對宜城市財政體制的思考

對宜城市財政體制的思考

一、支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政援助(一)現(xiàn)行財政支出情況宜城省實施了統(tǒng)一的定額轉(zhuǎn)移和稅收制度兩相制的“雙重制度”金融體系，即以相同的價格轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一的稅收制度，以區(qū)分稅收和稅收。其他項目的最終財務(wù)單獨(dú)計算。2002年宜城市全口徑財政收入為21044萬元,比2001年收入18775萬元增長12.1%。按照現(xiàn)行財政體制算賬,該市新稅制上交省和襄樊市6955萬元,本級留用14089萬元,剔除鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅空轉(zhuǎn)及市直財政列收列支部分共計6797萬元,實際本級可用財力為7292萬元;加上上級各項轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助12371萬元,2002年宜城市共計可用財力為19663萬元。而全市財政支出僅兌現(xiàn)公教人員工資就需13934萬元,加上社會保障支出2134萬元及政策性支出、專項支出5089萬元,市直單位正常辦公經(jīng)費(fèi)支出359萬元,共累計支出21516萬元,收支相抵缺口1853萬元。由此可見,宜城市財政屬典型的“吃飯”財政,僅兌現(xiàn)公教人員四項基本工資及各單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)就存在著巨大的支出壓力,根本談不上拿出財力支持經(jīng)濟(jì)與事業(yè)的發(fā)展。(二)受資金“瓶頸”限制，金融職能難以履行1.財政支持力度不夠一是縣一級難以享受國家實施的優(yōu)惠財政政策,造成縣(市)級財政對縣域內(nèi)勞動密集型中小企業(yè)扶持乏力;二是銀行壓貸,導(dǎo)致縣域企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展受阻,財政沒有合法的籌資渠道支持中小企業(yè)發(fā)展。三是抓大放小,地方財政不僅對企業(yè)改制中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失無力監(jiān)管,而且由于縣級企業(yè)改制后企業(yè)不再給地方財政定期報送報表,財政對中小企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r知之甚少,嚴(yán)重制約了財政職能的發(fā)揮。2.第三,“杯水車薪”一是財政對農(nóng)業(yè)的資金投入渠道單一。由于市財政對農(nóng)業(yè)的投入主要用于保吃飯,用于發(fā)展的資金十分有限;社會資金用于農(nóng)業(yè)的投入尚未形成聚合效應(yīng),目前,財政支農(nóng)僅靠上級財政下?lián)苡邢薜闹мr(nóng)?？?據(jù)統(tǒng)計,2002年,省級財政對宜城的農(nóng)業(yè)投入總額約為390萬元左右,這些資金與農(nóng)業(yè)大縣(市)需求相比是“杯水車薪”。二是財政對農(nóng)業(yè)的資金投入分散,不能充分發(fā)揮整體效應(yīng),統(tǒng)一用于對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行維修整治,造成一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施年久失修,嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是財政對農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)及支持保護(hù)體系建設(shè)的資金投入不夠,也是造成農(nóng)業(yè)高產(chǎn)不高效、農(nóng)民增產(chǎn)不增收的主要原因之一。3.養(yǎng)老保險基金保障方面由于企業(yè)養(yǎng)老金保險基金積累不足,嚴(yán)重收不抵支,不僅弱化了財政社保職能,而且制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(1)企業(yè)養(yǎng)老保險基金積累不足。截至2002年底,宜城市社?；鸾Y(jié)余為500萬元,僅能維持2個月的正常發(fā)放之需,基金已進(jìn)入現(xiàn)收現(xiàn)付的狀況,財政兜底的壓力非常大?；鸱e累不足是造成宜城市企業(yè)養(yǎng)老金出現(xiàn)支付危機(jī)的重要原因。(2)養(yǎng)老保險基金收不抵支,支付危機(jī)日益顯現(xiàn)。一是該市養(yǎng)老保險基金來源不足、不穩(wěn)定。現(xiàn)行的收費(fèi)渠道受企業(yè)破產(chǎn)等諸多因素影響,企業(yè)繳費(fèi)已臨近警戒線,企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險基金達(dá)909萬元,清繳十分困難,與企業(yè)繳費(fèi)相比職工個人繳費(fèi)所占總量的比例太小;未破產(chǎn)企業(yè)由于效益不好,工資水平低,無法對養(yǎng)老保險費(fèi)提供實質(zhì)性的支持。二是養(yǎng)老保險金發(fā)放的需求量愈來愈大于繳費(fèi)增長,從總體上看,由于企業(yè)改革,在職職工人數(shù)呈縮小趨勢,而領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員卻一直處于絕對增長狀態(tài)。宜城市1999年企業(yè)離退人員為4100人,2002年已增長到6755人;而參加企業(yè)養(yǎng)老保險的職工人數(shù):1999年為28084人,2002年雖然幾經(jīng)擴(kuò)覆,仍然只有23170人,供款人數(shù)減少與領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)增長矛盾明顯,“供之者寡,食之者眾”,是造成該市企業(yè)養(yǎng)老金收不抵支的根本原因。(3)中央、省在宜企業(yè)大大增加了地方養(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)。如湖北東方化學(xué)工業(yè)公司是隸屬國家兵器工業(yè)總公司管轄的中央在宜的軍工企業(yè),2002年該公司共有離退休人員1152人。由于近幾年該企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下滑,職工收入減少,養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)逐年降低,2000年至2002年三年來,養(yǎng)老金收支連年赤字,累計赤字總額達(dá)到639萬元,給地方財政造成極大的壓力。(三)農(nóng)村稅收改革的新問題已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難點1.減少耕地、土地級差,實行農(nóng)業(yè)稅收征收的原則一是法定減少耕地面積。按照《防洪法》規(guī)定,漢江、河道堤防內(nèi)20米,堤防外30米為河道禁腳地。該市漢江、蠻河堤防總長為102公里,因此而減少耕地7650畝,懸空農(nóng)業(yè)稅74.6萬元。二是自然崩岸減少耕地面積。據(jù)查,該市漢江兩岸的6個鎮(zhèn)的54個村,1997年來共計減少耕地10420畝,懸空農(nóng)業(yè)稅101.63萬元。三是土地級差造成的懸空。宜城市稅費(fèi)改革方案畝平負(fù)擔(dān)為97.52元,與周邊的鐘祥、棗陽、襄陽、南漳相比普遍要高40元左右。由于農(nóng)民承包的土地存在級差問題,導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)稅任務(wù)懸空。以上三個因素,共計造成農(nóng)業(yè)稅任務(wù)懸空832萬元(401萬元)。2.農(nóng)民防治廢水宜城市有5個鎮(zhèn)、辦事處為三道河水庫灌區(qū),其中有3個鎮(zhèn)、辦事處為尾水灌溉,由于尾水水位過低,長期以來,這些鎮(zhèn)不能形成自流灌溉,而必須自費(fèi)提水灌溉,這樣以來,這些鎮(zhèn)的農(nóng)民每年不僅要承擔(dān)三道河灌區(qū)的基本水費(fèi),還要擔(dān)負(fù)提水灌溉的費(fèi)用;由于稅費(fèi)改革后,村集體收入越來越少,可用于公益事業(yè)的投入有限,水費(fèi)收取日漸艱難。3.凈債務(wù)f0.2.3截至2002年底,宜城市鎮(zhèn)、村兩級債務(wù)總額達(dá)2.66億元,凈債務(wù)10869萬元。債務(wù)問題盡管不是稅費(fèi)改革引起的,但由于村組集體經(jīng)濟(jì)來源有限、化債不力,它對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活和農(nóng)業(yè)稅征收的影響極大。(四)公務(wù)員的困難支付已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)矛盾的焦點宜城市為確保工資發(fā)放想了很多辦法,做了大量工作,但也還存在著亟待解決的難點問題:1.經(jīng)營效果財政收入缺乏有效控制一是受大氣候影響,該市企業(yè)正面臨改革、改制,雖然通過招商引資,盤活了一部分企業(yè),經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始觸底反彈,但是企業(yè)發(fā)揮效益還需要一個過程,財政收入的潛力尚未顯現(xiàn)出來;二是鎮(zhèn)(辦事處)、工業(yè)園區(qū)收入質(zhì)量不高,致使鎮(zhèn)(辦事處)、工業(yè)園區(qū)資金調(diào)度困難;三是由于部分三線廠礦企業(yè),每年退庫直接減少宜城財政收入1100多萬元,加劇了財力困難。2.教師隊伍匱乏一是機(jī)關(guān)行政人員超編。這一狀況致使財政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重,機(jī)關(guān)人浮于事,效率低下。二是教師隊伍龐大。該市共有225所中小學(xué),在編教師5835人,超編987人。雖然該市已啟動機(jī)構(gòu)改革,鼓勵公教人員外出謀職,但理順關(guān)系,優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)需要一個過程。3.加大財政收入力度,保證暢通的支出鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資統(tǒng)發(fā)后,教師工資月平300多萬元。由于財政收入質(zhì)量提高幅度不大,而鎮(zhèn)(辦事處)教師工資又要與市直同時發(fā)放,無疑加大了市直的資金調(diào)度難度,使本來資金緊張的市直財政步履維艱,運(yùn)轉(zhuǎn)異常緊張。二、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的財政策略(一)提高財政收入比重,加強(qiáng)征管一是合理制定收入計劃,大力壓縮收入水份。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其要大幅度減少列收列支,擠壓水分,減少空轉(zhuǎn),防止虛增收入的情況發(fā)生。二是建立和完善財政收入質(zhì)量考核約束機(jī)制。將財政收入占GDP的比重,稅收收入占財政收入的比重,可用財力占財政收入的比重納入目標(biāo)考核范圍,加大對這三項硬指標(biāo)的審計監(jiān)督力度,以收入質(zhì)量論政績,以收入質(zhì)量論英雄。三是根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)業(yè)稅征管的新形勢和新要求,強(qiáng)化征收主體,規(guī)范征管程序,嚴(yán)格執(zhí)行政策,據(jù)實對戶征收,減少“跑、冒、滴、漏”,提高征管水平。四是進(jìn)一步完善“收支兩條線”管理辦法,加大“收繳分離,罰繳分離,收支分離”的監(jiān)控力度,加強(qiáng)對執(zhí)收執(zhí)罰的重點單位、重點部門專項管理,堅持以票控費(fèi),實行源頭控管,堵塞管理漏洞。(二)完善社會保障體系一是千方百計確保公教人員工資發(fā)放。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資市縣級統(tǒng)發(fā)辦法,按照“編委核編、人事核標(biāo)、財政核資、銀行代發(fā)”的要求,加強(qiáng)工資專戶管理和工資發(fā)放情況的監(jiān)督檢查,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資與市直同標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。二是進(jìn)一步完善社會保障體系,鞏固行政事業(yè)單位“養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、女工生育、大額醫(yī)療保險”等“五保合一”的社會保障改革成果,做到應(yīng)保盡保,對企業(yè)要加大擴(kuò)覆面,重點是將外資企業(yè)、個體工商企業(yè)和民營戶等納入社會保障范圍;要采取得力措施加大社保費(fèi)的征繳力度,力保養(yǎng)老金按時發(fā)放。加強(qiáng)社保資金管理,做到專款專用。(三)積極扶持品牌建設(shè),培育壯大財政收入新的增長點,為強(qiáng)抓“兩一是圍繞國家產(chǎn)業(yè)政策和投資方向,選準(zhǔn)發(fā)展項目,搞好調(diào)研論證,力爭使各級部門對地方重點項目投資有新的突破;二是圍繞公司制農(nóng)業(yè)、旅游觀光農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)三個重點,大力支持特色種埴、養(yǎng)殖和食用菌類等特產(chǎn)品基地建設(shè),扶強(qiáng)扶優(yōu)品牌,使之盡快形成財源優(yōu)勢;三是圍繞市委、市政府“興工強(qiáng)市戰(zhàn)略”,積極落實財稅優(yōu)惠政策,用好財政貼息資金、科技創(chuàng)新資金、世行貸款資金和其它專項資金。盤活現(xiàn)有企業(yè),重點支持民營經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程,培植財政收入新的增長點。四是針對農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)發(fā)有償資金籌集出現(xiàn)的新問題,要在堅持國家投入主體不變的前提下,對農(nóng)發(fā)有償資金安排的項目,按照“誰受益、誰出資、誰所有”的原則,改革現(xiàn)行管理辦法,搞活現(xiàn)行投入機(jī)制,充分調(diào)動各方面投資的積極性,通過加大資金投入力度,提高資金的使用效益,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)逐步向含稅產(chǎn)業(yè)傾斜,提高農(nóng)發(fā)投資對財政的貢獻(xiàn)率,為建立穩(wěn)固的基礎(chǔ)財源提供保障。(四)強(qiáng)化基層政府管理,推進(jìn)創(chuàng)建“三權(quán)”機(jī)制一是繼續(xù)扎實推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作。當(dāng)前一個時期,農(nóng)村稅改要在落實計稅要素,抓好轉(zhuǎn)移支付資金和農(nóng)業(yè)稅附加的管理使用,搞好農(nóng)業(yè)稅減免及認(rèn)真履行征收主體職能,依法征收等方面下功夫;確保將農(nóng)民減負(fù)落到實處,爭取農(nóng)稅征收主動權(quán)。二是抓好部門預(yù)算改革,通過選準(zhǔn)試點單位,真實收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù),科學(xué)合理地編制部門預(yù)算方案,及加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管,確保部門預(yù)算的嚴(yán)肅性;還要通過開展國庫集中收付工作達(dá)到“三個還權(quán)”的目的。三