論南海爭端強(qiáng)制仲裁的管轄權(quán)

論南海爭端強(qiáng)制仲裁的管轄權(quán)

近年來，由于中國海洋資源的競爭和戰(zhàn)略優(yōu)勢的日益突出，南海局勢日益緊張。目前,南海諸島中由中國實(shí)際控制的只有9個(gè)島嶼,而其他島嶼中越南占領(lǐng)了29個(gè),菲律賓占領(lǐng)9個(gè),馬來西亞占領(lǐng)5個(gè),文萊占領(lǐng)1個(gè),馬來西亞更是將其劃定的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)深入中國劃定的“九段線”范圍內(nèi)。而過去幾年來,“六國七方”在南海屢屢發(fā)生沖突,且愈演愈烈。2007年6月30日,越南和中國的政府船只在西沙群島海域發(fā)生沖撞;2012年4月10日,菲律賓海軍巴拉望號在海南省三沙市黃巖島海域抓捕12艘中國漁船上的中國漁民,被中國海監(jiān)船制止,該事件隨后演變?yōu)殡p方的長期對峙。2013年1月22日,菲律賓發(fā)出外交照會和《關(guān)于西菲律賓海的通知與權(quán)利主張說明》(簡稱《通知》),就南海爭端依據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第287條和附件七向中國提起強(qiáng)制仲裁程序,質(zhì)疑中國對于南中國海區(qū)域的權(quán)利主張,并尋求國際海洋法仲裁庭確認(rèn)菲律賓在該領(lǐng)域的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán),菲方此舉將南海沖突進(jìn)一步升級。雖然中國駐菲律賓大使馬克卿已于2013年2月19日約見菲律賓外交部官員,表示中方對該照會及所附通知不予接受并將其退回一、強(qiáng)制仲裁程序要妥善應(yīng)對菲律賓提起的仲裁,必須首先對《公約》規(guī)定的爭端解決機(jī)制,尤其是強(qiáng)制仲裁程序進(jìn)行深入剖析。為妥善處理締約國之間的爭端,《公約》第十五部分規(guī)定了爭端解決程序。這一部分包含三節(jié)內(nèi)容,第一節(jié)是一般規(guī)定,第二節(jié)是導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序,第三節(jié)則是適用第二節(jié)的限制和例外。根據(jù)《公約》第287(一)中菲之間的訴求屬于《公約》第32條第項(xiàng)《公約》第279條規(guī)定:“各締約國應(yīng)按照《聯(lián)合國憲章》第二條第三項(xiàng)以和平方法解決它們之間有關(guān)本公約的解釋或適用的任何爭端,并應(yīng)為此目的以《憲章》第三十三條第一項(xiàng)所指的方法求得解決。”根據(jù)本條,《公約》的爭端解決機(jī)制僅僅涉及與《公約》解釋或適用《公約》有關(guān)的解釋和適用方面的爭議,如果某一爭端并不屬于《公約》的解釋與適用,則《公約》規(guī)定的爭端解決程序?qū)⒉槐贿m用于該爭端。下文將述及,菲律賓的部分訴求涉及到了島嶼歸屬問題。而《公約》僅僅對島嶼做了一個(gè)粗淺的界定,并未就島嶼歸屬問題做出規(guī)定(二)涉及大陸或島嶼大陸領(lǐng)土主權(quán)或其他權(quán)利的強(qiáng)制程序的糾紛《公約》第298條規(guī)定,締約國在簽署、批準(zhǔn)或加入本公約時(shí),或在其后任何時(shí)間,在不妨害根據(jù)第一節(jié)所產(chǎn)生的義務(wù)的情形下,可以書面聲明對于劃定海洋邊界爭端、涉及歷史性海灣或所有權(quán)的爭端(發(fā)生于《公約》生效前)、與大陸或島嶼陸地領(lǐng)土的主權(quán)或其他權(quán)利有關(guān)的任何尚未解決的爭端、軍事活動(包括從事非商業(yè)服務(wù)的政府船只和飛機(jī)的軍事活動)爭端、行使主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán)的法律執(zhí)行活動的爭端等不接受有拘束力裁判的強(qiáng)制程序。因此,涉及上述爭端的,只要中菲雙方有一方就上述爭議聲明不接受《公約》規(guī)定的有拘束力裁判的強(qiáng)制程序,則強(qiáng)制仲裁庭就沒有管轄權(quán)。事實(shí)上,2006年8月25日,中國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第298條規(guī)定,向聯(lián)合國秘書長提交書面聲明(以下簡稱2006年《聲明》),對于《公約》第298條第1款(a)、(b)和(c)項(xiàng)所述的任何爭端(即涉及海洋劃界、領(lǐng)土爭端、軍事活動等爭端),中國政府不接受《公約》第15部分第2節(jié)規(guī)定的任何國際司法或仲裁管轄(三)《公約》第42條規(guī)定《公約》第280條規(guī)定:“本公約的任何規(guī)定均不損害任何締約國于任何時(shí)候協(xié)議用自行選擇的任何和平方法解決它們之間有關(guān)本公約的解釋或適用的爭端的權(quán)利?！钡?81條規(guī)定:“1.作為有關(guān)本公約的解釋或適用的爭端各方的締約各國,如已協(xié)議用自行選方間的協(xié)議并不排除任何其他程序的情形下,才適用本部分所規(guī)定的程序。2.爭端各方如已就時(shí)限也達(dá)成協(xié)議(四)糾紛的解決方式1.交換意見。根據(jù)《公約》第283條:“1.如果締約國之間對本公約的解釋或適用發(fā)生爭端,爭端各方應(yīng)迅速就以談判或其他和平方法解決爭端一事交換意見。2.如果解決這種爭端的程序已經(jīng)終止,而爭端仍未得到解決,或如已達(dá)成解決辦法,而情況要求就解決辦法的實(shí)施方式進(jìn)行協(xié)商時(shí),爭端各方也應(yīng)迅速著手交換意見?！睋?jù)此,菲方應(yīng)當(dāng)首先就以談判或其他和平方法解決爭端一事同中方交換意見,方能提起強(qiáng)制仲裁。2.用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)?！豆s》第295條規(guī)定:“締約國間有關(guān)本公約的解釋或適用的任何爭端,僅在依照國際法的要求用盡當(dāng)?shù)匮a(bǔ)救辦法后,才可提交本節(jié)規(guī)定的程序?！备鶕?jù)該條,菲律賓只有在用盡當(dāng)?shù)匮a(bǔ)救辦法后,才能將爭端提交強(qiáng)制仲裁。二、爭端須屬法院,法庭或法庭均有依據(jù)根據(jù)《公約》附件七第9條的規(guī)定:“仲裁法庭在作出裁決前,必須不但查明對該爭端確有管轄權(quán),而且查明所提要求在事實(shí)上和法庭上均確有根據(jù)?！彪m然對于某一爭端有無管轄權(quán)的最終決定權(quán)在仲裁庭手中,但仲裁庭無疑還是需要在充分聽取中菲雙方意見基礎(chǔ)上,根據(jù)事實(shí)和國際法,判斷自身是否擁有對中菲南海爭端的管轄權(quán)。(一)《聯(lián)合國海洋法公約》2002年11月4日中國與東盟各國外長及外長代表在金邊簽署《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》),《宣言》第四條規(guī)定:“有關(guān)各方承諾根據(jù)公認(rèn)的國際法原則,包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》,由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判,以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議,而不訴諸武力或以武力相威脅。”有人認(rèn)為,該《宣言》只是一種政治文件,并不具有法律約束力。有學(xué)者認(rèn)為,雖然《宣言》屬于《公約》第280條規(guī)定的協(xié)議,但其內(nèi)容主要是對《公約》目的和原則的重新闡述,可看作是公約內(nèi)容的部分表達(dá),但實(shí)際上并沒有特別規(guī)定排除公約有拘束力強(qiáng)制程序的適用。(二)中國妨礙菲律賓主張權(quán)利的其他海域權(quán)利總結(jié)、歸納菲律賓提出的《通知》,菲方主要提出了如下訴求:1.質(zhì)疑中國對于南中國海以及距中國海岸線870海里的海床的權(quán)利主張,認(rèn)為根據(jù)公約規(guī)定,在上述區(qū)域內(nèi)中國不享有權(quán)益,上述區(qū)域構(gòu)成菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架;2.中國的“九段線”的權(quán)利主張囊括了幾乎整個(gè)南中國海,“九段線”涵蓋距菲律賓呂宋島50海里和距巴拉望島30海里的區(qū)域,“九段線”穿過并切斷菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,已妨礙了菲律賓根據(jù)《公約》規(guī)定對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架行使權(quán)利。3.中國對于一些水下暗礁、礁石和低潮高地提出權(quán)利主張,占領(lǐng)并在其上上構(gòu)筑設(shè)施、建設(shè)“人工島”,但這些并不能構(gòu)成《公約》規(guī)定的島嶼,而這些水下暗礁、礁石和低潮高地是菲律賓的大陸架或國際海床的組成部分;中國妨礙了菲律賓對上述區(qū)域及其周邊水域權(quán)利的行使。4.中國占據(jù)的部分很小并且在高潮時(shí)很少露出水面的不適合居住的珊瑚物體(包括美濟(jì)礁、西門礁、南薰礁和渚碧礁),屬于《公約》第121條第3款“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁”,中方對這些巖礁周邊海域的權(quán)利主張超過12海里,實(shí)際上排斥了菲律賓在這一地區(qū)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。6.為了回應(yīng)上述和其他違反公約的非法行為,菲律賓請求如下裁決:(1)爭端方涉及有關(guān)南中國海的水域、海床及水下特征的權(quán)利與義務(wù)適用公約規(guī)定,中國基于其“九段線”的權(quán)利主張與公約不符,因而是無效的;(2)根據(jù)公約第121條,確定同時(shí)由中國和菲律賓主張權(quán)利的一些水下特征是島嶼、低潮高地還是水下堤岸以及它們能否帶來超過12海里的權(quán)利;(3)使菲律賓能夠享受并行使公約賦予的在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架之內(nèi)和之外的權(quán)利。7.菲律賓提起該項(xiàng)仲裁并非為了確定爭端方是否享有對他們所主張權(quán)利的島嶼擁有主權(quán)權(quán)利,也不要求劃定任何海洋邊界。菲律賓知悉中國在2006年8月根據(jù)《公約》第298條做出的聲明,并已避免提起或主張有關(guān)由中國聲明中排除仲裁管轄的事項(xiàng)。8.本次仲裁中菲律賓提出的所有訴求均已經(jīng)過雙方之間善意的磋商,菲方自1995年以來同中國多次就解決南中國海海洋權(quán)利爭端交換意見(菲律賓于1995年8月舉行的“中菲關(guān)于南中國海問題的磋商”上第一次嘗試通過談判途徑交換意見。其后過往17年中,雖然有多次雙邊會議及外交函件交換,任何通過協(xié)商解決爭議的可能都已用盡),《公約》第279條的要求已經(jīng)滿足。因此,仲裁庭對菲律賓提出的上述請求行使管轄權(quán)是沒有障礙的。9.中國非法干預(yù)菲律賓在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或公海上的通行權(quán),中國同時(shí)侵害了菲律賓在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)利用生物資源的權(quán)利。(三)途徑交換意見前已述及,提起《公約》規(guī)定的有約束力裁判的強(qiáng)制程序(含強(qiáng)制仲裁)的一方,必須先盡到與爭端方交換意見的義務(wù)。菲律賓宣稱于1995年8月舉行的“中菲關(guān)于南中國海問題的磋商”上第一次嘗試通過談判途徑交換意見。其后過往17年中,雖然有多次雙邊會議及外交函件交換,菲方認(rèn)為已“窮盡了”談判解決的所有可能性而仍然未能解決爭端。第281條第1款允許當(dāng)事方在此情況下訴諸強(qiáng)制仲裁程序。而事實(shí)上,中方曾一再表態(tài)“從維護(hù)中菲雙邊關(guān)系和地區(qū)和平穩(wěn)定的大局出發(fā),中方一貫致力于通過雙邊協(xié)商、談判解決爭議,這體現(xiàn)了中方極大的善意和誠意。由直接有關(guān)的主權(quán)國家談判解決有關(guān)爭議,也是中國與東盟國家在《南海各方行為宣言》中達(dá)成的共識,《南海各方行為宣言》所有簽署國都應(yīng)遵守自己的莊嚴(yán)承諾。我們希望有關(guān)國家恪守承諾,全面認(rèn)真落實(shí)《南海各方行為宣言》,不采取任何使問題復(fù)雜化、擴(kuò)大化的行動。”(四)南海仲裁案主要解決了中國對南中國海的訴求菲律賓認(rèn)為中國南?！熬哦尉€”內(nèi)的區(qū)域包括了屬于菲律賓的部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,不符合《公約》的規(guī)定并侵犯了菲律賓的權(quán)利。其一,雖然目前關(guān)于“九段線”的性質(zhì)認(rèn)識存在分歧,但無論是國界線說、水域線說、權(quán)利線說還是島嶼范圍線說,實(shí)際上都確認(rèn)了中國對線內(nèi)島礁灘沙的主權(quán)和對周邊海域的海洋權(quán)益。其二,菲律賓要求確定南中國海中一些海上地形(是否為島嶼、礁石、低潮高地等)的法律地位,而在在海洋劃界仲裁與司法實(shí)踐中,仲裁庭或海洋法法庭通常不會去決定一個(gè)海上地形的法律地位,而是交由爭端方自行談判和協(xié)商確定。其三,菲律賓的以上訴求如果不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性爭端的話,就不應(yīng)當(dāng)納入司法管轄。1974年“核試驗(yàn)案”(新西蘭訴法國)中國際法院指出:“爭端之存在是法院行使管轄權(quán)之首要前提?！北M管對于爭端有各種解釋,但爭端的本質(zhì)還在于法律上觀點(diǎn)或利益的沖突。三、中國應(yīng)以積極姿態(tài)參與仲裁管轄從上文分析看,菲律賓將與我國南海爭端提交強(qiáng)制仲裁,雖然法理不足,強(qiáng)制仲裁庭不應(yīng)當(dāng)受理該案,但國際仲裁往往還是會牽扯進(jìn)一些政治利益,仲裁員的選任和裁決本身也含有一定政治博弈在內(nèi)。1.全面、細(xì)致地搜集、保存好相關(guān)證據(jù)。無論是當(dāng)前反對仲裁庭對本案的管轄,還是一旦反對管轄的努力失敗后,中國被迫參與進(jìn)仲裁程序,中方都要充分準(zhǔn)備好應(yīng)對菲方主張的證據(jù),尤其是中國對南海諸島的原始主權(quán)的證明,特別注意證據(jù)的有效性和連貫性。此外,還應(yīng)考慮到證據(jù)的官方性和精確性。要特別留意搜集驅(qū)逐外來勢力和宣示主權(quán)的外交函件、表示中方對南海明確行政管理的中央政府行政文件或法規(guī)、中國對南海主權(quán)曾受到周邊國家承認(rèn)的地圖和確認(rèn)中國對南海領(lǐng)土主權(quán)及管轄權(quán)的國際文件等。2.參與仲裁庭成員的選任和仲裁規(guī)則的制定。依據(jù)《公約》規(guī)定,中方在仲裁法庭制定完成仲裁規(guī)則之前,還是有可能重新指定1名仲裁員并與菲律賓達(dá)成指派其余3名仲裁員或仲裁法庭庭長的協(xié)議,以取代國際海洋法庭庭長的指派。3.就目前反對仲裁庭管轄而言,中方可以就上述反對仲裁庭管轄的意見做成書面文件遞交仲裁庭,申明中方不接受管轄的立場和理由。如有可能,中方還可以間接參與仲裁程序,在仲裁庭首次開庭之日到庭發(fā)表不接受管轄的口頭聲明并闡述理由,然后自行離開。根據(jù)國際司法實(shí)踐,到庭發(fā)表聲明對國際司法程序的管轄提出異議并不意味著接受國際司法程序的管轄。因此,中方即使在仲裁庭首次開庭之日到庭發(fā)表不接受管轄的聲明,也不應(yīng)當(dāng)被視為接受仲裁庭的管轄。4.一旦仲裁庭不認(rèn)可中方反對仲裁的理由,宣布對本案具有初步管轄權(quán)。那么,中方就更應(yīng)積極應(yīng)對,采取一切必要措施,參與仲裁庭的審理活動中,力圖借助國際法和強(qiáng)有力的證據(jù)支撐己方對于南海的權(quán)利主張,化解菲律賓的訴求?？傊?中方反對仲裁庭的管轄及應(yīng)對菲律賓的訴求還是有充分的事實(shí)依據(jù)和法理做支撐的,但一些必要的工作仍要做好。同時(shí),中方應(yīng)轉(zhuǎn)變目前消極應(yīng)對的態(tài)度,變被動為主動,掌控好仲裁程序的進(jìn)程與節(jié)奏,為一切可能發(fā)生的結(jié)果做好充分預(yù)案。5.2012年6月,中國正式在海南省下設(shè)立新的行政單位(三沙市),管轄“九段線”范圍內(nèi)的所有區(qū)域。2012年12月,中國海南省頒布了一部旨在檢查、驅(qū)逐、扣留“非法”進(jìn)入中國提出權(quán)利主張的水域的法律雖然菲方在其《通知》中一再強(qiáng)調(diào)知曉中國于2006年曾發(fā)布《聲明》不接受《公約》對于領(lǐng)土爭端和海洋劃界問題的任何國際