公共政策問題研究的一個(gè)基本分析框架

#公共政策問題研究的一個(gè)基本分析框架：政府公共政策決策模型潘文軒（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，財(cái)經(jīng)研究所，200433）內(nèi)容提要：研究各種公共政策問題需要一個(gè)統(tǒng)一的分析框架和分析方法。本文力圖從公共政策的利益取向、公共政策的目標(biāo)和公共政策的決策機(jī)制三個(gè)方面出發(fā)，建立一個(gè)一般化的政府公共政策決策模型以概括公共政策運(yùn)行過程的一般規(guī)律，并通過對城市出租車業(yè)政府管制這個(gè)當(dāng)前公共政策典型案例的分析來說明理論模型在研究實(shí)際政策問題中的應(yīng)用。關(guān)鍵詞：公共政策政府公共政策決策模型分析框架利益取向政策目標(biāo)決策機(jī)制出租車業(yè)管制一、我國公共政策問題研究的基本現(xiàn)狀對我國公共政策研究的基本現(xiàn)狀，可以用“二多一少”來歸納：對公共政策基本理論的研究比較多，有代表性的如張國慶（1997）的《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，陳慶云（2000）的《公共政策分析》等；此外，具體問題導(dǎo)向性的研究，即從實(shí)際問題出發(fā)，對某個(gè)領(lǐng)域的公共政策進(jìn)行探討的文獻(xiàn)也非常之多，在此不一一列舉。但是，公共政策的基本理論研究缺乏與實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會問題和具體政策的結(jié)合，常常停留于理論層面的抽象分析，而具體問題導(dǎo)向性的研究雖然洞察了各類經(jīng)濟(jì)社會問題，并探討了公共政策在解決這些問題中的作用，但是它們卻缺乏統(tǒng)一的理論分析方法和分析框架，并且由于研究者的學(xué)科背景各異，研究的理論基礎(chǔ)、角度和工具等存在很大差異，雖然對政策科學(xué)的研究本是跨學(xué)科多視角的，應(yīng)該允許和鼓勵(lì)不同的分析方法，但是過于缺乏統(tǒng)一的研究方法，可能防礙研究的深入和學(xué)術(shù)溝通交流；另外，各種政策問題雖然具體形式各不相同，但是政策運(yùn)行背后的一般規(guī)律應(yīng)該是共同的，只分析具體現(xiàn)象而忽視一般規(guī)律會阻礙研究的深入。而可惜的是我國目前公共政策的研究卻很少有文獻(xiàn)來探討一個(gè)統(tǒng)一的分析方法和分析框架，也更少有對公共政策運(yùn)行的一般規(guī)律的探索，更加沒有以這種統(tǒng)一的分析方法和分析框架為基礎(chǔ)，從公共政策運(yùn)行一般規(guī)律角度出發(fā)來分析具體政策問題的相關(guān)研究。所以，本文的目的就是要彌補(bǔ)上述的研究空白點(diǎn)，為此作者力圖提出一個(gè)分析公共政策問題的基本理論框架——政府公共政策決策模型，并以此概括出各種公共政策運(yùn)行過程中的共性，并以它們?yōu)槔碚摶A(chǔ)來分析具體的公共政策問題。二、政府公共政策決策的理論模型1，公共政策運(yùn)行過程中的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制要全面把握公共政策的整個(gè)運(yùn)行過程，涉及到三方面內(nèi)容：公共政策的利益取向、公共政策的目標(biāo)和公共政策的決策機(jī)制。公共政策的利益取向是公共政策分析的起點(diǎn)，利益取向回答的是政策為誰的利益而服務(wù)的問題，利益取向?qū)嵸|(zhì)上提供了公共政策的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。公共政策的利益取向決定了公共政策的目標(biāo)與決策機(jī)制，由什么樣的利益取向就有什么樣的目標(biāo)與決策機(jī)制。學(xué)術(shù)界關(guān)于政府公共政策利益取向的爭論由來已久，總結(jié)起來存在三種不同的看法，它們分別是公共利益觀、團(tuán)體利益觀和個(gè)人利益觀（張彩千、呂霞，2005）。公共利益觀認(rèn)為政府的目標(biāo)是通過公共政策改進(jìn)市場運(yùn)行效率、增進(jìn)社會福利，而政府會專一地追求這一目標(biāo)。在公共利益觀視角中，市場是存在失靈現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)中的市場而政府則是理想狀態(tài)下不存在缺陷的政府。因此公共利益觀忽視了現(xiàn)實(shí)中的政府所存在的局限之處。可以簡單地把公共利益觀的主要思想總結(jié)為現(xiàn)實(shí)的市場和理想的政府（曹嘯、計(jì)小青，2005）。團(tuán)體利益觀對政府公共政策利益取向的解釋是以利益集團(tuán)理論（Becker,G.S.19831985；JeffreyM.Berry,1997；王玉瓊，2001；周耀東，2004）為基礎(chǔ)的，它認(rèn)為公共政策的制定過程是各個(gè)利益集團(tuán)相互斗爭和博弈的過程，每個(gè)利益集團(tuán)在參與公共政策的過程中都是從本團(tuán)體的利益出發(fā)，以本團(tuán)體的利益最大化作為公共政策的利益取向。但是，無論是公共利益觀還是團(tuán)體利益觀都忽略了作為政策主體的政府的利益因素，而以詹姆斯布坎南的公共選擇理論為代表的個(gè)人利益觀認(rèn)為在政府政策行為中，政府公務(wù)人員是最終的決策者，政府公務(wù)人員也是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，因此政府的公共政策必然是傾向于有利政府自身利益的，因此個(gè)人利益觀實(shí)質(zhì)上就是政府利益觀；政府利益觀視角中的政府與公共利益觀視角中的政府是不同的，政府利益觀下的政府不再是理想狀態(tài)下的政府，政府由于有自利傾向而存在缺陷。公共政策的不同利益取向決定了不同的公共政策目標(biāo)。在公共利益取向下，政策的目標(biāo)必然是社會福利的最大化，政府的公共政策要堅(jiān)持公共利益取向，滿足最廣大人民群眾的利益要求，為最廣大人民群眾謀利益就成為公共利益取向下一切政策的歸宿點(diǎn)。在民主政體中，政府的公共政策目標(biāo)理當(dāng)是實(shí)現(xiàn)國家與人民的整體利益，而且政府也大都通過憲法和其它法律形式予以確認(rèn)和保障1。但是，由于團(tuán)體利益取向和政府利益取向的存在，在實(shí)際中公共政策常常是違背國家與人民整體利益目標(biāo)的。在團(tuán)體利益取向下，政策目標(biāo)往往是傾向于個(gè)別團(tuán)體尤其是強(qiáng)勢利益集團(tuán)的利益，類似的，在政府利益取向下，政策目標(biāo)則傾向于實(shí)現(xiàn)政府及其公務(wù)人員的自身利益，例如掌握各種資源配置權(quán)力、在職消費(fèi)等，盡管政府通常會以各種手段來試圖掩蓋這種目標(biāo)。公共政策的決策機(jī)制也同樣由利益取向所決定，決策機(jī)制反映的是政策的產(chǎn)生機(jī)制。公共利益取向下的決策機(jī)制必然采取民主決策機(jī)制形式，因?yàn)樵诠怖嫒∠蛳拢叩哪繕?biāo)是實(shí)現(xiàn)社會整體福利的最大化，因此每個(gè)社會成員都應(yīng)該平等地表達(dá)其利益需求，所以多數(shù)票決策—這個(gè)民主決策機(jī)制的最典型方式就成為公共利益取向下政策決策的常用機(jī)制。而與團(tuán)體利益取向相對應(yīng)的則是集團(tuán)決策機(jī)制，ELatham（1956）說明了集團(tuán)決策機(jī)制下公共政策的產(chǎn)生過程：“所謂公共政策，是指某一特定時(shí)間里，團(tuán)體間的爭斗所達(dá)到的平衡，它體現(xiàn)了那些一直試圖獲取優(yōu)勢的并相互競爭著的黨派或集團(tuán)之間出現(xiàn)的均勢”，最后出臺什么政策取決于利益集團(tuán)對政策影響力的強(qiáng)弱對比。另外，在政府利益取向下的政策決策機(jī)制則往往是個(gè)人（專斷）決策機(jī)制，政府的公務(wù)人員一手掌控政策運(yùn)作的全過程，政策的制定缺乏公眾的參與，在這種決策機(jī)制下政策反映了政府的自身利益，成為政府為自己謀求利益的工具。應(yīng)當(dāng)說明的是，上述三種不同的利益取向、決策機(jī)制與目標(biāo)不是完全獨(dú)立的，它們兩兩之間的相互融合是經(jīng)常的，一個(gè)公共政策會受到不同的利益取向的共同影響，也可能出現(xiàn)多個(gè)政策目標(biāo)的情況，決策機(jī)制也并不總是唯一的，這就是政策運(yùn)行過程中的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制的多元化。其中最有代表性的是團(tuán)體利益取向與政府利益取向、以及與之對應(yīng)的集團(tuán)決策機(jī)制與個(gè)人決策機(jī)制的多元結(jié)合。團(tuán)體利益取向和集團(tuán)決策機(jī)制關(guān)注利益集團(tuán)對政府政策的影響而忽略了政府在政策制定過程中的主導(dǎo)地位；同樣政府利益取向與個(gè)人決策機(jī)制在強(qiáng)調(diào)政府地位的條件下忽視了利益集團(tuán)的強(qiáng)大影響，所以將兩者結(jié)合起來才更加符合實(shí)際情況，即政府和利益集團(tuán)共同影響政策決策。特別的，政府還可能與某些利益集團(tuán)“串謀”并進(jìn)行分利活動，尤其是在轉(zhuǎn)軌國家，此時(shí)就產(chǎn)生了所謂的“政府俘獲”（喬爾?赫爾曼、丹尼爾?考夫曼，2003；趙定濤、盧正剛，2005）與“尋租”（張?jiān)撇ǎ?004；張華、張占峰，2004）現(xiàn)象。可以將上述分析總結(jié)在表1中：表1政策運(yùn)行過程中的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制公共政策利益取向公共政策目標(biāo)公共政策決策機(jī)制公共利益取向社會總福利最大化民主決策機(jī)制團(tuán)體利益取向?qū)崿F(xiàn)個(gè)別團(tuán)體尤其是強(qiáng)勢集團(tuán)的利益集團(tuán)決策機(jī)制政府（個(gè)人）利益取向滿足政府及其公務(wù)人員的自身利益?zhèn)€人（專斷）決策機(jī)制團(tuán)體利益取向與政府利益取向結(jié)合簡單結(jié)合實(shí)現(xiàn)政府與利益集團(tuán)利益的簡單平衡混合決策機(jī)制串謀實(shí)現(xiàn)政府與利益集團(tuán)利益的共同利益串謀決策機(jī)制2，一般化的政府公共政策決策模型在把握公共政策運(yùn)行過程中的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制的基礎(chǔ)上，我們尋求建立一個(gè)一般化的政府公共政策決策模型來更加清晰地描述公共政策的運(yùn)行過程，爭取概括出公共政策運(yùn)行的一般規(guī)律。我們從最簡單的情況著手，假設(shè)一個(gè)社會中只有兩個(gè)社會群體，群體1與群體2，他們存在利益分配上的矛盾，且這個(gè)矛盾不能通過市場機(jī)制得到有效解決，因此需要政府的公共政策干預(yù)以實(shí)現(xiàn)利益的非市場化分配。設(shè)政府準(zhǔn)備采取政策i，政策實(shí)施的可選范圍為b,I］，從I到I的變化過程中，群體1受損而群體12122得益，即du1例如，《美利堅(jiān)合眾國憲法》規(guī)定：“我們合眾國人民，為建立一個(gè)更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)安寧，規(guī)劃共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利，并使我們自己和后代得享自由之賜福，特為美利堅(jiān)合眾國制定和確立本憲法。”；<0，dU2（I）；>0。因此政府必須權(quán)衡公共政策對兩個(gè)群體利益得失的影響，并選擇一個(gè)能夠平衡兩者利益分配狀態(tài)的政策均衡點(diǎn)。例如，《美利堅(jiān)合眾國憲法》規(guī)定：“我們合眾國人民，為建立一個(gè)更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)安寧，規(guī)劃共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利，并使我們自己和后代得享自由之賜福，特為美利堅(jiān)合眾國制定和確立本憲法?！奔僭O(shè)政府堅(jiān)持公共利益取向，此時(shí)政府不存在自身利益，政府的公共政策目標(biāo)是使社會福利最大化，公共決策機(jī)制是民主決策機(jī)制，如多數(shù)票決策。此時(shí)社會福利由兩個(gè)社會群體的福利共同組成，即社會福利函數(shù)為U(I)二U[u(I),u(I)]，其中u(I)(i二1,2)代表的是兩個(gè)社會群體受公共政策I影響下的福2i利函數(shù)。由于民主決策機(jī)制對于兩個(gè)群體是平等的，所以社會福利函數(shù)采用線性函數(shù)形式，即他們各自福利函數(shù)前的系數(shù)都為1,于是公共政策目標(biāo)可以表示為：maxU(/)=U[u(/),U(/)]=U(/)+U(/)。1212不礙將u(I)具體化，設(shè)u(I)=a+ln(b-1)，u(I)=a+InI,其中各個(gè)系數(shù)全為正，顯然u(I)和i111221u2(I)滿足條件du1(I%<o與du2(iyl>o，同時(shí)也不難證明它們滿足邊際效用遞減規(guī)律。社會福利函數(shù)最大化的一階條件是dU(%=0，最大化的解是I;二片，這就是最優(yōu)政策均衡點(diǎn)，在這一點(diǎn)處實(shí)現(xiàn)了社會福利最大化。將(1)的結(jié)果歸納為命題1：當(dāng)政府堅(jiān)持公共利益取向，以社會總福利最大化為目標(biāo)，并采用民主決策機(jī)制時(shí)，政策結(jié)果是最有效的。假設(shè)公共政策的利益取向變?yōu)閳F(tuán)體利益取向，而政府不存在自身利益的假設(shè)同上。此時(shí)就進(jìn)入了集團(tuán)決策機(jī)制，由于兩個(gè)社會群體都希望政府的政策有利于其自身利益，所以他們會通過各種渠道影響政府的政策。但是兩個(gè)社會群體對政策的影響力存在差異，我們可以將對政策影響力較強(qiáng)的群體稱為強(qiáng)勢利益集團(tuán)，而將對政策影響力較弱的群體稱為弱勢利益集團(tuán)。兩個(gè)利益集團(tuán)中的成員都以共同的利益為基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而組織起來以力圖影響政府的政策，區(qū)別只是在于兩個(gè)集團(tuán)影響力的不同。特別的，對于弱勢利益集團(tuán)，有時(shí)難以有效地組織起來并通過適當(dāng)方式向政府表達(dá)其利益需求，此時(shí)其對政策的影響力相對于強(qiáng)勢利益集團(tuán)而言是微乎其微的，因此在嚴(yán)格意義上他們甚至難以稱為利益集團(tuán)，而只是利益群體或利益團(tuán)體。我們用P和P分別表示利益集團(tuán)1和利益集團(tuán)2的政策影響力，且假設(shè)p<p，即利益集團(tuán)1是弱勢1212pp利益群體而利益集團(tuán)2是強(qiáng)勢利益集團(tuán)；并設(shè)a=1，a=2，于是a和a就相應(yīng)地代表兩1p+p2p+p121212個(gè)利益集團(tuán)的相對政策影響力，簡稱為政策影響因子。在考慮政策影響因子的情況下，政府的公共政策目標(biāo)會受到扭曲，這是由于兩個(gè)利益集團(tuán)的政策影響因子不同，所以政府在政策制定過程中會更多受到強(qiáng)勢利益集團(tuán)的影響而更少受到弱勢利益群體的影響，此時(shí)政府政策目標(biāo)便會傾向于強(qiáng)勢利益集團(tuán)。納入政策影響因子的社會福利函數(shù)，即公共政策目標(biāo)函數(shù)變?yōu)椋篣(I)=au(I)+au(I)1122此目標(biāo)函數(shù)的最大化解是I*=ab，21b(a-a)將I*與I*相比較：I*-1*=4t1>0，即I*>I*，可見此時(shí)的政策結(jié)果偏離了堅(jiān)持公共利益取2121221向下的最優(yōu)政策均衡點(diǎn)I*，并且更有利于強(qiáng)勢利益集團(tuán)2,并且當(dāng)利益集團(tuán)2的政策影響因子a越大時(shí)，偏12離程度也越大。在這種情況下，政策往往被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所操縱，成為謀取其利益的工具。將(2)的結(jié)果歸納為命題2：當(dāng)政策的利益取向是團(tuán)體利益取向時(shí)，政策目標(biāo)變?yōu)樽非髲?qiáng)勢集團(tuán)的福利最大化，在集團(tuán)決策機(jī)制中政策被強(qiáng)勢集團(tuán)所操縱，弱勢群體和社會福利受損失，政策結(jié)果偏離有效狀態(tài)?，F(xiàn)在放棄政府不存在自身利益的假設(shè)，采取公共政策的政府(個(gè)人)利益取向假說。此時(shí)政策目標(biāo)是滿足政府及其公務(wù)人員的自身利益，決策機(jī)制是政府公務(wù)人員的個(gè)人決策機(jī)制。設(shè)政府自身受公共政策I影響下的福利函數(shù)為u(I)，由于不考慮其他群體的利益，所以公共政策目標(biāo)0函數(shù)等同于政府自身福利函數(shù)，即U(I)=uo(I)。當(dāng)duo(I%>0時(shí)，政策對政府自身有利，政府就會實(shí)行這個(gè)政策，反之當(dāng)duo(I)I<0時(shí)，政策有損于政府自身有利，政府于是就不會實(shí)行這個(gè)政策。在這個(gè)政策決策機(jī)制中，兩個(gè)群體的利益完全被忽略掉了，政策結(jié)果隨政府自身利益的變化而變化而與兩個(gè)群體無關(guān)，政策完全被政府所操縱了。將(3)的結(jié)果歸納為命題3：當(dāng)政府以自身利益作為政策利益取向時(shí)，政策目標(biāo)變?yōu)樽非笳捌涔珓?wù)人員的福利最大化，在個(gè)人決策機(jī)制中政策被政府所操縱，并隨政府偏好的改變而改變，政策結(jié)果具有很大的不確定性。再考慮團(tuán)體利益取向與政府利益取向結(jié)合的情況，先分析兩者的簡單結(jié)合。此時(shí)政府和利益集團(tuán)共同影響政策決策，政府和利益集團(tuán)沒有任何“串謀”，并采取混合決策機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政府與利益集團(tuán)利益的簡單平衡。假設(shè)政府利益與利益集團(tuán)2的利益是同方向變化的2，從而政府自身福利函數(shù)就可以設(shè)為u(I)=a+InI。這時(shí)公共政策目標(biāo)函數(shù)變?yōu)閁(I)=u(I)+au(I)+au(I),0001122(1+a)b此目標(biāo)函數(shù)的最大化解是I*二亠32將I*與I*及I*比較得：I*>I*>I*21321這個(gè)結(jié)果的含義是：當(dāng)政府和利益集團(tuán)共同影響政策決策(簡單結(jié)合)，且政府利益與利益集團(tuán)2的利益是同方向變化時(shí)，政策結(jié)果不但偏離了堅(jiān)持公共利益取向下的最優(yōu)政策均衡點(diǎn)，而且偏離程度比集團(tuán)決策機(jī)制下的結(jié)果更大，這種偏離造成了社會福利的損失，但是卻使得政府與強(qiáng)勢利益集團(tuán)得益。其中的原因是顯然的，政府和利益集團(tuán)有共同利益，雖然兩者實(shí)際上沒有任何串謀，但是客觀上卻達(dá)成了默契，政府幫助強(qiáng)勢利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了其利益，強(qiáng)勢利益集團(tuán)也反過來暗中幫助政府實(shí)現(xiàn)了其利益。認(rèn)識到這一點(diǎn)是非常關(guān)鍵的，因?yàn)楫?dāng)政府和強(qiáng)勢利益集團(tuán)發(fā)現(xiàn)他們存在利益上的一致性時(shí)，就會產(chǎn)生進(jìn)行“串謀”和利益分割的動機(jī)，這樣，“政府俘獲”與“尋租”就應(yīng)運(yùn)而生。這是下面要具體研究的內(nèi)容。將(4)的結(jié)果歸納為命題4：當(dāng)團(tuán)體利益取向與政府利益取向混合時(shí)，并且政府利益與強(qiáng)勢集團(tuán)利益相同，政策目標(biāo)就變?yōu)樽非髢烧吖餐娴淖畲蠡?，政府與強(qiáng)勢集團(tuán)在混合決策機(jī)制下一同操縱政策，政策結(jié)果進(jìn)一步偏離有效狀態(tài)。前文(4)中說明了政府和利益集團(tuán)在認(rèn)識到利益上的一致性時(shí)會進(jìn)一步進(jìn)行“串謀”。在這時(shí)，混合決策機(jī)制又變成了串謀決策機(jī)制，政府和利益集團(tuán)會一起協(xié)商來制定有利其共同利益的政策。強(qiáng)勢利益集團(tuán)可以通過向政府賄賂促使其出臺有利于自己利益集團(tuán)的政策，而政府也會以此機(jī)會“創(chuàng)租”與“抽租”(FSMcChesney,1987),假設(shè)強(qiáng)勢利益集團(tuán)向政府讓渡部分利益，如自身福利的0比例(0<0<1)，則公共政策目標(biāo)函數(shù)變?yōu)椋篣(I)二u(I)+0u(I)+au(I)+a(1—0)u(I)，021122其中：u(I)二a+InI，u(I)二a+ln(b-1)，u(I)二a+InI,求解最大化值，得到，0011122Tb[1+a+0(l—a)]I*=122-42+0(1—a)2可以證明：I*>I*>I*>I*，政策結(jié)果偏離地更加厲害，公共政策嚴(yán)重失靈了。321dI*/另外，由于夕d0>0，當(dāng)政府能夠從強(qiáng)勢利益集團(tuán)處分得更多租金時(shí)，政策的扭曲程度會越來越大。將(5)的結(jié)果歸納為命題5：命題5是命題4的進(jìn)一步擴(kuò)展，當(dāng)政府利益與強(qiáng)勢集團(tuán)利益相同，并進(jìn)行“串謀”時(shí)，在追求兩者共同利益最大化的政策目標(biāo)同時(shí)，尋租分利行為進(jìn)一步強(qiáng)化了政府與強(qiáng)勢集團(tuán)的利益聯(lián)盟，政策完全失靈了。3，對模型的一些說明對應(yīng)于公共政策運(yùn)行過程中的各種利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制及其多元結(jié)合，以上模型大致上刻畫出了公共政策運(yùn)行的一般規(guī)律。命題1到命題5基本上總結(jié)了這個(gè)規(guī)律。當(dāng)然，模型也不可避免地存在一些缺陷：首先，政策有數(shù)量型政策、質(zhì)量型政策和改革型政策之分(TinbergenJ.1956),上述模型更適合對數(shù)量型公共政策的分析，例如政府公共支出水平等，而對質(zhì)量型公共政策和改革型公共政策的解釋力較弱；其次，模型中假設(shè)兩個(gè)社會群體利益存在沖突，一方得益必須以另一方損失為條件，但現(xiàn)實(shí)中并不一定如此，雙贏現(xiàn)象大量存在，帕累托改進(jìn)的情況是存在的；再次，模型中為簡便起見，分析的僅僅是兩個(gè)社會群體的情況，但是現(xiàn)實(shí)中各種社會群體數(shù)量眾多，相我們還可以假設(shè)政府利益與利益集團(tuán)2的利益是反方向變化的，或政府利益與利益集團(tuán)1的利益是正(或反)方向變化的，等等，分析的方法類似，具體分析在此從略。本文僅對政府利益與利益集團(tuán)2的利益是同方向變化進(jìn)行分析是因?yàn)檫@個(gè)情況更加典型，更具有實(shí)際意義，尤其是它還可以引出對“串謀”行為的進(jìn)一步研究?；ブg利益關(guān)系也更加錯(cuò)綜復(fù)雜，有時(shí)難以憑借數(shù)學(xué)模型來模擬其中的運(yùn)行過程。最后，需要特別說明的是，公共政策運(yùn)行過程中的各種不同的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制不是截然分開的而是混合在一起的；即前文所說的多元化；另外，公共政策運(yùn)行還是個(gè)動態(tài)的過程，隨時(shí)間與地點(diǎn)的變化而變化，在某個(gè)時(shí)期政策以公共利益為取向，而在另外一個(gè)時(shí)期則是以團(tuán)體利益為取向，在某個(gè)地方采取個(gè)人決策機(jī)制，而在另外一個(gè)地方采取民主決策機(jī)制，等等，這就是利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制的動態(tài)化。明確這種多元化和動態(tài)化對理解現(xiàn)實(shí)中的政策問題是十分重要的。三、理論模型在分析公共政策中的應(yīng)用：以城市出租車業(yè)管制為例此部分根據(jù)前文提出的分析公共政策問題的基本理論框架——政府公共政策決策的模型，和以此概括出的公共政策運(yùn)行過程的一般化規(guī)律，來分析具體的公共政策問題，說明理論分析模型在實(shí)際中的應(yīng)用。對城市出租車服務(wù)行業(yè)的公共管制是政府重要的公共政策之一，本文就選取這個(gè)政來策進(jìn)行個(gè)案分析3。作為城市公共交通的一個(gè)重要組成部分，出租車行業(yè)自身的特殊性決定了完全由市場控制服務(wù)供給是不現(xiàn)實(shí)的，適當(dāng)?shù)恼苤圃谝欢ǔ潭壬鲜潜匾暮秃侠淼模–airns,R.D、CatherineListon-Heyes,1996；HaiYang、S.C.Wong、K.I.Wong，2002）。政府管制應(yīng)該站在維護(hù)公共利益，保障公平的角度，采取控制準(zhǔn)入，指導(dǎo)定價(jià)和質(zhì)量監(jiān)督等手段，對個(gè)人或企業(yè)所從事的出租客運(yùn)服務(wù)活動進(jìn)行限制。如果政府能夠制定出合理的管制政策，應(yīng)該是有利于彌補(bǔ)出租車市場缺陷，并增進(jìn)城市社會福利的。城市出租車業(yè)管制最有代表性的是北京（王克勤，2002），因此下文的分析主要針對北京市的出租車業(yè)管制政策。1，北京市出租車業(yè)主要管制政策的歷史演變（吳琴、劉彥，2004）1992至1993年：北京市政府開放出租車市場，出臺《北京市出租汽車管理辦法》，規(guī)定了批準(zhǔn)經(jīng)營出租車的若干申辦條件，符合條件的公司與個(gè)人申辦者，由出租汽車管理機(jī)關(guān)發(fā)給批準(zhǔn)書，申辦者憑該批準(zhǔn)書，向工商機(jī)關(guān)申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照。政府同時(shí)向申辦者提供信貸、稅收優(yōu)惠等政策；此外，要求私營出租車公司都必須掛靠某個(gè)“局級”單位；1993年10月，北京市出租車管理局先后召開3次行業(yè)會議，討論限制市場進(jìn)入的問題；1994年4月，北京市出租車管理局發(fā)出正式文件，不再審批新的出租汽車企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營者。從此，出租車市場開始走向禁入。1996年10月，北京市出租車管理局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)營運(yùn)任務(wù)取包管理工作的通知》（129號文件），規(guī)定自通知下發(fā)之日起，企業(yè)更新車輛、新增車輛或錄用新駕駛員時(shí)，必須依照出管局與出租汽車協(xié)會制定的營運(yùn)任務(wù)承包合同書與駕駛員訂立承包臺同。該臺同首先宣告此前的公司與司機(jī)的預(yù)交承包款合同無效；然后對營運(yùn)方式、承包期限、車輛價(jià)值保證金、營運(yùn)收入、保證金與承包金等項(xiàng)規(guī)定了格式條款；1999年5月，北京市出租車管理局、審計(jì)局和工商局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于整頓出租汽車行業(yè)強(qiáng)化企業(yè)管理的意見》，集體著手清理原先掛靠某個(gè)“局級”單位門下的各個(gè)出租車公司，要求實(shí)行政企分開，出租汽車企業(yè)要按照規(guī)定辦理登記變更手續(xù)；2000年6月，召開北京市整頓出租汽車企業(yè)和行業(yè)、小公共汽車經(jīng)營和營運(yùn)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議，審議了首汽、北汽、銀建、萬泉寺和雙祥等五家出租企業(yè)兼并重組的整改工作，并把他們作為品牌公司推出；2000年9月，正式下發(fā)《關(guān)于整頓本市出租車行業(yè)和企業(yè)的通知》的文件，對出租車企業(yè)的資產(chǎn)重組提出了明確要求：“到2001年底出租車數(shù)量控制在6萬輛左右，出租車企業(yè)控制在200家左右。”2，管制政策演變過程為何如此？——政府公共政策決策模型的理論解釋北京市出租車業(yè)的一系列管制政策是如何產(chǎn)生的？它們出臺背后的深層次原因何在？政策的演變過程是否有可以把握的基本規(guī)律？這是我們所需要研究的問題。我們將以政府公共政策決策模型為理論基礎(chǔ)，來對管制政策的歷史演變過程進(jìn)行解釋和分析。在政府對城市出租車業(yè)進(jìn)行管制的過程中牽涉到四個(gè)利益主體：政府相關(guān)管理部門、出租車公司、出租車司機(jī)以及乘客。明確各個(gè)主體在管制政策中的利益需求、政策影響力及相互關(guān)系（如表2所示）是分析政策運(yùn)行的基礎(chǔ)，因?yàn)檎哌\(yùn)行的動力來自于利益主體的利益需求，政策運(yùn)行受到各個(gè)利益主體的影響，政策運(yùn)行解決的是利益主體之間的利益分配問題。表2與城市出租車業(yè)管制相關(guān)的利益主體本文對城市出租車業(yè)管制案例的分析并不同一般文獻(xiàn)那樣準(zhǔn)備探討管制政策及其改革的問題本身，而僅僅是作為對理論模型應(yīng)用的一個(gè)說明。利益主體利益需求政策影響力與其他利益主體的關(guān)系政府管理部門（出租車管理局等）從義務(wù)上看是以社會公共福利最大化為目標(biāo)的，理應(yīng)沒有自身特殊利益。但政府的自利傾向常常導(dǎo)致政府產(chǎn)生了自身利益作為政策制定與執(zhí)行主體，主導(dǎo)政策運(yùn)行的整個(gè)過程，擁有政策資源而成為最有直接影響力的利益主體希望維護(hù)廣大出租車司機(jī)和乘客的利益，但是又在政策運(yùn)行中受到日益強(qiáng)大的出租車公司的影響，此外也免不了考慮自身利益，甚至與出租車公司“串謀”分利損害社會福利出租車公司以企業(yè)利潤最大化為目標(biāo)，希望通過政策獲得與維持壟斷利潤通過兼并重組形成少數(shù)大型的寡頭，擁有很強(qiáng)的對政府政策的游說能力，通過出租車協(xié)會來影響政朿，成為強(qiáng)勢利益集團(tuán)憑借政府政策逐步掌握了行業(yè)壟斷特權(quán)，并以此特權(quán)通過“車份錢”、保險(xiǎn)金”、“承包金”、“風(fēng)險(xiǎn)抵押金”等名目剝削掛靠其下的司機(jī)出租車司機(jī)增加自身收入水平，維護(hù)自身各項(xiàng)勞動權(quán)益組織松散，依靠工會和來影響政朿的力量較弱，維權(quán)運(yùn)動艱難，是弱勢利益群體在掛靠公司的條件下，司機(jī)勞動成果被公司以各種名義的收費(fèi)剝削走，出資者反成雇員，與公司發(fā)生了比較尖銳的利益沖突；同時(shí)常常難以尋求政府政策對其利益的保護(hù)乘客出行方便，降低出租車服務(wù)價(jià)格，享受更好的服務(wù)質(zhì)量幾乎難以形成有效的組織力量來影響政朿成為公司對司機(jī)各種收費(fèi)的最終承擔(dān)者從表2中可以看出，城市出租車業(yè)管制政策中存在非常明顯的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制的多元化現(xiàn)象。1992年以前，北京出租汽車數(shù)量少，市民普遍抱怨“乘車難，乘出租車更難”，政府從方便市民出行的公共利益角度出發(fā)出臺了《北京市出租汽車管理辦法》，開放出租車市場，鼓勵(lì)市場競爭，緩解了出租車短缺造成的乘車難問題，《管理辦法》總體上還是以社會福利為目標(biāo)的，并且的確使市民獲益。但是，要求私營出租車公司必須掛靠某“局級”單位的政策卻也同時(shí)反映了政府的自身利益取向，因?yàn)楸粧炜康摹熬旨墶眴挝豢山璐耸杖〕鲎廛嚬镜摹肮芾碣M(fèi)”，這些管理費(fèi)一般都?xì)w入單位的“小金庫”，由單位自己支配；另外，這個(gè)政策也有利于政府公務(wù)人員及其親朋好友，和各個(gè)“局級”單位有關(guān)系的私人申辦者可以憑借政策“近水樓臺先得月”而優(yōu)先獲得經(jīng)營權(quán)4。市場開放后的發(fā)展熱潮在迅速緩解出租車短缺的同時(shí)，也帶來了諸多新問題，如“面的”數(shù)量劇增，企業(yè)競爭過度，為爭奪司機(jī)競相壓低司機(jī)單車承包金，企業(yè)面臨虧損，司機(jī)也反映收入下降，為此1994年政府不再審批新的出租汽車企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營者進(jìn)入市場，但是這種禁入政策在糾正市場競爭過度的同時(shí)也造成了出租車業(yè)壟斷局面的開始，先前發(fā)放的數(shù)量有限的營業(yè)許可證就成為了出租車市場的稀缺資源，已經(jīng)獲得經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者成為了政策的得益者，為了維護(hù)并進(jìn)一步擴(kuò)大既得利益的動力驅(qū)使他們逐步形成影響管制政策的利益集團(tuán)。與出租車公司這個(gè)日益強(qiáng)大的利益集團(tuán)相比，司機(jī)和市民的力量相對減弱了。于是，原先的公共利益取向越來越弱而團(tuán)體利益取向越來越強(qiáng)，政策目標(biāo)也逐步演變?yōu)閷?shí)現(xiàn)出租車公司這個(gè)強(qiáng)勢集團(tuán)的利益。1996年下發(fā)的129號文件就明顯具有維護(hù)出租車公司利益的傾向性，它徹底改變了公司與司機(jī)之間的利潤分配格局，將司機(jī)的利益轉(zhuǎn)移給公司，尤其公司與司機(jī)的預(yù)交承包款合同無效的宣告使得司機(jī)由出資者反成雇員，而公司從司機(jī)處獲得的收益則用于購買更多的運(yùn)營指標(biāo)、賺取更高額的利潤、鞏固其壟斷地位。而129號文件之所以能夠出臺，出租車協(xié)會的力量起著關(guān)鍵作用，而所謂的出租車協(xié)會只是個(gè)別出租車大公司的“俱樂部”（吳琴、劉彥，2004）而已。出租車公司的政策影響因子此時(shí)正在不斷地上升。如曾經(jīng)擔(dān)任過兵器工業(yè)部勘察研究院團(tuán)委書記的楊煒長創(chuàng)立的北方出租汽車公司當(dāng)時(shí)就是以這種方式成立的，北方出租汽車公司日后成為了北京七大出租汽車公司之一。出租車公司利益集團(tuán)追逐著其利益的擴(kuò)大，但是原先掛靠“局級”單位的體制卻使得它的發(fā)展受到束縛，對于私人資本的確立于是成為它最迫切的利益需求，這種需求反映到政策上，就是1999年5月《關(guān)于整頓出租汽車行業(yè)強(qiáng)化企業(yè)管理的意見》的出臺，此政策使得大量民營出租汽車企業(yè)身份的公司開始“還原”，各大公司紛紛改制成為股份制企業(yè)。出租車管制政策被出租車公司所操縱的局面愈加明顯。到了2000年，政府明文要求出租車企業(yè)資產(chǎn)兼并重組，在這一政策下，北京7大出租車公司主導(dǎo)市場的寡頭壟斷格局形成，這7大出租車公司也成長為利益集團(tuán)的核心。而與此相對應(yīng)，出租車司機(jī)與乘客的的政策影響因子日益下降，他們的利益似乎成為政策所遺忘的角落。而在政府方面，自從1999年起清理掛靠、實(shí)行政企分開后，似乎與出租車公司再沒有直接的利益關(guān)系，那么為何在此后的一系列政策中政府仍舊站在出租車公司利益一方，而無視司機(jī)、乘客以及社會公共利益呢？政府與出租車公司暗中是否存在“串謀”未有充分證據(jù)，但有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是政府始終沒有擺脫自身利益取向，這種自身利益取向在管制政策的制定與執(zhí)行中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是擴(kuò)大權(quán)力，更多地支配社會資源。企業(yè)兼并重組本是市場行為，但是政府卻越位干預(yù)，這是政府用權(quán)力支配資源的本能利益沖動；二是避免政策可能造成的對自身利益的損失，出租車公司不斷損害司機(jī)利益，引致大量的法律糾紛，而政府相關(guān)部門卻顧忌這個(gè)“燙手山芋”會給自己惹麻煩而一度推脫責(zé)任，使政府缺位，如法院對司機(jī)與公司的合同糾紛案曾經(jīng)不予受理就是一個(gè)最明顯的例子5，我們可以簡單地將這兩個(gè)方面概括為政府的“趨利避害”行為及由此行為所相應(yīng)導(dǎo)致的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。在北京出租車管制案例中，“政府俘獲”與“尋租分利”行為還不顯著，但是在其它一些法制不健全、監(jiān)督機(jī)制薄弱的中小城市，這些行為卻十分常見。政府的政策為出租車公司帶來了額外利益，政府的管理部門也就有與公司進(jìn)行分割利益的動機(jī)，出租車管制中公權(quán)尋租的現(xiàn)象由此出現(xiàn)，四川都江堰市出租車管理處的腐敗案就是一個(gè)典型案例6。作為弱勢群體的司機(jī)與市民乘客，他們對政策的影響因子與出租車大公司和政府相比是微不足道的，雖然他們?nèi)藬?shù)眾多，代表更大多數(shù)群體的利益，但是由于過于分散組織成本太高，且沒有核心中堅(jiān)力量，加上“搭便車”動機(jī)的存在，最終使得他們難以通過集體行動來為共同利益而斗爭，這就是奧爾森（1995）所謂的“集體行動的邏輯”。另外，公眾參與政策決策渠道（如政務(wù)會議公開旁聽制、公共政策聽證制等）的缺乏與不完善使公共政策決策機(jī)制與民主決策機(jī)制相去甚遠(yuǎn)。但另一方面，當(dāng)弱勢群體認(rèn)識到他們一致行動的潛在利益并克服困難有效組織起來時(shí)，他們的舉動就會對政府的政策產(chǎn)生強(qiáng)大的影響力，使得政府不得不考慮公共利益的需求，例如銀川市出租車集體罷運(yùn)事件7就非常典型，而2004年起我國各城市大量涌現(xiàn)的“出租車事件”引致了政府的高度重視，并使其重新考慮改革措施更充分說明了這個(gè)問題。3，小結(jié)在城市出租車業(yè)管制政策中，政府公共政策的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制的多元化和動態(tài)化是十分明顯的：從最初的公共利益取向到后來逐漸演變?yōu)槌鲎廛嚧蠊镜睦嫒∠颍值浇陙怼俺鲎廛囀录卑l(fā)生后重新關(guān)注公共利益，而政府的自身利益則始終伴隨著整個(gè)政策演變過程。與利益取向相對應(yīng)的政策目標(biāo)，也隨著出租車大公司利益集團(tuán)的壯大而使得原先社會福利最大化的預(yù)期目標(biāo)被扭曲為實(shí)現(xiàn)出租車大公司壟斷利潤的最大化。再從公共政策的決策機(jī)制看，團(tuán)體決策機(jī)制和個(gè)人決策機(jī)制相互結(jié)合的混合決策機(jī)制非常顯著，出租車大公司對政策的影響力操縱了政策的運(yùn)行，在政府和公司存在緊密的利益上的關(guān)聯(lián)性時(shí)，串謀決策機(jī)制也會產(chǎn)生，相比之下，民主決策機(jī)制卻反而顯得薄弱，公眾常常難以表達(dá)其利益要求。在這種情況1999年10月26日，北京市高級人民法院曾出臺了一份《關(guān)于如何處理出租汽車承包合同糾紛案件的規(guī)定》的文件，其中規(guī)定：“各院經(jīng)濟(jì)庭正在審理的出租汽車承包合同糾紛案件，因不屬人民法院主管，應(yīng)裁定駁回起訴”等。于是出現(xiàn)了許多出租司機(jī)“有冤無處伸，有理無處講”的局面，以至于2000年底，發(fā)生3名出租司機(jī)集體到北京西客站欲臥軌自殺，造成京廣線停運(yùn)數(shù)小時(shí)的事件。由此，北京市高級人民法院不得不于2001年11月6日下發(fā)《北京市高級人民法院對涉及出租汽車司機(jī)的勞動合同及承包合同糾紛案件的處理意見》的通知，廢止原規(guī)定，重新受理糾紛案件。2004年4月，都江堰市檢察院接到當(dāng)?shù)爻鲎廛囍髋e報(bào)，都江堰市出租車管理處自己興辦汽貿(mào)公司，強(qiáng)制車主定點(diǎn)買車、定點(diǎn)更換計(jì)價(jià)器和進(jìn)行技改、保養(yǎng)，肆意抬價(jià)售價(jià)和各種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)霸出租車更換市場，使本就薄利的出租車行業(yè)更雪上加霜。2004年7月底8月初，銀川市政府出臺相關(guān)政策，把國家規(guī)定的出租車報(bào)廢年限由8年改為5年，造成全市6800輛出租車集體停運(yùn)。在這種情況下，銀川市政府不得不收回成命，表示繼續(xù)執(zhí)行原有的出租車管理規(guī)定。下，管制越來越偏離社會福利最大化的政策最優(yōu)點(diǎn)，出租車大公司成為政策的最大獲益者，而廣大司機(jī)與市民乘客成為政策的“犧牲者”，政府出于自身利益考慮而不能有效堅(jiān)持公共利益取向，始終搖擺在公共利益與出租車大公司利益之間，“趨利避害”導(dǎo)致“越位”和“缺位”并存，直接造成了管制政策的最終失靈。四、基本結(jié)論和啟示1，公共政策問題的研究需要一個(gè)統(tǒng)一的研究方法和框架，并根據(jù)這個(gè)研究框架來揭示公共政策運(yùn)行的一般規(guī)律，從而用來解釋、分析、指導(dǎo)各種具體的公共政策問題。2，政府公共政策決策模型從公共政策運(yùn)行過程中的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制三方面出發(fā)，通過數(shù)理分析模擬公共政策運(yùn)行過程以及其中各個(gè)利益群體的行為，說明了公共政策運(yùn)行的一般規(guī)律，即政策運(yùn)行過程中的利益取向、政策目標(biāo)與決策機(jī)制的多元化和動態(tài)化導(dǎo)致了各種不同的政策結(jié)果。3，政府公共政策決策模型在現(xiàn)實(shí)政策問題的研究中具有重要應(yīng)用價(jià)值，除了本文中所分析的城市出租車管制政策外，其它各種公共政策，如社會保障政策、戶籍政策、財(cái)政政策、環(huán)境保護(hù)政策等也都可以用統(tǒng)一的模型來研究。最后必須指出，政府公共政策決策模型只是為研究公共政策