農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

在中國，土地只能由國家和農(nóng)村擁有，國家是最終所有者。這不僅是對“普通人世界上不同程度的土地”概念的影響，也是社會主義國家性質(zhì)的客觀要求。因此,只要當(dāng)前土地物權(quán)立法不偏離這一方向,做些必要的改革是可行的。從現(xiàn)階段出發(fā),我們應(yīng)該看到,我國土地上的權(quán)利群尚處在發(fā)展與完善的過程之中,需要對其進(jìn)行改革。改革的思路,應(yīng)是既促進(jìn)土地這一有限資源的有效利用,減少交易成本;又要實現(xiàn)利益分配的公平與正義。本著這一思路,在土地所有權(quán)領(lǐng)域,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)并無不可。一、有利于完善農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)轉(zhuǎn)在現(xiàn)實生活中,存在著大量的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的情況。比如,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間為便于耕作、就近耕作,而互換土地;一個集體經(jīng)濟(jì)組織因長期、公然、和平地耕作另一個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地達(dá)到一定年限,耕作者取得耕作土地的所有權(quán)。又如,集體所有的土地,經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)作為土地資產(chǎn)作價入股與外商聯(lián)辦企業(yè)或內(nèi)聯(lián)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)歸興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有等。這是經(jīng)濟(jì)生活的客觀情況,也是土地所有者追求利益和效益的必然之果。如何看待這些問題并給予恰當(dāng)?shù)脑u判,對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)定無疑極為重要。雖然在相當(dāng)多的著述中,引用《憲法》第10條第4款1、《民法通則》第80條第3款2、《土地管理法》第2條第3款3之規(guī)定將現(xiàn)階段我國存在的農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)一概地界定為“非法轉(zhuǎn)讓”,并認(rèn)為這些“非法”轉(zhuǎn)讓土地的現(xiàn)象,沖擊了各種國家土地出讓、轉(zhuǎn)讓市場,同時也造成了耕地銳減,嚴(yán)重影響了國家對土地的宏觀管理。(P532)上述說法,似乎是目前土地市場出現(xiàn)的所有問題均因農(nóng)村土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓而引起,筆者認(rèn)為,這種說法是片面的。恰恰相反,由于認(rèn)識上的偏差,總認(rèn)為農(nóng)村土地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、禁止轉(zhuǎn)讓,而對回應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)生活需要,能有效合理調(diào)配農(nóng)村土地資源的行為,有利于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的行為,未能拋開教條,去作認(rèn)真、客觀的研究分析,未能從完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的角度來考慮農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)問題。如文中所言,農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)是客觀存在并有客觀上的需求的。我們無權(quán)也無必要去限制或禁錮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間為便利于耕作而互換農(nóng)地,我們也不能阻止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間以土地入股成立集體農(nóng)莊或者合作社,追求規(guī)模效益,等等。面對如此需求,應(yīng)當(dāng)考慮的不是去禁止、去反對,而應(yīng)當(dāng)是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的依法、規(guī)范、有序的流轉(zhuǎn)消除制度障礙或者提供制度保障。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn),有利于完善農(nóng)村土地所有權(quán)既已存在的重大缺陷。所有權(quán)至少有占有、使用、收益、處分四項權(quán)能,而我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)人對自己所有土地只有占有、使用和收益的權(quán)能,而沒有處分權(quán)能。所有權(quán)處分權(quán)能的缺失,導(dǎo)致了農(nóng)村土地所有權(quán)的重大缺陷。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人卻沒有享有完整的所有權(quán),農(nóng)民就不能象真正的所有者那樣去行使自己的權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的不完整,導(dǎo)致其極易受到侵犯,尤其是公權(quán)力的侵犯,且救濟(jì)起來極為艱難。這與農(nóng)村集體土地所有權(quán)處分權(quán)的不完整不能說沒有關(guān)系。農(nóng)村集體土地雖然在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名下,但因其不具有最終處分權(quán)或者說最終的處分權(quán)被禁錮,土地歸屬和權(quán)利的行使的最終安排權(quán)在于國家。當(dāng)國家建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有的土地時,不論是在為公共利益目的而征收還是為非公共利益而欲將農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化國家所有時,因為這種從農(nóng)村集體土地所有權(quán)單向轉(zhuǎn)化為國家土地所有權(quán)不屬于民事法律關(guān)系,而是屬于行政法律關(guān)系,因此,國家的相對人——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了在補償?shù)臄?shù)額上能夠提出異議外,對應(yīng)否征收等重大問題上只能無條件接受與服從,不能對抗,也沒有力量來對抗。這恐怕也是在城市化進(jìn)程中,大量農(nóng)村土地被違法征收,大量耕地被破壞,農(nóng)民利益遭到侵犯造成農(nóng)村不穩(wěn)定的一個產(chǎn)權(quán)制度原因。因此,農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)還必須完善農(nóng)村土地所有權(quán),將土地所有權(quán)的處分權(quán)能回歸所有權(quán)人。讓農(nóng)民能真正感覺到自己是農(nóng)村土地的主人。合法、規(guī)范、有序的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)比禁止土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)更有利于保護(hù)農(nóng)民利益、更有利于農(nóng)地的保護(hù)、更有利于農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。筆者認(rèn)為,農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)形式,不單單是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間的流轉(zhuǎn),也不單單是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織手中基于征收等原因而流向國家所有,還應(yīng)當(dāng)包括,如果國家征收農(nóng)村集體土地之后,并未能將土地用于公益事業(yè)項目,使公益事業(yè)目的落空,于一定期限屆滿后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則有權(quán)買回曾被征收的土地,重新取得所有權(quán),以杜絕征而不用、多征少用、早征遲用以及擅自改變公益目的而濫用被征土地的現(xiàn)象,從而以權(quán)利制約權(quán)力。筆者所提出的應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)的觀點,并非筆者的創(chuàng)新之見,如,一個集體經(jīng)濟(jì)組織如果長期、連續(xù)、無爭議地耕作另一個集體經(jīng)濟(jì)組織的土地達(dá)到20年,原來的土地所有權(quán)人喪失土地所有權(quán),耕作者取得土地所有權(quán)。這實際是啟用了取得時效制度來調(diào)整部分農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓。1989年原國土局《關(guān)于確定權(quán)屬問題的意見》第11條、1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第15條第7項以及1999年《海南省確定土地權(quán)屬的若干規(guī)定》第20條均對這一制度作了規(guī)定。又如,1992年11月23日國務(wù)院《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》中規(guī)定“集體所有的土地,必須先行征用為國有土地后才能出讓,如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體所有的土地資產(chǎn)采用入股方式,與外商聯(lián)辦企業(yè)或內(nèi)聯(lián)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)?！庇纱藖砜?農(nóng)村集體土地所有權(quán)只要報經(jīng)縣級人民政府的批準(zhǔn)就可以入股辦企業(yè)。農(nóng)村土地所有權(quán)入股投入到所興辦的企業(yè)中去,農(nóng)村土地所有權(quán)人即喪失該土地的所有權(quán),而取得對該企業(yè)的股權(quán)。這至少說明并非一切農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓均為非法,屬于非法是那些未經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓而已。實際上,有關(guān)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓,在現(xiàn)行法中還能找到依據(jù)。比如,《城市房地產(chǎn)法》第8條規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)的集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后,該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！鞭r(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)糾紛,司法實踐也并非一律認(rèn)定無效。只要符合以下條件:雙方均為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;轉(zhuǎn)讓后不改變土地的性質(zhì)和用途;雙方意思表示一致且有書面依據(jù);未損及其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益;交換條件公平。人民法院一般均依雙方的合同約定判決有效。二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的立法建議隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村土地市場的日益活躍,原有法律模式下對農(nóng)村集體土地的靜態(tài)管理模式已日顯僵化。允許集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)勢在必行。然而,集體土地所有權(quán)一旦無限制地進(jìn)入市場,必然會引起土地的投機與地產(chǎn)經(jīng)營的波動,沖擊我國的土地秩序。因此,實現(xiàn)集體土地所有權(quán)有序、有度的順利流轉(zhuǎn),離不開有效的法律規(guī)范和制度安排,必須從立法上確立農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性,建立農(nóng)村土地所有權(quán)可依法流轉(zhuǎn)的完善的法律機制,從而實現(xiàn)農(nóng)村集體土地與城市國有土地法律地位的平等,形成國有、集體土地并重、互動的運營格局,實現(xiàn)土地資源的最佳配置和土地資產(chǎn)的效益最大化。在符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制要求的前提下,應(yīng)當(dāng)允許集體土地所有權(quán)在最大范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)?；谶@樣的思路,以下從方式、原則和程序等三個方面來探討農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)制度構(gòu)想。(一)循環(huán)形式從主體出發(fā)確定流轉(zhuǎn)的形式主要有以下幾種情形:1.應(yīng)當(dāng)推動農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)第一,基于取得時效的流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在農(nóng)村常發(fā)生這種糾紛:一旦某塊地開始體現(xiàn)出較高的經(jīng)濟(jì)價值,幾個村集體經(jīng)濟(jì)組織都來爭這塊土地的所有權(quán),都紛紛主張這塊土地是自己的(海南省出現(xiàn)過這樣的案例):以前無人管的荒地,后被一個村集體培育后成為效益可觀的經(jīng)濟(jì)林,遂變?yōu)闋幾h地)。此時,有關(guān)部門往往會從歷史出發(fā),從中尋找解決糾紛的根據(jù)。一來這種根據(jù)由于時間太長不易找到;二來建國后,雖經(jīng)過多次土地改革,但最后的土地分配不一定就公平合理,或者說不一定能夠達(dá)到高效使用土地的改革目的。因此,現(xiàn)實中一旦出現(xiàn)這樣的糾紛,就不易得到公允的解決。因為處理機關(guān)只認(rèn)準(zhǔn)一個理:以前是誰的就永遠(yuǎn)是誰的。這是一種貌似公平而實際上不公平的處理原則,根本就不能達(dá)到科學(xué)整理土地權(quán)利的需要。因此,依照民法取得時效原理,要想把以前屬于一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地轉(zhuǎn)移到正在使用收益這塊土地的另一集體經(jīng)濟(jì)組織的名下,必須在立法中認(rèn)可集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn),才能調(diào)整好此類土地法律關(guān)系。第二,為便于耕作而發(fā)生的土地所有權(quán)的買賣和互易。中國是一個人口眾多、農(nóng)地資源稀缺的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高具有極端重要性。農(nóng)地便于農(nóng)民個人或集體耕作、易形成規(guī)?；?jīng)營對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高具有現(xiàn)實意義。未來的物權(quán)立法允許農(nóng)村集體土地所有權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間買賣和互易對于資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)力的提高是不言而喻的。首先,立法上的規(guī)定可以從制度上保障農(nóng)地資源優(yōu)化配置,不阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。既能使農(nóng)地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),又不改變農(nóng)地的農(nóng)用性質(zhì),便于農(nóng)村的大規(guī)模整體機械化作業(yè),可改變目前農(nóng)戶細(xì)碎化經(jīng)營、土地報酬遞減和邊際效益下降的現(xiàn)狀;其次,允許農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)符合農(nóng)業(yè)耕作習(xí)慣。農(nóng)業(yè)耕作十分注重農(nóng)地自身的特點,根據(jù)農(nóng)地的肥瘦、地勢、風(fēng)向、雨量是否適中、日照是否充足、氣溫是否溫和等特點,種植與農(nóng)地特點相適宜的能產(chǎn)生較高經(jīng)濟(jì)效益的作用。不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地,在現(xiàn)實中可能互相交錯,土地狀況可能也各不相同,自己經(jīng)營可能會使成本偏高。若能使農(nóng)地順利流轉(zhuǎn),耕作成本自然就會改變。最后,立法上這樣規(guī)定也符合現(xiàn)實生活?，F(xiàn)實中“插花地”問題的解決,就反映了農(nóng)民的聰明才智,使農(nóng)地互易事實上成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式。第三,“四荒地”拍賣造成的流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在的“四荒地”拍賣,都是針對使用權(quán)的拍賣,這是不完全的。應(yīng)該按市場效益最大化的配置原則,由經(jīng)濟(jì)實力強、善于開發(fā)經(jīng)營的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得“四荒地”所有權(quán),并可以依法自由轉(zhuǎn)讓,向經(jīng)營能手集中,以充分提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力?，F(xiàn)實中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般都貫徹規(guī)模效益原則,實行連片拍賣。這就是說,使用權(quán)的拍賣應(yīng)向所有權(quán)拍賣過渡,但僅限于農(nóng)村集體組織之間?！八幕牡亍彼袡?quán)流轉(zhuǎn)制度完全符合效率優(yōu)先原則。同時,通過市場公開拍賣,平等競爭,價高者得,也符合公平原則。既然該制度兼顧了社會公平與效率,符合我們對土地所有權(quán)進(jìn)行整理的思路,物權(quán)立法時就應(yīng)將它納入規(guī)范,即允許在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行流轉(zhuǎn),一個村集體可以以整個村的名義買得某塊“四荒地”,村民們則可以用入股的方式對該土地進(jìn)行投資和經(jīng)營。第四,以農(nóng)村土地所有權(quán)作價入股的流轉(zhuǎn)。以土地使用權(quán)作價入股進(jìn)行流轉(zhuǎn)在當(dāng)前已無爭議。使用權(quán)是所有權(quán)的內(nèi)核,擁有所有權(quán)的目的,在絕大多數(shù)情況下,正是為了對物或財產(chǎn)加以利用。因此使用權(quán)能是所有權(quán)四項權(quán)能當(dāng)中的一個核心環(huán)節(jié),是所有人實現(xiàn)其對于物的利益的最主要方式。(P426)既然能允許以土地使用權(quán)作價入股來進(jìn)行流轉(zhuǎn),在立法上也就沒有必要對以農(nóng)村土地所有權(quán)作價入股進(jìn)行限制。以農(nóng)村土地所有權(quán)作價入股進(jìn)行流轉(zhuǎn),既能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有充分、完整的所有權(quán),又能充分利用土地資源、緩解資金壓力、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。因此,立法有必要允許和鼓勵此種流轉(zhuǎn)方式。2.請求買回土地的權(quán)利第一,國家為了公共利益目的或執(zhí)行某些特殊的國家政策(軍事、三峽移民等),占用了某一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地,用另一塊地來補償。第二,公共利益目的落空時,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織買回被征收的土地所有權(quán)。所謂被征收土的買回權(quán),是指被征收土地原所有者在征收所據(jù)以存在的公益目的未能實現(xiàn)的情況下,請求買回該幅土地的權(quán)利。土地征收作為一種強制性剝奪土地所有權(quán)的行為,其成立須以公共利益為唯一目的,是依據(jù)國家主權(quán)實現(xiàn)對“公益”的追求。一旦這種追求無法實現(xiàn),即被征收土地失去了公益目的的依托,該幅土地就處于不穩(wěn)定狀態(tài),而土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移也不再具有合理性,此時,對原土地所有人“私益”的維護(hù)就能通過買回權(quán)制度來實現(xiàn)。并且,以買回權(quán)這種私權(quán)利制約征收權(quán)這種公權(quán)力,通過權(quán)力制衡盡量杜絕征而不用、多征少用、早征遲用的濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象。我國是適用土地征收比較頻繁的國家,在國家權(quán)力集中、土地征收立法尚不完善的情況下,未來的物權(quán)立法或土地征收立法確定被征收土地的買回權(quán)制度,對促進(jìn)被征收土地的合理利用、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益、提高土地征收效率具有重要作用。3.農(nóng)民的自由意愿此種流轉(zhuǎn)屬于非民事關(guān)系的流轉(zhuǎn),是行政法律關(guān)系上的流轉(zhuǎn),不能反映農(nóng)民的自由意愿。這種從集體所有到國家所有的流轉(zhuǎn),是一種城市文明介入農(nóng)村文明的行為,而且往往還打著“公共利益”的旗號,農(nóng)民土地權(quán)益極易受到侵犯(本文第三部分將專門論及此題)。(二)土地流轉(zhuǎn)的法律意義1.流轉(zhuǎn)雙方法律地位平等,即使是國家在作為民事主體時,也必須在平等、自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),一些地方存在著把土地流轉(zhuǎn)作為增加財政收入的手段,國家與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民爭利的現(xiàn)象,損害了農(nóng)民的利益。由于土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系,必須健全制度,按規(guī)范程序進(jìn)行,避免隨意性。民法的核心在于民事主體的意思自治,如果集體組織法律地位低下,意思表示不自由,那么流轉(zhuǎn)產(chǎn)生公平和效率就是一句空話。2.農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)不能夠改變土地的農(nóng)用性質(zhì),流轉(zhuǎn)的土地是耕地的,流轉(zhuǎn)后必須也用作耕地。從上面對流轉(zhuǎn)方式的探討中可看出,流轉(zhuǎn)土地的種類有很多種,它們各有各的特點,從根本上講,農(nóng)村土地是不能輕易動搖其性質(zhì)和用途的,因此法律必須嚴(yán)格規(guī)定這一原則。如果違反,應(yīng)做無效處理,即不發(fā)生土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)效果。如果受讓人未改變原土地的性質(zhì),僅改變用途,則可承認(rèn)流轉(zhuǎn)行為有效,規(guī)定其限期糾正即可。而為恢復(fù)原狀所支出的費用,可依流轉(zhuǎn)關(guān)系人間的過錯程度來分擔(dān)?；诟貙τ趪嬅裆闹匾饬x,當(dāng)代世界絕大多數(shù)國家均從立法上限制耕地進(jìn)入市場流通體制。因此,無論土地怎樣流轉(zhuǎn),都不能改變其本身的性質(zhì)。3.合法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。土地在享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的組織與國家間流轉(zhuǎn)時,須賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人防止公權(quán)力濫用的權(quán)利。具體言之:如果以上兩主體間基于公益征收而發(fā)生土地流轉(zhuǎn),那么征收行為必須依照法定的目的、法定的程序進(jìn)行,這樣可以防止以公益為名侵吞集體財產(chǎn)行為的出現(xiàn);如果以上兩主體間基于商業(yè)性目的而發(fā)生土地流轉(zhuǎn),那么,農(nóng)村土地的所有者應(yīng)享有法律所賦予的拒絕流轉(zhuǎn)的權(quán)利。(三)明確證據(jù)規(guī)范和流轉(zhuǎn)制度1.在享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的組織內(nèi)部,須經(jīng)過嚴(yán)格的投票程序方能流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)。即流轉(zhuǎn)關(guān)系發(fā)生與否,需要經(jīng)過所有權(quán)主體內(nèi)部意思機關(guān)(村民委員會等)的同意,并賦予其對抗買方的效力。因為土地流轉(zhuǎn)關(guān)涉到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的重大利益,所以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意思形成的制度設(shè)計中,可以在較大的組織中要求4/5以上的組織成員同意方可成立流轉(zhuǎn),而對于成員數(shù)目較少的組織,應(yīng)要求須經(jīng)過全體成員的一致同意方可成立流轉(zhuǎn)。如果在意思形成過程中沒有達(dá)到上述的要求,則流轉(zhuǎn)關(guān)系無效。2.簽訂書面的流轉(zhuǎn)合同。在流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)的意思表示達(dá)成一致以后,雙方應(yīng)當(dāng)簽訂正式的書面合同?？梢越梃b買賣商品房的經(jīng)驗,由國家有關(guān)部委共同制定示范文本。使得土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中有一個參照的標(biāo)準(zhǔn),提供給各方更多的信息,以防止一方因為信息不對稱而造成損失和引起糾紛。3.流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)怯?。不動產(chǎn)法的重要原理在于:土地權(quán)利發(fā)生權(quán)屬轉(zhuǎn)移的時候,必須在土地權(quán)利簿上進(jìn)行登記。集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)尤其應(yīng)當(dāng)?shù)怯?只有登記才能完成權(quán)屬轉(zhuǎn)移的過程。此項登記的內(nèi)容應(yīng)比一般的房地產(chǎn)登記的要求更為嚴(yán)格,包括初始登記或變更登記等事項,而且登記后的土地簿應(yīng)該公開并允許公眾查詢。4.國家土地管理部門須對土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)實施監(jiān)督、管理。農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)須在國家土地管理部門辦理登記手續(xù),否則流轉(zhuǎn)關(guān)系無效。在此,國家土地管理部門需要實質(zhì)審查流轉(zhuǎn)關(guān)系內(nèi)容。此外,國土部門對土地的流轉(zhuǎn)需要進(jìn)行不定期的監(jiān)察、回訪。三、對于國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,是“公共利益”目的的轉(zhuǎn)移農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)為國有土地所有權(quán)在我國普遍存在。因流轉(zhuǎn)目的的不同,目前可分為以下兩種情形:一是土地征收,即基于“公共利益”而強制性使農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為國有土地所有權(quán);二是非“公共利益”目的之外,基于商業(yè)性目的而強制性使農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為國有土地所有權(quán)。由于立法上的缺陷,此兩種情形在現(xiàn)實中均被濫用,造成了嚴(yán)重的后果,未來的物權(quán)立法應(yīng)加以完善。(一)土地征收目的的法律界定一般意義上的土地征收是國家對私人土地所有權(quán)的剝奪,如德國物權(quán)法上認(rèn)為:征收是指公權(quán)力對單個人之所有權(quán)實施妨害,并導(dǎo)致一項特別犧牲之產(chǎn)生;傳統(tǒng)意義上的征收是指通過行政行為剝奪土地所有權(quán),并將其轉(zhuǎn)讓給他人。(P579)由于我國土地實行社會主義公有制,采用國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu),使得我國的土地征收制度具有自身的特點,即我國的土地征收是國家對集體土地所有權(quán)的強制剝奪,換言之,我國現(xiàn)行法制下,所謂土地征收,實質(zhì)即集體土地征收,指國家依據(jù)公權(quán)力,對本屬于不可侵之集體土地所有權(quán)予以強制剝奪。(P332)所以,我國土地征收是發(fā)生在由農(nóng)民集體到國家的所有權(quán)單向轉(zhuǎn)移。土地由于其稀缺性和不可再生性而成為最重要、最普遍的征收對象。一般而言,土地征收是指國家為了公共目的,而強制土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移,并給予一定補償?shù)男姓袨椤?P394)具有強制性、補償性、公共目的性等特征。土地征收制度的法律基礎(chǔ)是國家利益高于個人利益,因公共利益國家可對私人財產(chǎn)權(quán)予以正當(dāng)剝奪。尤其是隨著社會本位思想的發(fā)展,在現(xiàn)代社會,國家因公共利益,在憲法授權(quán)的范圍內(nèi)不論個人是否同意,依照憲法和法律的規(guī)定強行征收私人財產(chǎn),這在各國都已很普遍。由于土地所有權(quán)是最重要的一類所有權(quán),土地征收便成為公權(quán)力介入私權(quán)利的一種途徑,也是國家利益與私人利益都關(guān)注的焦點。為了平衡私權(quán)與公權(quán),尤其是防止公權(quán)力對私權(quán)利的過分侵害,各國都對如何進(jìn)行正當(dāng)?shù)耐恋卣魇者M(jìn)行了規(guī)定,現(xiàn)代各國的土地征收制度也都是在“正當(dāng)性”原則所導(dǎo)引之下展開的,其核心就是對土地征收的一種限制,以充分保護(hù)私權(quán)利。我國當(dāng)然也不應(yīng)例外,未來的物權(quán)法對此限制條件要作出規(guī)定。筆者認(rèn)為至少應(yīng)從以下三個方面加以限制:第一個限制條件是土地征收的目的應(yīng)當(dāng)是并且只能是為了“公共利益”。這是征收的前提,也是衡量其是否合法的標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》雖然明確規(guī)定了土地征收的目的必須是公共利益,但并沒有對其作出明確解釋。1986年《中華人民共和國土地管理法》第21條曾經(jīng)對“公共利益”進(jìn)行過解釋:“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè),需要征用集體所有的土地或者使用國有土地的,按照本章規(guī)定辦理?！痹谶@里,文化、國防建設(shè)和興辦社會公共事業(yè)與公共利益的目的有著明顯的關(guān)系,但是,經(jīng)濟(jì)活動是否屬于社會公共利益卻不易判斷,雖然經(jīng)濟(jì)活動可能間接涉及社會公共利益,但其直接目的是否就是為了社會公共利益并不能完全肯定,故經(jīng)濟(jì)活動不宜被納入公共利益的范疇,因為,在確定某項內(nèi)容是否應(yīng)歸于公共利益時,應(yīng)堅持“剝奪所有權(quán)在任何情況下都不能是單純地增加國家財產(chǎn)的手段,否則剝奪私人財產(chǎn)的行為為不正義行為?！?一般認(rèn)為,公共利益,是指一定范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人的利益,它是一個不確定的法律概念,不僅表現(xiàn)為受益對象的不確定,也表現(xiàn)為利益內(nèi)容的不確定。公共利益作為一種價值判斷,是與一個社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、意識形態(tài)等因素的變遷相關(guān)聯(lián)的,因而體現(xiàn)出動態(tài)性。如何科學(xué)地界定公共利益范圍,如何協(xié)調(diào)征收限制與土地供給之間的矛盾,如何認(rèn)識公益目的性與征收之間的關(guān)系都是必須解決的問題。當(dāng)前,學(xué)界已認(rèn)識到“法律界定‘公共利益’一個基本含義和大致范圍應(yīng)該說還是可能的。”我國未來的物權(quán)立法應(yīng)明確土地征收的目的,嚴(yán)格界定“公共利益”范圍。第二個限制條件是必須嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行。我國目前土地征收的程序規(guī)定得比較簡單,公正性和公示性都不夠,這就給征收活動留下了法律漏