yán)格執(zhí)行，也需要公民的自覺遵守；土地利用與開發(fā)這類重大的問題既需要管理者的高瞻遠(yuǎn)矚，也需要公眾的危機(jī)與憂患意識。所以，在土地開發(fā)過程中，通過法治和社會宣傳對公民進(jìn)行有關(guān)土地利用與開發(fā)的系列教育，糾正土地利用單一的經(jīng)濟(jì)增長與資產(chǎn)開發(fā)的導(dǎo)向是非常有必要的。盡管中國已經(jīng)設(shè)立了“土地日”的宣傳教育活動，但是，目前做的還較為不夠，需要進(jìn)一步深入引導(dǎo)。第一，在土地資源的整體利用與開發(fā)上，必須樹立土地資源稟賦約束與土地資源的多功能性的意識。從供給上來看，土地是一種稀缺資源，不具有再生性。從利用上看，土地具有多功能性，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)用地、交通設(shè)施、住宅建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等，而且，社會越發(fā)展，其多功能表現(xiàn)越突出，越需要總體規(guī)劃綜合利用。目前，中國加速城鎮(zhèn)化的一個最大問題是，沒有考慮其資源與人口的約束條件，將土地作為城鎮(zhèn)化的發(fā)展工具。在這種思路支配下，農(nóng)地快速非農(nóng)化的結(jié)果是，耕地快速消失，糧食安全存在重大隱患；濕地林地消失，生態(tài)日益衰退；建設(shè)土地低效利用，資源嚴(yán)重浪費；土地資產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向，貧富差距逐漸拉大。第二，在土地資產(chǎn)的開發(fā)上，應(yīng)該形成土地漲價是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，必須基于社會與所有者及使用者共同開發(fā)的認(rèn)識。在開發(fā)的增值上，必須通過相應(yīng)的稅收進(jìn)行財富再分配的共享理念。在土地的開發(fā)時機(jī)上，必須實施緊湊式高密度開發(fā)，以確保開發(fā)價值的開發(fā)路徑。工業(yè)化和城市化的發(fā)展，使得土地的私人產(chǎn)權(quán)越來越受到社會發(fā)展的控制，土地的外部正效應(yīng)是社會發(fā)展的結(jié)果，土地的外部負(fù)效應(yīng)必須加以克服。這樣，在土地的利用上就有了規(guī)劃分區(qū)和稅收?，F(xiàn)在，無論是學(xué)界還是管理者與公眾，對土地資產(chǎn)開發(fā)的增值效應(yīng)都非常關(guān)注，但是，沒有人更多地去考慮土地的稅收問題。比如，房地產(chǎn)稅收問題，更多的研究多是聚焦在實行中的困難與可行性，而沒有從公民的角度去考慮財產(chǎn)所有人的責(zé)任與義務(wù)；再比如，對政府提出了很多公共服務(wù)的基本責(zé)任，沒有更多地去考慮政府有沒有這樣的能力；還有，糧食安全問題已經(jīng)顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)惡化，但人們?nèi)匀辉谧非蟾?、更大的住宅占有（無效的奢侈）。這些問題的真正解決，有賴于形成一種社會意識，從經(jīng)濟(jì)、法律、社會等方面自覺地去推進(jìn)。第三，對公民和社會組織進(jìn)行土地利用的教育并不單是進(jìn)行知識性教育，而是應(yīng)與市場意識、法治理念、產(chǎn)權(quán)交易、制度規(guī)則、責(zé)任義務(wù)等內(nèi)容的執(zhí)行與遵守相結(jié)合。因為，這些內(nèi)容是現(xiàn)代社會生產(chǎn)方式和生活方式的基本要素，是一個社會有序運轉(zhuǎn)必不可少的組成部分，所以，一定程度上可以說是一種強(qiáng)制教育。比如，