荷蘭蘭斯塔德地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃經(jīng)驗

荷蘭蘭斯塔德地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃經(jīng)驗

一、城市群城市規(guī)劃面臨的影響該規(guī)劃是國家管理和監(jiān)督區(qū)域發(fā)展的重要手段之一。這是新型城市化發(fā)展的重要空間格局。在面對日益突出的人口、資源、環(huán)境問題和增強區(qū)域國際競爭力等方面,創(chuàng)新城市群區(qū)域規(guī)劃已成為不可回避且亟待研究的命題。城市群區(qū)域規(guī)劃根植于特殊的制度環(huán)境且受到政策設(shè)計的敏感影響,一方面,行政主體是激活城市群區(qū)域的主要執(zhí)行組織,另一方面,政策設(shè)計的主導方向?qū)Τ鞘腥簠^(qū)域規(guī)劃將造成直接影響。更需要厘清的是,促進經(jīng)濟增長的機制往往是在地方政府的行政機器下形成的,行政體系才是真正的增長機器二、蘭斯塔德蘭斯塔德蘭斯塔德是荷蘭乃至歐洲的一個重要都市區(qū)域,它包括荷蘭最大的四座城市阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支市,以及這4個城市分屬的南荷蘭省、北荷蘭省、烏特勒支省和弗萊福蘭省中的一部分地區(qū)歷史上蘭斯塔德是一個沼澤地區(qū),土地不易利用,只有少量居民從事捕魚和狩獵。從11世紀開始,蘭斯塔德進行了堤坎建造和土地開墾,居民隨之大增,伴隨經(jīng)濟的發(fā)展,在阿姆斯特丹和鹿特丹等城市間出現(xiàn)了定期航班,促使了商業(yè)和貿(mào)易的進一步繁榮蘭斯塔德區(qū)域的突出特點,是由功能上互補的多個專業(yè)化中心構(gòu)成的互補型空間結(jié)構(gòu)三、分離與平衡：基于城市規(guī)劃的行政邏輯(一)政府間的分工荷蘭的公共行政被描述為“分權(quán)的單一制國家”,即公共權(quán)力在中央、省、市等三個層級政府間進行分配,每一層級政府都有一定程度的自治權(quán),三個層級的政府不會采取與其他兩個層級的政府相矛盾的行動(二)區(qū)域制衡橫向協(xié)調(diào)規(guī)劃的復(fù)雜性在于空間規(guī)劃不可避免地會觸及許多其他部門的利益,同時又涉及不同空間范圍的權(quán)限設(shè)定,合作的基礎(chǔ)極其薄弱,只能在各部門各自能接受的最大范圍內(nèi)尋求縫隙,展開區(qū)域制衡設(shè)想。在市鎮(zhèn)層面,蘭斯塔德區(qū)劃內(nèi)各市之間的合作相對頻繁,據(jù)統(tǒng)計,平均每個市有涉及27個合作安排四、基金和市場：行政協(xié)調(diào)的現(xiàn)實障礙(一)政府財政利益融通互斥是指規(guī)劃資金不論是融資還是流通都存在互相抵觸的情境。據(jù)統(tǒng)計,市政府70%的資金來自中央政府補貼,但融資一定是市政府的工作內(nèi)容之一,且區(qū)域內(nèi)的空間開發(fā)是受財政利益所驅(qū)動。綠心的開發(fā)則充斥著政府進退兩難的局面,被稱為“為綠而紅”,其實質(zhì)表現(xiàn)為,規(guī)劃部門希望改善鄉(xiāng)村地區(qū)的質(zhì)量,但也不希望用公共資金來資助這項工作,于是少量的城市開發(fā)被加入這一地區(qū)的規(guī)劃(二)規(guī)劃企業(yè)的沖突荷蘭政府職能的不斷轉(zhuǎn)變給了市場經(jīng)濟無限的可能,政府主動的向開發(fā)商下放空間開發(fā)的權(quán)利,這一政策帶來了許多不可預(yù)見性的問題。如為了財政盈余,政府和開發(fā)商往往沖突嚴重,這是各國規(guī)劃都會遇到的尷尬。其中一個典型案例來自阿姆斯特丹市政府與ABP公司,兩者于1998年簽署協(xié)議,該協(xié)議包含以下條款:“雙方承諾,直到所有建筑都已出售完畢,否則不會在其境內(nèi)進行辦公樓和酒店的開發(fā),這與現(xiàn)有項目會產(chǎn)生競爭”。這種避免競爭的方式,使得主觀影響了市鎮(zhèn)政府的土地利用規(guī)劃政策和對市場規(guī)則產(chǎn)生沖擊。由于市場與政府這兩大團體各有不同的利益追求,兩者的關(guān)系平衡仍是需要關(guān)注的問題。五、通過省、市、區(qū)的建設(shè)：兩個行政干預(yù)二級走廊(一)蘭斯塔德省的空間調(diào)控蘭斯塔德的區(qū)域合作通常集中于城市地區(qū)以及市級層面之間,權(quán)力的下放使得地區(qū)間的合作與市級本身的權(quán)益處于矛盾狀態(tài)。20世紀60年代以來,中央各級政府對這一治理問題提出了若干改革措施,主要包括增加區(qū)域一級,增設(shè)省份和創(chuàng)造大城市的建議。70年代初期,提出增設(shè)區(qū)域一級建立44個地區(qū)。在1975年至1983年期間,提出了增設(shè)省份的建議,并從最初的26個最終修改增設(shè)為17個。在20世紀90年代,由于增設(shè)省級的建議一直被擱置,改革重點轉(zhuǎn)向增加大城市的作用,提出除現(xiàn)有省份外再造7個大城市這些空間調(diào)控策略不僅是荷蘭政府對區(qū)域發(fā)展邊界進行的強制重構(gòu),也與荷蘭國家追求區(qū)域平等主義和可持續(xù)發(fā)展的傳統(tǒng)格格不入。相較于建立一個蘭斯塔德省,荷蘭人民更希望建立與之抗衡的區(qū)域,維持多中心網(wǎng)絡(luò)化的空間格局,同樣強行整合必然會觸動地方自治與文化認同,反對勢力會壓倒推動改革的動力。雖然建立區(qū)域縱向治理框架是一個良好的開端和有力的保障,但改革該結(jié)構(gòu)需要大量的精力和時間,在短期內(nèi)不能解決許多實際問題,因此縱向?qū)用嫔霞みM的改變結(jié)構(gòu)并不是有效的解決方案(二)蘭斯塔德合作模式當1983年增加省份數(shù)量的建議失敗,使得區(qū)域橫向合作的機會得到加強。相比于縱向協(xié)調(diào)試圖硬性改變權(quán)利網(wǎng)絡(luò),橫向合作的嘗試則是相對溫和的一種選擇。一是不觸犯更多的權(quán)利組織;二是可以多方合作,跨界范圍靈活;三是以預(yù)設(shè)目標合作,約束性能弱化。蘭斯塔德區(qū)域規(guī)劃中的水平合作模式,最多能達到七個層級:國家政府、蘭斯塔德、翼、省、城市區(qū)域、市政區(qū)、市轄區(qū)(如表1)。在傳統(tǒng)體制內(nèi),基本認可了這種合作會使預(yù)設(shè)目標變得更加具有特定任務(wù)性。2002年的“雙重地方政府法”加強了市議會控制其執(zhí)行委員會的權(quán)力和增加了合作的民主合法性,并且多半市政府認可這種橫向合作模式,認為促進合作安排和改進民主控制是有效的手段。自2003年以來,城市地區(qū)基于聯(lián)合安排法案(“WGR加強”區(qū)域,荷蘭目前有8個“WGR橫向合作使蘭斯塔德區(qū)域規(guī)劃發(fā)展中面臨的治理問題得到了一定的解決,但由于組織構(gòu)建上的一些障礙,使得蘭德斯塔德在這個階段的區(qū)域決策作用相對有限六、提升蘭斯塔德國際競爭力的建議當今國家與區(qū)域之間的競爭,在相當程度上是取決于制度的競爭。荷蘭政府早已關(guān)注到如何提升蘭斯塔德的國際競爭力,促成內(nèi)涵式可持續(xù)的發(fā)展模式。這種良性溢出趨向的內(nèi)涵式可持續(xù)發(fā)展模式導向加上規(guī)劃實踐的雄心,讓荷蘭區(qū)域規(guī)劃獲得了一份雙重保險,正如法羅迪和范德沃克所強調(diào)的,“規(guī)劃和秩序”是荷蘭空間規(guī)劃的顯著特點(一)行政理念：區(qū)域一體化、區(qū)域管理(二)自然形態(tài)的基礎(chǔ)空間規(guī)劃從蘭斯塔德經(jīng)驗中可以看出,縱向行政合作的基礎(chǔ)是薄弱的,這與我國的情況較為相似。但是荷蘭政府在橫向合作的基礎(chǔ)構(gòu)架上做出了積極轉(zhuǎn)型,掙脫多層級區(qū)域協(xié)調(diào)的種種壁壘,建立全國空間和基礎(chǔ)設(shè)施框架。從空間整體性集中管理出發(fā),例如農(nóng)業(yè)片區(qū)、河流沿線、堤岸防護以及道路管線等基礎(chǔ)空間規(guī)劃。也正是因為對農(nóng)業(yè)片區(qū)的保護,才形成了城鎮(zhèn)形態(tài)突出的蘭斯塔德地區(qū)。同樣為了保護河流沿線水質(zhì)與生態(tài)景觀,才有了荷蘭特色高質(zhì)的鄉(xiāng)村景觀。荷蘭的區(qū)域規(guī)劃協(xié)作基礎(chǔ)不僅僅局限于經(jīng)濟的增長,而是注重于培養(yǎng)空間增長點的方式,通過自然聯(lián)系塑造的空間網(wǎng)絡(luò),使得以“生命線”為媒介的區(qū)域協(xié)作變得更持久和可靠。到目前為止,中國各城市之間并沒有攻破各自建立的行政區(qū)經(jīng)濟壁壘,且生態(tài)整體性規(guī)劃框架尚未建立。中國式區(qū)域規(guī)劃如何找到合適的切入點,使得區(qū)域間的矛盾能得到有效解決,將是未來區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃的重點。(三)從管治到管治的轉(zhuǎn)變荷蘭的規(guī)劃體系以溝通、協(xié)商、共贏為最大特點,為了打破行政區(qū)壁壘的出現(xiàn),專門在中間層級設(shè)置了縱向三級政府溝通平臺——省空間規(guī)劃委員會,以及國家部委橫向?qū)用鎱f(xié)調(diào)機構(gòu)——國家空間規(guī)劃委員會,同時還在層級內(nèi)設(shè)置了橫向的省協(xié)會(IPO)和市政協(xié)會(VNG)。處在轉(zhuǎn)型期的中國社會,出現(xiàn)的問題和情況錯綜復(fù)雜,決非某一組織所能獨立解決的。這就要求從實際出發(fā),具體情況具體分析,按照“少而精”的原則,建立少量的協(xié)調(diào)組織進行協(xié)調(diào),明確運行主體的責任和義務(wù)以及相關(guān)部門或配合行動部門的責任和義務(wù)。因此,建議設(shè)立區(qū)域聯(lián)席會議制度和部級聯(lián)席會議制度。區(qū)域聯(lián)席會議制度主要針對發(fā)展中不同尺度的空間鏈體,部級聯(lián)席會議制度則是針對部門間的協(xié)作,這樣既不會讓還沒有形成固定尺度的區(qū)域進行組織整合,又不會增添新的管理對象,以增加行政的彈性,有利于集中解決實質(zhì)問題。行政區(qū)劃調(diào)整對于解決區(qū)域問題的作用多次證明是非常有限的,蘭斯塔德地區(qū)的核心城市周邊的行政兼并,不論是兼并核心城市之內(nèi)的還是外部的區(qū)域,都是暫時回避地方政府之間沖突的深層體制性問題,為鞏固集權(quán)體制的一個變向途徑,對于行政體制的進步并沒有太大意義。區(qū)域整體發(fā)展中的矛盾,已經(jīng)不可能再寄希望于通過簡單的行政區(qū)劃調(diào)整來解決了。轉(zhuǎn)型的城市區(qū)域,由于城市空間或社會空間都發(fā)生