甘肅環(huán)境保護的現(xiàn)狀與問題研究

甘肅環(huán)境保護的現(xiàn)狀與問題研究

隨著現(xiàn)代工業(yè)的快速發(fā)展和人口的急劇增加，人類生產(chǎn)和生活過程中產(chǎn)生的污染嚴重影響了生態(tài)環(huán)境，也影響了人類自身的生存。為了解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題，我國相繼制定了一系列環(huán)境保護方面的法律法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，在全國人大及其常委會制定的法律中有1/10涉及環(huán)境保護問題，足以說明我國對環(huán)境保護問題的高度重視。然而，中國的環(huán)境并沒有隨著這些環(huán)保法律法規(guī)的制定而得到明顯改善，反而在整體上還有所惡化，其原因是多方面的，我國企業(yè)“執(zhí)法成本高、違法成本低”是造成這一現(xiàn)象的根源，是各級環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法中普遍存在的一個難題。1執(zhí)法成本高，違法成本低何為“成本”呢？成本是商品經(jīng)濟的價值范疇，是商品價值的組成部分。人們要進行生產(chǎn)經(jīng)營活動或想達到一定的目的，就必須耗費一定的資源（人力、物力和財力），其所費資源的貨幣表現(xiàn)及其對象化稱之為成本。而法律是指法的整體，包括法律、有法律效力的解釋及其行政機關(guān)為執(zhí)行法律而制定的規(guī)范性文件?？梢岳斫猓骸皥?zhí)法成本”是指在人們生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，依照法律法規(guī)的規(guī)定進行生產(chǎn)和經(jīng)營活動所需要消費的資源?！斑`法成本”是指人們在生產(chǎn)的過程中，為牟取更大的利益，采取了與法律相違背、相沖突的手段進行生產(chǎn)和經(jīng)營活動，在這一過程中所需要消耗的資源。在環(huán)境保護問題中，“違法成本低”，是指企業(yè)違法違規(guī)排放污染物，卻得不到應(yīng)有的制止和懲罰，使其在成本相對低的狀態(tài)下繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，取得市場競爭中的“比較優(yōu)勢”。與此相對應(yīng)，執(zhí)法守規(guī)的企業(yè)由于在污染物防治方面增加了投入，相對提高了生產(chǎn)經(jīng)營成本，反而在競爭中處于不利地位。這就是“執(zhí)法成本高”。而現(xiàn)今中國存在著明顯的“執(zhí)法成本高、違法成本低”的問題，不僅給執(zhí)法帶來難度，而且長遠來說，這一問題還影響了中國環(huán)境的治理和改善。CCTV經(jīng)濟頻道2007年4月28日曾有過這樣的報道：對于啤酒廠排出的污水，當?shù)剞r(nóng)民形容說，人喝了啤酒都能長胖，莊稼澆了這樣的水，蒜苗都能長得像大拇指一樣粗。而環(huán)保部門說，啤酒廠的廢水雖然不會對人體造成直接損害，但它會造成水富氧化，使水發(fā)黑發(fā)臭。這對水源地來說是絕對不允許的。環(huán)保部門雖然多次對奔馬啤酒廠進行處罰，但是罰金并不能促使其改正。1997年，天水市政府就對它下達了限期治理決定，但由于企業(yè)幾次改制，一直沒有執(zhí)行。2003年，市政府再次發(fā)文要求啤酒廠建污水處理站，但依舊沒有動靜。2005年，啤酒廠被列為省級掛牌督辦企業(yè)，并作出停產(chǎn)治理的決定，但在2006年6月的最后期限之后，污水處理廠依舊毫無蹤影。當?shù)丨h(huán)保部門認為，奔馬啤酒廠在環(huán)保問題上與政府對峙10年，重要原因就是違法成本低。在上述事例中可以看出，一般生產(chǎn)企業(yè)新上一套污水處理設(shè)施的投入大約是300萬元～400萬元，每年的維護運行費用大約在30萬元左右。而我國現(xiàn)今的一些環(huán)境法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類單一，主要以罰款為主，而且數(shù)額又過低，一般罰款額在20萬元以下，而企業(yè)用于建設(shè)和改進環(huán)保設(shè)施的費用遠遠高于罰款?，F(xiàn)在許多企業(yè)寧愿繳納排污費，取得合法的排污權(quán)，也不愿意投資建處理設(shè)施，甚至有的企業(yè)建了處理設(shè)施也不運行。2法律執(zhí)行的局限性。在執(zhí)法的過程中，對于執(zhí)法成本還沒有法律來加以認識造成這一尷尬局面的原因主要有以下幾點：(1）對環(huán)境保護的宣傳不夠，執(zhí)法力度不夠。在環(huán)境保護污染防治問題上，企業(yè)嚴格按照國家的法律辦事，依法承擔治理污染的責任。在這個過程中，必然要上設(shè)備，要有投入。這本來是正常的執(zhí)法行為，但是，一些學者卻把它用成本效益理論來分析，并認定為“執(zhí)法成本高”。按照同樣的理論，那些不依法辦事，不采取措施治理污染，不在污染治理上投入的企業(yè)的行為當然地被認定為“違法成本低”。這本身就是一個誤區(qū)———依法就要受委屈。按照我國法律的一般理論，法和法律是廣大人民意志的體現(xiàn)，反映大多數(shù)人的根本利益，是由國家的強制力保證實施的。因此它具有無可爭辯的權(quán)威性和強制性，它的威嚴和尊嚴是不容挑戰(zhàn)的。對于法律的遵守和執(zhí)行，任何人都是不應(yīng)當抗拒的，只要法律是現(xiàn)行有效的，不論他要依法付出多少，都必須按照法律的規(guī)定來執(zhí)行，這就是法制的威嚴、尊嚴和強力的體現(xiàn)。根據(jù)我國法律的這些原則和精神，對于法律的遵守和執(zhí)行沒有什么可以討價還價的道理，也就更談不上吃虧和受益。用吃虧和受益來評價和探討執(zhí)法和執(zhí)法問題是與我國立法原則相悖的。提出“執(zhí)法成本高”就是在掂量執(zhí)法行為的效益，這本身就是一個誤區(qū)———依法就要受委屈。(2）現(xiàn)行的法律法規(guī)以及相關(guān)的環(huán)境保護制度不能很好地促進企業(yè)治理污染的積極性。在可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟手段中，目前被廣泛應(yīng)用的主要是征收綠色稅費（環(huán)境稅、環(huán)境費、排污交易費及環(huán)境損害責任保險等）。到目前為止，環(huán)境稅在發(fā)達國家早已廣為運用，但是在中國，環(huán)境稅收幾乎是空白的。至于環(huán)境費中的資源補償費我國早在20世紀80年代就有明文規(guī)定，但原來的征收制度存在明顯的缺陷。80年代，我國根據(jù)世界經(jīng)濟合作發(fā)展組織的PPP原則提出了“誰污染、誰治理”的環(huán)境政策，產(chǎn)生了排污收費制度?，F(xiàn)行的環(huán)境法只要求超標排污者交納超標排污費，即不認為超標是違法行為。這不僅違反了“標準化法”的規(guī)定，而且導(dǎo)致許多排污者寧愿繳納超標準排污費也不愿積極參與污染的治理。另外，我國排污費收費的對象不合理。我國現(xiàn)行的排污費主要是對超過國家或地方標準的征收排污費，對已經(jīng)達標或低于排放標準的不收費；對超過標準的收費，沒有考慮到污染物的排放總量；對排放多種污染物的，僅對超標額較多的收費；并且，排污單位僅對重要的污染物進行治理，沒有對其他污染物的排放進行控制。目前我國現(xiàn)行的排污費標準是1988年環(huán)保部門和物價局協(xié)同制定的，遠遠低于治理污染成本。從理論上來講，排污標準不應(yīng)低于污染防治費用（執(zhí)法成本），否則廠商寧愿繳納排污費而不愿意積極治理污染。(3）監(jiān)控手段相對薄弱。造成“違法成本低”這一現(xiàn)象的一個重大因素是很多企業(yè)存在著僥幸心理，因現(xiàn)在對大部分企業(yè)的排污評價還停留在人工現(xiàn)場采樣，人工分析，而執(zhí)法人員偏少，不可能時時刻刻面面俱到，以青島市某區(qū)為例，日排水量10t以上的企業(yè)超過50家，而環(huán)境執(zhí)法人員不超過10人，很多企業(yè)認為污染不治理或者少治理，環(huán)保部門不一定能監(jiān)管到。而污染治理和不治理，單位產(chǎn)品成本當然相差很大。3推動企業(yè)治理污染的長效性(1）加大宣傳力度和執(zhí)法力度，倡導(dǎo)正確的輿論導(dǎo)向。將“違法成本低”放在法學基本理論的框架內(nèi)來分析，就不難看出它的問題。我們所說的違法，是指具有法定責任能力的組織或者個人違反法律規(guī)定，不履行法定義務(wù)，侵犯法定權(quán)利，造成社會危害結(jié)果的行為。對于違法行為的評價，既要看它的社會危害性和社會危害程度，還要看對這種違法行為所應(yīng)采取的法律處罰措施和制裁手段。而做出“違法成本”的分析，仿佛在向人們暗示違法與經(jīng)濟效益有著某種關(guān)系。從成本效益思維出發(fā)去評價這種違法行為，實質(zhì)上是違背了法治的原則。把違法與成本捆在一起，其結(jié)果是，該“計較”（對違法行為該如何處罰）的卻沒有“計較”，不該“計較”（違法的經(jīng)濟成本問題）的卻被算來算去———違法了，成本有多大，效益有多高，最終把違法行為及其處理方式納入一般經(jīng)濟活動之中，而把法治引向非法治的經(jīng)濟事物之中。由此可以看出，正確的輿論導(dǎo)向，是解決這一問題的根本，應(yīng)當通過環(huán)境相關(guān)的宣傳，在企業(yè)中樹立這樣的思想：對于環(huán)境違法行為的處理絕不能放在經(jīng)濟活動中去思考，更不能用它來解決違法問題，而是應(yīng)當嚴格地按照法律規(guī)定來處理企業(yè)的違法行為。通過這一措施，將企業(yè)通過違法來降低生產(chǎn)成本的思想從根本上扭轉(zhuǎn)，徹底打消“違法成本低”的念頭。(2）推出相關(guān)的制度法規(guī)提高企業(yè)治理污染的積極性，將“不得不治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白杂X治理”。第一，加快建立生態(tài)補償機制。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策。建立和完善生態(tài)補償機制，有利于推動環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會建設(shè)，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。以以色列為例，其生態(tài)補償采用水循環(huán)利用的方式，即你出來多少，我經(jīng)過處理后再給你反饋多少。這種做法稱為“中水回用”。占全國污水處理總量46%的出水直接回用于灌溉，其余32.3%和約20%分別回灌于地下或排入河道?；赜昧鞒淌牵撼鞘形鬯占獋鬏?shù)教幚碇行摹幚怼竟?jié)性儲存—輸送到用戶—使用及安全處置。以色列100%的生活污水和72%的城市污水得到了回用，而因回用所節(jié)省的資源，再通過獎勵的方式回饋給治理方。擁有一個良好的生產(chǎn)生活環(huán)境是每個企業(yè)都歡迎的，而目前最大的問題是治理資金的問題，對污染物進行治理，單位產(chǎn)品的成本必然高，盈利必然會減少，而建立一個完善的生態(tài)補償體系，由政府相關(guān)部門推動建立生態(tài)補償資金，幫助企業(yè)治理污染物并補償治理所產(chǎn)生的成本，必將大大提高企業(yè)治理污染的積極性。第二，加快推進排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易的主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)（這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。排污權(quán)交易是當前受到各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟政策之一。它在20世紀70年代，由美國經(jīng)濟學家戴爾斯提出，并首先被美國國家環(huán)保局（EPA）用于大氣污染源及河流污染源管理，而后德國、澳大利亞、英國等國家相繼進行了排污權(quán)交易政策的實踐。其一般做法是：首先由政府部門確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標，并據(jù)此評估該區(qū)域的環(huán)境容量，推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量，即若干排污權(quán)。政府可以選擇不同的方式分配這些權(quán)利，并通過建立排污權(quán)交易市場使這種權(quán)利能合法地買賣。在排污權(quán)市場上，排污者從其利益出發(fā)，自主決定其污染治理程度，從而買入或賣出排污權(quán)。在這種機制下，企業(yè)治理污染物會直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，通過污染治理，降低所產(chǎn)生的污染物排放量，在總量一定的情況下，治理效果越好，余量越大，而通過交易產(chǎn)生的經(jīng)濟效益也越大，這是對企業(yè)治污的一個促進，促進企業(yè)加大治理污染物的力度，提高治理的技術(shù)。通過這一措施，降低“執(zhí)法成本”，甚至是直接產(chǎn)生盈利。第三，建立新的排污費核算制度并加大對環(huán)境違法的處罰力度。我國現(xiàn)行的排污費標準是1988年環(huán)保部門和物價局協(xié)同制定的，遠遠低于治理污染成本，從理論上來講，排污標準不應(yīng)低于污染防治費用。而環(huán)境違法的處罰，主要是以罰款為主，而且數(shù)額又過低。提高排污費的標準，同時加大環(huán)境違法的處罰力度，如提高罰款額度，提