我國(guó)公共部門實(shí)行績(jī)效管理存在的問(wèn)題與對(duì)策分析

我國(guó)公共部門實(shí)行績(jī)效管理存在的問(wèn)題與對(duì)策分析

摘要當(dāng)前我國(guó)公共部門實(shí)行績(jī)效管理存在的問(wèn)題主要是：績(jī)效計(jì)劃的制定不力；公共部門的產(chǎn)出難以量化，成本缺乏可比性；公共部門績(jī)效管理的價(jià)值取向存在偏差；偏重于績(jī)效考核，而忽視了績(jī)效管理的其他流程，尤其是績(jī)效反饋的環(huán)節(jié)。改進(jìn)我國(guó)公共部門績(jī)效管理，既要建立制度基礎(chǔ)，注重填補(bǔ)法律空白，加強(qiáng)實(shí)踐與理論研究的結(jié)合，又要重視管理技術(shù)的完善。

關(guān)鍵詞公共部門；績(jī)效管理；績(jī)效評(píng)估

黨的十七大明確提出我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)是建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。建立和完善績(jī)效管理和評(píng)估機(jī)制是其重要環(huán)節(jié)。本文擬從我國(guó)公共部門績(jī)效管理存在的問(wèn)題著手，并在借鑒西方國(guó)家實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出解決問(wèn)題的對(duì)策。

一、我國(guó)公共部門績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

(一)績(jī)效計(jì)劃制定不力。

績(jī)效計(jì)劃是確定組織對(duì)其成員的績(jī)效期望并得到內(nèi)部成員認(rèn)可的過(guò)程?？?jī)效計(jì)劃的制定是一個(gè)自下而上的目標(biāo)確定過(guò)程，通過(guò)這一過(guò)程將個(gè)人目標(biāo)、部門或團(tuán)隊(duì)目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。計(jì)劃的制定過(guò)程也是人員參與管理、明確自己職責(zé)任務(wù)的過(guò)程。

公共部門在年初往往能夠制定年度工作目標(biāo)和計(jì)劃。以利于本年度工作的開展。但是公共部門在制定任務(wù)指標(biāo)時(shí)往往忽視公務(wù)員的參與，一些公共部門每年都有任務(wù)指標(biāo)，而且這些指標(biāo)都是上面以行政命令直接下達(dá)的，上級(jí)主管單位很少征求下級(jí)部門的意見，然后部門負(fù)責(zé)人將這些指標(biāo)分解到公務(wù)員個(gè)人。上級(jí)主管單位對(duì)工作任務(wù)的理解與客觀實(shí)際存在一定的差異，致使任務(wù)在執(zhí)行時(shí)多少出現(xiàn)抵觸或消極態(tài)度，導(dǎo)致工作熱情不高，影響工作績(jī)效，更談不到如何利用激勵(lì)手段使其超額完成目標(biāo)了。

(二)公共部門的產(chǎn)出難以量化，成本缺乏可比性。

績(jī)效管理的一個(gè)重要前提是必須將所有績(jī)效都以量化的方式呈現(xiàn)，再據(jù)此進(jìn)行績(jī)效管理。這一做法在私人部門基本不構(gòu)成問(wèn)題，因?yàn)樗饺瞬块T的服務(wù)是可以出售的。然而，公共部門的績(jī)效卻難以量化，因?yàn)樾姓M織是一種特殊的公共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品或服務(wù)具有“非商品性”，它們進(jìn)入市場(chǎng)的交易體系不可能形成一個(gè)反映其生產(chǎn)成本的貨幣價(jià)格，因而對(duì)其數(shù)量進(jìn)行正確測(cè)量在技術(shù)上還存在著一定的難度。此外，由于公共部門缺乏提供同樣服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)單位，因此也就無(wú)法取得可比較的成本與收益數(shù)據(jù)。

(三)公共部門績(jī)效管理的價(jià)值取向存在偏差。

績(jī)效管理以實(shí)現(xiàn)一定的績(jī)效目標(biāo)為基本要求，新公共管理運(yùn)動(dòng)認(rèn)為公共部門的目標(biāo)是3E，分別是Economy(經(jīng)濟(jì))、Efficiency(效率)和Effectiveness(效益)。而其后的公共管理學(xué)派認(rèn)為對(duì)于公共部門而言，同營(yíng)利性的企業(yè)一樣僅追求經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的目標(biāo)是遠(yuǎn)不能滿足公眾的需求的，并增加Equality(平等)作為公共部門所應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值，即4E目標(biāo)。公共部門在運(yùn)用績(jī)效管理的過(guò)程中的難點(diǎn)之一就是如何確定目標(biāo)。對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，同時(shí)存在多個(gè)需要滿足而又可能相互矛盾的價(jià)值訴求。

在我國(guó)，公共部門績(jī)效管理中最為突出的一對(duì)價(jià)值取向就是——增長(zhǎng)與公平，這對(duì)變量就是同時(shí)需要滿足且又相互存在矛盾的價(jià)值取向。根據(jù)公共部門管理和服務(wù)的本質(zhì)設(shè)定反映和維護(hù)公共部門公共性的標(biāo)準(zhǔn)，公共部門既要追求經(jīng)濟(jì)意義的目標(biāo)，更要顧全公眾的利益和社會(huì)的公平，這已經(jīng)成為共識(shí)。然而，在現(xiàn)實(shí)中，許多地方政府在目標(biāo)價(jià)值取向上只重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)等同于政績(jī)，忽視社會(huì)的全面發(fā)展，忽視自然和人的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和利益，甚至導(dǎo)致政府職能的扭曲和變形，不利于解決教育、文化、社會(huì)公平、社會(huì)保障等其他各方面的問(wèn)題。在追求效率優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先的價(jià)值取向的驅(qū)動(dòng)下，盲目上項(xiàng)目、搞投資，造成大量低水平的重復(fù)建設(shè)，忽視資源、環(huán)境的可承載能力，大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)、物資的巨大浪費(fèi)，甚至不惜以犧牲下一代或幾代人的利益為代價(jià)，給社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)危害。

(四)偏重于績(jī)效考核，而忽視了績(jī)效管理的其他流程，尤其是績(jī)效反饋的環(huán)節(jié)。

績(jī)效管理不等同于績(jī)效考核，績(jī)效計(jì)劃提供了明確的績(jī)效期望，績(jī)效實(shí)施環(huán)節(jié)通過(guò)不斷的溝通來(lái)保證績(jī)效管理的順利進(jìn)行，績(jī)效管理的根本目的是提高員工績(jī)效和達(dá)成組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須要進(jìn)行績(jī)效反饋和績(jī)效改進(jìn)使員工了解自己的工作情況、發(fā)掘自身的潛力，績(jī)效結(jié)果也要通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰加以應(yīng)用，激勵(lì)工作的積極性，調(diào)整組織的人力資源配置。所以，僅僅關(guān)注績(jī)效考核遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以發(fā)揮績(jī)效管理的作用。但在中國(guó)公共部門中，績(jī)效管理被片面地理解為績(jī)效考核。止步于考核是否達(dá)到了預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有績(jī)效反饋的環(huán)節(jié)。實(shí)際上，許多地方政府都開展了市民評(píng)議等測(cè)定公民滿意度的績(jī)效評(píng)估，但對(duì)評(píng)估結(jié)果的反饋卻較少。上級(jí)行政部門和行政領(lǐng)導(dǎo)極少會(huì)根據(jù)結(jié)果與被評(píng)估對(duì)象進(jìn)行溝通，缺少對(duì)卓越完成績(jī)效目標(biāo)或未能達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的原因進(jìn)行分析的過(guò)程，下級(jí)單位和職員都不清楚自己的考核結(jié)果，自然不知道是否需要改進(jìn)以及如何改進(jìn)?？?jī)效反饋環(huán)節(jié)的缺失也包括其與獎(jiǎng)懲制度相脫離，卓越完成績(jī)效目標(biāo)的沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，未能達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的也不會(huì)因此受到影響，績(jī)效管理喪失了最基本的管理作用，成為公共部門管理創(chuàng)新中的“花瓶”，更大意義上成為形式主義的存在。缺少績(jī)效反饋的績(jī)效管理是不完整的績(jī)效管理，公共部門績(jī)效管理也會(huì)因此而陷入循環(huán)的怪圈，即績(jī)效低——實(shí)施績(jī)效考核——績(jī)效仍然低——再實(shí)施績(jī)效考核，變成一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過(guò)程而非績(jī)效管理旨在實(shí)現(xiàn)的不斷上升的過(guò)程。

二、完善我國(guó)公共部門績(jī)效管理的對(duì)策

(一)確立公共部門績(jī)效管理的目標(biāo)取向。

就公共部門而言，其績(jī)效管理的持續(xù)的、長(zhǎng)久的目標(biāo)取向是“3E+2”。這里的“3E”分別是Economy(經(jīng)濟(jì))、Efii，ciency(效率)和Effectiveness(效益)?！?”指的是還需要加上公平性和回應(yīng)性。這表明，一方面，政府部門在向全社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)時(shí)要追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益，這一點(diǎn)與營(yíng)利性企業(yè)的績(jī)效目標(biāo)并無(wú)多大差別。另一方面，政府不是企業(yè)，政府的績(jī)效管理也不是企業(yè)的績(jī)效管理。在滿足3E的同時(shí)作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務(wù)的公平性與回應(yīng)性作為基本前提。在公共部門績(jī)效管理的目標(biāo)取向中還應(yīng)當(dāng)包括階段性的具體的目標(biāo)。因?yàn)檎诓煌瑫r(shí)期會(huì)為了特定的發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)治理任務(wù)而提供特殊質(zhì)量的公共物品和公共服務(wù)。如果沒(méi)有或忽視公共部門績(jī)效管理中具體歷史階段上的具體目標(biāo)，這種績(jī)效管理就會(huì)出現(xiàn)下列兩種不能令人滿意的狀態(tài)：或者停留在抽象的理論上，可說(shuō)的多能真正去做的少；或者盲目地從國(guó)外“拿來(lái)”，從而失去本土化和時(shí)代感。正因?yàn)槿绱?，在中?guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和制度建設(shè)發(fā)展到目前這一特殊的歷史時(shí)期或特殊的歷史機(jī)遇期時(shí)，在公共部門中推行和開展績(jī)效管理就必須考慮將“3E+2"作為持續(xù)、長(zhǎng)久的目標(biāo)。在當(dāng)前特別要強(qiáng)調(diào)公共部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上的公平性和適合公眾需求的回應(yīng)性。同時(shí)，要把績(jī)效管理與當(dāng)前執(zhí)政黨和政府提出的帶有全局性的發(fā)展戰(zhàn)略和特殊治理任務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將提供公共物品和公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性、回應(yīng)性一步一步地落實(shí)到構(gòu)建和諧社會(huì)與節(jié)約型社會(huì)上來(lái)。每個(gè)層次的政府部門都必須圍繞建設(shè)和諧社會(huì)和節(jié)約型社會(huì)來(lái)確定績(jī)效戰(zhàn)略、制定績(jī)效計(jì)劃、實(shí)施績(jī)效型領(lǐng)導(dǎo)、進(jìn)行績(jī)效考評(píng)、開展基于績(jī)效的培訓(xùn)與激勵(lì)。

(二)評(píng)估主體多元化，采用360°多元主體評(píng)估的機(jī)制。

評(píng)估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證績(jī)效評(píng)估信度的基本原則，每個(gè)評(píng)估主體都有其特定的評(píng)估角度，綜合大多數(shù)的評(píng)估主體評(píng)估的結(jié)果。才能全面地客觀地評(píng)定被評(píng)估對(duì)象。公共部門作為社會(huì)公共責(zé)任的承擔(dān)者，決定了其績(jī)效評(píng)估不只是政府內(nèi)部組織評(píng)估，而且還要接受社會(huì)的評(píng)估，因而，可以引入企業(yè)績(jī)效管理中使用的360°全方位評(píng)估技術(shù)。一般而言，評(píng)估主體應(yīng)包括被評(píng)估對(duì)象本身、直接行政領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)行政機(jī)關(guān)、下級(jí)行政部門、公民和獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估組織，并要根據(jù)被評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)確定對(duì)各個(gè)評(píng)價(jià)主體的權(quán)重。

(三)有必要將政府績(jī)效評(píng)估與公務(wù)員個(gè)人績(jī)效考核相聯(lián)系。

政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果不僅要向下級(jí)部門和職員反饋，而且可以將評(píng)估的結(jié)果作為公務(wù)員年度考核的一個(gè)組成部分。如果所在的部門在評(píng)估中的得分較低，那么公務(wù)員個(gè)人的考核結(jié)果也會(huì)受到影響；反之亦然。公務(wù)員若想在考核中得到較高的分?jǐn)?shù)和評(píng)價(jià)，必然會(huì)竭力提高政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，而因?yàn)檎?jī)效評(píng)估的主體主要是公民，所以，提高政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果就等同于向公民提供最好的服務(wù)。對(duì)于公務(wù)員個(gè)人而言，就是使得公眾滿意度與其自身的績(jī)效考核結(jié)果緊密聯(lián)系，激發(fā)公務(wù)員為公眾服務(wù)的積極性。如此，政府的績(jī)效管理與公務(wù)員個(gè)人的績(jī)效考核相聯(lián)系。政府的績(jī)效目標(biāo)與公務(wù)員的個(gè)人目標(biāo)得以統(tǒng)一，就能夠有效地改進(jìn)政府的績(jī)效。

(四)深化改革，完善配套制度。

一是在難以削減歷史遺留下的龐大編制的現(xiàn)實(shí)下?？煽紤]將預(yù)算與編制脫鉤，改增量預(yù)算為零基預(yù)算，增加預(yù)算的細(xì)化和透明度。二是建立節(jié)余預(yù)算的留存和分享制度，節(jié)余預(yù)算的一部分可以作為職工資金發(fā)放，另一部分也不回收，而由預(yù)算單位留存并作為有自主權(quán)的公共支出。這樣就使公共管理部門和人員的績(jī)效努力與其自身利益聯(lián)系起來(lái)，將謀取超額預(yù)算和盡