行政壟斷的法律規(guī)制研究綜述

行政壟斷的法律規(guī)制研究綜述

一、《反壟斷法》應(yīng)規(guī)定更多的行政壟斷具體表現(xiàn)形式中國(guó)反壟斷法沒(méi)有明確規(guī)定行政壟斷的概念和范圍，行政壟斷的表現(xiàn)形式也不完整，這給反壟斷行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作帶來(lái)了困難。因此,《反壟斷法》應(yīng)明確界定行政壟斷的概念、類型和國(guó)家壟斷的范圍。第一,明確界定行政壟斷的概念。第二,明確行政壟斷具體表現(xiàn)形式的立法界定。我國(guó)《反壟斷法》已經(jīng)公布并實(shí)施多年,在此過(guò)程中,涌現(xiàn)諸多地方保護(hù)主義等新的行政壟斷具體表現(xiàn)形式。為了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能更好更順利地開展工作、及時(shí)制止行政壟斷行為,《反壟斷法》應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定部門壟斷、行政機(jī)關(guān)等政府職能單位之間聯(lián)合實(shí)施限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)同行為以及地方保護(hù)主義的新形式等新的行政壟斷具體表現(xiàn)形式。此外,借鑒俄羅斯等國(guó)的做法,“行政機(jī)關(guān)給予特定主體的稅收優(yōu)惠待遇、非法的費(fèi)用優(yōu)惠待遇、債務(wù)特殊處理的優(yōu)惠”也應(yīng)在《反壟斷法》中有所規(guī)定。第三,細(xì)化《反壟斷法》適用除外規(guī)定?！斗磯艛喾ā窇?yīng)細(xì)化“依照法律規(guī)定有權(quán)開展專營(yíng)專賣的行業(yè)以及關(guān)乎國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)”的具體范圍。對(duì)于哪些情形應(yīng)該屬于《反壟斷法》適用除外,立法者應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)慎重考慮,尤其是不能隨意擴(kuò)大《反壟斷法》適用除外的范圍。因此,《反壟斷法》還應(yīng)明確劃分自然壟斷行業(yè)的非壟斷業(yè)務(wù)和壟斷業(yè)務(wù),對(duì)于壟斷業(yè)務(wù)要作出明確規(guī)定,明確其原則上不受《反壟斷法》的規(guī)制,但如果利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益,應(yīng)受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處理和制裁。二、缺乏相應(yīng)法律責(zé)任體系健全的行政壟斷法律責(zé)任體系明確規(guī)定了民事責(zé)任的方式,甚至一些國(guó)家還規(guī)定了懲罰性損害賠償責(zé)任,對(duì)于行政責(zé)任的承擔(dān)形式作出較為具體的規(guī)定,規(guī)定了行政壟斷行為的刑事法律責(zé)任。而我國(guó)目前規(guī)制行政壟斷仍采取單一的法律責(zé)任體系方式,達(dá)不到威懾行政壟斷實(shí)施者的作用。因此,有必要健全我國(guó)的行政壟斷法律責(zé)任體系,以威懾行政壟斷實(shí)施主體、有效規(guī)制行政壟斷行為。(一)向行政性壟斷者賠償規(guī)制大多數(shù)學(xué)者贊同在《反壟斷法》中增加行政壟斷的刑事責(zé)任,且認(rèn)為其具有可行性。當(dāng)然,《反壟斷法》中增加行政壟斷的刑事責(zé)任還應(yīng)建立在《中華人民共和國(guó)刑法》將部分行政壟斷行為入罪的基礎(chǔ)上。多數(shù)國(guó)家的反壟斷法律法規(guī)都明確規(guī)定了行政壟斷的刑事責(zé)任。俄羅斯于2002年修訂后的《禁止壟斷及商品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法》就明確指出,政府機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人若出現(xiàn)以下情形之一的,應(yīng)對(duì)政府機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人苛以刑事責(zé)任,包括:①阻礙執(zhí)行聯(lián)邦反壟斷署出具的罰款、警告決定書的;②未按照聯(lián)邦反壟斷署的要求及時(shí)執(zhí)行上述決定書的;③觸犯本法的行為在1年之內(nèi)重復(fù)發(fā)生的。(二)有利于強(qiáng)制措施的救濟(jì)要達(dá)到及時(shí)有效制止行政壟斷行為的目的,應(yīng)明確細(xì)化行政責(zé)任的承擔(dān)形式,具體包括指令改正、行政處分、撤銷違法行為以及行政處罰等。對(duì)于由相關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)指令改正這一承擔(dān)形式,在《反壟斷法》中還應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定下級(jí)部門應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)予以改正,并將改正情況說(shuō)明及時(shí)地反饋給相關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān),否則就要承擔(dān)不利的后果如給予相應(yīng)的處分等。撤銷違法行為是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)所頒布的公告、意見等規(guī)定含有限制、排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容時(shí),反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)《反壟斷法》等法律規(guī)定撤銷上述規(guī)定,使之歸于無(wú)效。撤銷違法行為還體現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)《反壟斷法》等法律規(guī)定,撤銷行政壟斷實(shí)施者所作出的限制、禁止市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的具體行政行為。行政處罰主要是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)情節(jié)輕重,對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)者所作出的警告、吊銷或暫扣營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)以及罰款等措施,并及時(shí)向社會(huì)公布相應(yīng)的行政處罰信息。而行政處分主要是視違反《反壟斷法》的情節(jié)輕重,對(duì)實(shí)施行政壟斷行為的主管人員和其他直接責(zé)任人員所作的警告直至開除等措施。(三)關(guān)于行政壟斷法律責(zé)任筆者認(rèn)為,在《反壟斷法》中增加行政壟斷民事責(zé)任規(guī)定的這一做法具有一定的可行性。首先,雖然我國(guó)已有行政賠償制度,但其范圍僅限于因具體行政行為造成損害的賠償,不包括抽象行政壟斷行為,意味著僅這部分受害者可以從行政賠償中得到一定的救濟(jì)。在實(shí)踐中,由于抽象行政壟斷行為的發(fā)生概率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于具體行政壟斷行為,為更好保護(hù)受害者的合法權(quán)益,因此民事責(zé)任的規(guī)定必不可少。其次,我國(guó)法律很早就明文規(guī)定,如果國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員或國(guó)家機(jī)關(guān)因其侵權(quán)行為而致使市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、自然人的合法權(quán)益受到損害的,市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、自然人有權(quán)要求上述機(jī)關(guān)和人員承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。關(guān)于行政壟斷的民事責(zé)任,應(yīng)參考借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)做法。例如,《歐盟競(jìng)爭(zhēng)法》明確規(guī)定,如果其成員國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、自然人因限制、排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為而遭受到損失的,可以壟斷行為實(shí)施者為被告將其起訴至法院,要求其承擔(dān)損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任。三、健全和完善反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律體系由于我國(guó)無(wú)統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),而是存在缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的多個(gè)執(zhí)法主體,容易導(dǎo)致多部門爭(zhēng)奪執(zhí)法或者互相推諉執(zhí)法情形的發(fā)生,不利于制止行政壟斷行為。筆者認(rèn)為,此可借鑒俄羅斯的成功經(jīng)驗(yàn),建議由國(guó)務(wù)院設(shè)立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)如國(guó)務(wù)院反壟斷署,下設(shè)各局、署務(wù)委員會(huì)、咨議機(jī)構(gòu)以及地方分署,國(guó)務(wù)院反壟斷署對(duì)地方分署進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。其中,署務(wù)委員會(huì)的主要職責(zé)是組織召開署務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議并形成反壟斷工作決議,它是國(guó)務(wù)院反壟斷署的常設(shè)議事機(jī)構(gòu),歸國(guó)務(wù)院反壟斷署長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)《反壟斷法》應(yīng)授予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)廣泛的權(quán)力如行政裁決權(quán)、執(zhí)法權(quán)和一定的立法權(quán),確保反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處于權(quán)威、獨(dú)立的法律地位,以更好地制止行政壟斷行為。對(duì)于具體的行政壟斷行為,應(yīng)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)廣泛的執(zhí)法權(quán)和行政裁決權(quán),應(yīng)包括立案調(diào)查并作出決定或行政裁決的權(quán)力,決定或行政裁決的內(nèi)容一般有撤銷違法行為、責(zé)令相關(guān)責(zé)任人向行政壟斷受害者支付賠償金、對(duì)受行政壟斷保護(hù)的經(jīng)營(yíng)者處以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、沒(méi)收違法所得等行政處罰、采取行政強(qiáng)制措施、提出行政處分建議等等。但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的決定、裁決不具有終局性,當(dāng)事人如果不服可以向法院起訴。而對(duì)于抽象的行政壟斷行為,應(yīng)該授予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一定的立法權(quán)和執(zhí)法權(quán),如《反壟斷法》具體實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)、審查規(guī)范性文件以及責(zé)令修改或終止法律文件等權(quán)力。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以主動(dòng)對(duì)行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院除外)頒布的法律文件展開審查,審查其內(nèi)容是否排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)而對(duì)其出具是否違反《反壟斷法》的決定或認(rèn)定書。在認(rèn)定上述規(guī)范性文件違反《反壟斷法》后,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)責(zé)令政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在一定期限內(nèi)終止或者修改該規(guī)范性文件。逾期未修改、終止的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)建議相關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)下級(jí)部門的主管人員進(jìn)行處分、罰款;逾期未改正且情節(jié)嚴(yán)重的,可以將案件移送檢察院追究主管人員和其他責(zé)任人員的刑事責(zé)任。另外,建議反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可以通過(guò)向法院提起認(rèn)定行政機(jī)關(guān)頒布的違反《反壟斷法》的規(guī)定部分無(wú)效或全部無(wú)效的申請(qǐng),由法院認(rèn)定規(guī)范性文件的效力。四、完善行政壟斷的訴訟救濟(jì)制度,為受害者提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利《反壟斷法》并未具體規(guī)定行政壟斷受害者可以通過(guò)哪些途徑獲得相應(yīng)的法律救濟(jì)。如果行政壟斷受害者的損失不能通過(guò)司法等途徑得到相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償,這就違背了法律保護(hù)自然人、法人以及其他組織合法權(quán)益的基本精神。因此,筆者建議《反壟斷法》應(yīng)規(guī)定行政壟斷受害者享有以下救濟(jì)途徑。這些救濟(jì)途徑包括:一是可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的方式取得救濟(jì);二是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)行政壟斷受害者的申請(qǐng)作出行政裁決或主動(dòng)對(duì)行政壟斷行為進(jìn)行立案調(diào)查并作出行政裁決或決定,但這種決定或裁決不具有終局性,行政壟斷受害者如果不服可以向法院提起民事訴訟,行政機(jī)關(guān)等政府職能單位如果不服也可以向法院提起確認(rèn)行政行為有效之訴;三是行政壟斷受害者可以行政壟斷實(shí)施者為被告向法院提起民事訴訟;四是授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)向法院提起行政壟斷受害者賠償訴訟,尚未造成損失的,授權(quán)其向法院提起認(rèn)定行政機(jī)關(guān)等政府職能單位頒布的違反《反壟斷法》的規(guī)定部分無(wú)效或全部無(wú)效之訴。對(duì)于以上4種救濟(jì)途徑,《反壟斷法》還應(yīng)規(guī)定行政壟斷受害者享有選擇權(quán),一旦選定其中一種方式后便不能任意更改,否則就違背了一事不再理的訴訟規(guī)則,造成嚴(yán)重的法院訴訟負(fù)擔(dān)。應(yīng)明確賦予行政壟斷受害者提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利,且受害者在提起行政復(fù)議或訴訟時(shí)可以一同提出損害賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。這一建議的核心在于行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的法律文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查或者法院的司法審查。在實(shí)踐中,行政壟斷行為多以制定、頒布規(guī)范性文件限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的形式發(fā)生。因此,傳統(tǒng)抽象行政行為不能提起行政復(fù)議和行政訴