關(guān)鍵設(shè)施原則存立的理論檢視

關(guān)鍵設(shè)施原則存立的理論檢視

一、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施2008年，威勒和費(fèi)爾曼教授提出了基礎(chǔ)設(shè)施理論?；A(chǔ)設(shè)施系指特定資源,以生產(chǎn)要素的方式投入不同后續(xù)的產(chǎn)出流程,創(chuàng)造各種終端產(chǎn)品或服務(wù)滿足人類(lèi)各層面需求,進(jìn)而提升社會(huì)整體福利。具體的基礎(chǔ)設(shè)施,包含(1)交通系統(tǒng):例如高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)、港口;(2)通訊系統(tǒng):例如電話網(wǎng)絡(luò)、郵政服務(wù);(3)政府系統(tǒng):例如法院;(4)基礎(chǔ)公共服務(wù)及設(shè)施:例如學(xué)校、下水道系統(tǒng)、自來(lái)水系統(tǒng)。學(xué)者將這些資源統(tǒng)稱為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的特色是在創(chuàng)設(shè)過(guò)程中,政府扮演著很重要的角色?？v使近年來(lái)民營(yíng)化的浪潮興起,仍無(wú)法否認(rèn)政府仍會(huì)介入該設(shè)施創(chuàng)設(shè)、補(bǔ)助,并協(xié)調(diào)、管制設(shè)施的使用。此外,基礎(chǔ)設(shè)施通常開(kāi)放公眾使用,不對(duì)任何人差別待遇。但不代表基礎(chǔ)設(shè)施可全然免費(fèi)使用,亦非可隨意使用。有時(shí)使用者仍須付費(fèi),并服膺政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施之管制。維持基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放公眾使用的狀態(tài),可免除公眾藉由市場(chǎng)機(jī)制取得使用許可或授權(quán)的程序,更不須由政府決定何人可使用,因此可促進(jìn)后續(xù)生產(chǎn)階段的競(jìng)爭(zhēng)以及外部性,提升整體社會(huì)福利?！瓣P(guān)鍵設(shè)施”理論最早源自美國(guó)一些聯(lián)邦巡回上訴法院在關(guān)于《謝爾曼法》第2條禁止壟斷的裁決中。美國(guó)聯(lián)邦第七巡回上訴法院最早在MCICommunicationsCorp案中要求控制關(guān)鍵設(shè)施的壟斷企業(yè)必須承擔(dān)以無(wú)歧視條件提供該設(shè)施的義務(wù)。二、傳統(tǒng)公用企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成了一個(gè)比較“關(guān)鍵設(shè)施原則”能在多大程度多大范圍內(nèi)被適用,它有些什么限制等問(wèn)題越來(lái)越引起人們的重視。觀察基礎(chǔ)設(shè)施理論,可知該理論在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)方面主張應(yīng)保持開(kāi)放設(shè)施,即各國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)列入產(chǎn)業(yè)管制的對(duì)象。原因是這些設(shè)施通常具有自然獨(dú)占或公共基礎(chǔ)設(shè)施的特性,若任由競(jìng)爭(zhēng)制度自由運(yùn)作,恐無(wú)法達(dá)到有效率的資源分配。然而,近二三十年來(lái),隨著貿(mào)易全球化趨勢(shì),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大行其道。世界貿(mào)易組織的成立,更致力于消弭國(guó)家之間的貿(mào)易障礙,使傳統(tǒng)上各國(guó)國(guó)內(nèi)獨(dú)占的公用事業(yè),開(kāi)始面臨國(guó)外廠商的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)自由化逐漸盛行,各國(guó)政府逐漸解除公用事業(yè)的管制,打破以往由少數(shù)廠商壟斷市場(chǎng)的局面。國(guó)家反倒逐漸退居幕后,擔(dān)任補(bǔ)充性角色。解除管制的手段,大多為下列幾個(gè)方向:一為民營(yíng)化、開(kāi)放市場(chǎng)參進(jìn);二為對(duì)垂直整合產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)重整及業(yè)務(wù)分割計(jì)價(jià);三為對(duì)自然獨(dú)占事業(yè)中保有剩余獨(dú)占力的部分,實(shí)施再管制,這些是政府促使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向自由競(jìng)爭(zhēng)的努力。但在解除管制初期,既有業(yè)者仍因長(zhǎng)期處于獨(dú)占地位,掌有相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),其優(yōu)勢(shì)主要來(lái)自于傳統(tǒng)公用事業(yè)具有網(wǎng)絡(luò)特性,如鐵軌、電力網(wǎng)路、輸油氣管線、電信固網(wǎng)等,初期的建制須有大量投資,造成沉沒(méi)成本極高。再者,傳統(tǒng)公用事業(yè)為配合國(guó)家政策發(fā)展,必須提供普及服務(wù),滿足社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求,造成傳統(tǒng)公用事業(yè)在產(chǎn)業(yè)管制時(shí)期即已建置龐大的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),形成龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。進(jìn)入解除管制的時(shí)代,新進(jìn)業(yè)者若沒(méi)有或無(wú)法使用該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),即無(wú)法與既有業(yè)者在設(shè)施所在的市場(chǎng)上下游競(jìng)爭(zhēng)。因此,須制定適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策,甚至實(shí)施不對(duì)稱管制,始可解除新進(jìn)業(yè)者參進(jìn)市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)障礙,適度規(guī)制與預(yù)防既有業(yè)者行使剩余獨(dú)占力而限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),藉此培養(yǎng)特定的市場(chǎng)力量,以求全面落實(shí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?；谏鲜龅脑俟苤评碛?各國(guó)政府在解除管制的同時(shí),亦對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的既有業(yè)者實(shí)施程度不一的管制措施,其中最為重要者系接取管制,亦即開(kāi)放既有業(yè)者的網(wǎng)絡(luò)部門(mén),供新進(jìn)業(yè)者接取網(wǎng)絡(luò)以與既有業(yè)者在網(wǎng)絡(luò)部門(mén)上下游產(chǎn)銷(xiāo)階段競(jìng)爭(zhēng)。如英國(guó)為促進(jìn)其國(guó)內(nèi)電信產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng),由英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)通訊傳播局在2006年與英國(guó)電信達(dá)成協(xié)議,使英國(guó)電信集團(tuán)的接取網(wǎng)絡(luò)及中繼網(wǎng)絡(luò)部門(mén)自英國(guó)電信批發(fā)事業(yè)部獨(dú)立成另一企業(yè)Openreach,提供其他競(jìng)爭(zhēng)者可平等接取其網(wǎng)絡(luò);前述的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施,近三四十年來(lái)廣受各國(guó)政府注意,也多采取開(kāi)放設(shè)施的態(tài)度,與基礎(chǔ)設(shè)施理論的主張并無(wú)太大出入。然而較特別的是,基礎(chǔ)設(shè)施理論是從經(jīng)濟(jì)需求面切入定義基礎(chǔ)設(shè)施。因此,使基礎(chǔ)設(shè)施一詞超出一般人對(duì)其字面意義理解,而將自然環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)研究等資源,也納入基礎(chǔ)設(shè)施的范疇,因?yàn)檫@些資源以往從未被列為基礎(chǔ)設(shè)施,故學(xué)者稱其為非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施理論強(qiáng)調(diào),開(kāi)放非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施供公眾使用,同樣可提升社會(huì)福利。因?yàn)槭褂谜呖蓪⒎莻鹘y(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施用于后續(xù)生產(chǎn)流程,產(chǎn)生私有財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)和非市場(chǎng)財(cái)產(chǎn),而公共財(cái)產(chǎn)和非市場(chǎng)財(cái)產(chǎn)可產(chǎn)生龐大的正向外部性,使社會(huì)上不特定人受益。反之,若將這些資源歸特定人所有,將導(dǎo)致社會(huì)成本過(guò)高,因?yàn)橐懦耸褂玫某杀竞芨?且他人將因?yàn)樵摶A(chǔ)設(shè)施屬于私人所有,而須支付龐大使用費(fèi),形成交易成本?；A(chǔ)設(shè)施理論不僅可清楚解釋歐美實(shí)務(wù)上涉及的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)保持開(kāi)放的具體理由,更提供清晰且強(qiáng)力的理論基礎(chǔ),使執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用關(guān)鍵設(shè)施原則時(shí),能不局限于傳統(tǒng)公用事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施,更有朝向其他設(shè)施發(fā)展的可能。雖然目前為止,將非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放予公眾使用是普世價(jià)值,尚未遭遇既有業(yè)者拒絕他人使用的問(wèn)題。但若社會(huì)有朝一日形成共識(shí),認(rèn)為須將非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施賦予排除他人的所有權(quán),應(yīng)可想見(jiàn)屆時(shí)的法律制度仍可能會(huì)要求所有權(quán)人應(yīng)不區(qū)分使用對(duì)象,平等開(kāi)放供大眾使用。這是從經(jīng)濟(jì)需求面切入分析過(guò)后的必然結(jié)果。此外,科技日新月異,未來(lái)亦可能出現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè),而該產(chǎn)業(yè)的獨(dú)占業(yè)者掌有左右競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的設(shè)施,若須要求該獨(dú)占業(yè)者開(kāi)放他人使用該設(shè)施,關(guān)鍵設(shè)施原則即可扮演適當(dāng)角色。因此,關(guān)鍵設(shè)施原則實(shí)有其存在理由?；A(chǔ)設(shè)施理論的觀點(diǎn)突破以往從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考量,而過(guò)于著重市場(chǎng)供應(yīng)者利益維護(hù)的局面,為我們提供另一個(gè)思考方向,并且適度修正關(guān)鍵設(shè)施原則的適用范圍,使其理論基礎(chǔ)更為清晰結(jié)實(shí)。三、關(guān)鍵設(shè)施原則的重新定義及適用條件本文認(rèn)為,基礎(chǔ)設(shè)施理論的特別之處,在于該理論提供一個(gè)清晰的判斷準(zhǔn)則,使執(zhí)法機(jī)關(guān)可以清楚判斷特定設(shè)施是否為基礎(chǔ)設(shè)施而應(yīng)該開(kāi)放,有助厘清關(guān)鍵設(shè)施原則的范圍。以往在討論涉及關(guān)鍵設(shè)施原則的案例時(shí),法院實(shí)務(wù)大多強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施必須具有競(jìng)爭(zhēng)上的關(guān)鍵地位,但法院在分析個(gè)案是否該當(dāng)該要件時(shí),容易流于直覺(jué)性分析,并將重點(diǎn)置于討論競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施是否對(duì)競(jìng)爭(zhēng)事業(yè)具有重要性,而非分析競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施是否構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施,以及開(kāi)放設(shè)施可否提升社會(huì)總體福利。雖然回顧歐美競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)務(wù),歐美法院在處理個(gè)案時(shí),大多能正確適用關(guān)鍵設(shè)施原則,但亦有少數(shù)個(gè)案在適用該原則時(shí),忽略考量競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施是否構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施,而有錯(cuò)誤適用情形?；A(chǔ)設(shè)施理論揚(yáng)棄這種判斷方式,改為關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施是否該當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施,使執(zhí)法機(jī)關(guān)在分析競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)時(shí),能廣泛考量開(kāi)放設(shè)施可否提升社會(huì)總體福利,而非單純促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)事業(yè)的使用方便。這種判斷角度的變換,可促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)更為正確地適用關(guān)鍵設(shè)施原則。此外,藉由前述分析,我們可以理解經(jīng)過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施理論重新定義的關(guān)鍵設(shè)施原則,適用范圍不僅與大多數(shù)判決先例意見(jiàn)相符,且更可擴(kuò)及某些關(guān)鍵設(shè)施原則可能適用的新興領(lǐng)域。由此可見(jiàn),基礎(chǔ)設(shè)施理論誠(chéng)屬繼往開(kāi)來(lái),能作為一種有效判準(zhǔn),使執(zhí)法機(jī)關(guān)能正確適用關(guān)鍵設(shè)施原則。本文歸納基礎(chǔ)設(shè)施理論的論點(diǎn),嘗試提出下列操作標(biāo)準(zhǔn),以供執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)事用法時(shí)有所依循。首先,應(yīng)檢視競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施是否可供一般人非敵對(duì)性或準(zhǔn)非敵對(duì)性地使用。簡(jiǎn)言之,設(shè)施必須具有不會(huì)耗竭,或原則上不會(huì)耗竭,僅在特定情況下才會(huì)耗竭的特性,可以讓使用者之間不會(huì)互相排擠,一人使用設(shè)施不會(huì)造成他人無(wú)法使用。再者,則須判斷競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施是否可以作為生產(chǎn)要素,讓使用者藉此生產(chǎn)私有財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)以及非市場(chǎng)財(cái)產(chǎn)。最后,則要判斷開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施是否可帶來(lái)更好的經(jīng)濟(jì)效率?；A(chǔ)設(shè)施的理論價(jià)值,在于其強(qiáng)調(diào)不需透過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或政府決定何人可使用,因此可以免除交易成本。而開(kāi)放設(shè)施可促進(jìn)終端產(chǎn)品的產(chǎn)量增加,提升終端產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。另外,公共財(cái)產(chǎn)與非市場(chǎng)財(cái)產(chǎn)帶有正向外部性,可提升整體社會(huì)福利。因此,在判斷是否開(kāi)放設(shè)施時(shí),應(yīng)探討開(kāi)放設(shè)施是否能促使下游市場(chǎng)的產(chǎn)出增加、下游產(chǎn)品價(jià)格下降,以及下游市場(chǎng)趨向競(jìng)爭(zhēng)的可能性。另外,若設(shè)施的使用者欲利用設(shè)施生產(chǎn)公共財(cái)產(chǎn)或非市場(chǎng)財(cái)產(chǎn),則應(yīng)檢視開(kāi)放設(shè)施是否會(huì)使社會(huì)產(chǎn)生更多正向外部性。四、關(guān)鍵設(shè)施原則關(guān)鍵設(shè)施原則是源自美國(guó)聯(lián)邦最高法院判決的法律原則,主要目的是防止因擁有特定設(shè)施而享有市場(chǎng)力量的事業(yè),拒絕其它競(jìng)爭(zhēng)性事業(yè)使用該設(shè)施,使其他事業(yè)因此無(wú)法生產(chǎn)下游產(chǎn)品,或被迫墊高生產(chǎn)成本,而難與設(shè)施擁有者在設(shè)施的鄰接市場(chǎng)互相抗衡。因此,要求設(shè)施擁有者在特定情況下,需以公平、合理且不歧視之交易條件,開(kāi)放設(shè)施供其它事業(yè)使用。換言之,關(guān)鍵設(shè)施原則的目的是防止設(shè)施擁有者將其市場(chǎng)力量不當(dāng)延伸至設(shè)施鄰接市場(chǎng),而限制鄰接市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。關(guān)鍵設(shè)施原則的目的在于維持設(shè)施鄰接市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),避免設(shè)施擁有者將其市場(chǎng)力量不當(dāng)延伸至設(shè)施鄰接市場(chǎng)。就此而言,關(guān)鍵設(shè)施原則即與競(jìng)爭(zhēng)法的立法目的相符,而不可輕易偏廢此原則。再者,在具備自然獨(dú)占與網(wǎng)絡(luò)