農(nóng)村集體土地用于商品房開發(fā)的法律問題研究

農(nóng)村集體土地用于商品房開發(fā)的法律問題研究

在北京的通州、順利使用、懷懷、茂密的北京，出現(xiàn)了“小產(chǎn)權(quán)房”。一到全國各地的許多外來者，一些北京市民紛紛購買東西，在北京擁有自己的房子。所謂小產(chǎn)權(quán)房,是指北京郊區(qū)部分農(nóng)村集體土地所有人,將集體土地用于修建房屋,并且出售給購買者,但雙方約定沒有國家的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證,只有村集體發(fā)放的房屋所有證明,而且規(guī)定“轉(zhuǎn)讓或者繼承時(shí),必須到發(fā)證機(jī)關(guān)辦理產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)”。在我國,城鎮(zhèn)國有土地的使用受制于城市規(guī)劃法;農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使則受制于土地管理法、農(nóng)村土地承包法等。如果改變農(nóng)村集體所有制土地用途,必須按照法律規(guī)定的程序辦理批準(zhǔn)手續(xù)。北京城市郊區(qū)農(nóng)民將集體所有制土地用于房地產(chǎn)開發(fā),并且由村民委員會(huì)辦理房屋產(chǎn)權(quán)證,變相轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán),顯然是一種違法行為。那么,為什么還有如此多的購買者踴躍購買“小產(chǎn)權(quán)房”呢?價(jià)格的低廉是最主要的原因。當(dāng)越來越多的人購買“小產(chǎn)權(quán)房”的時(shí)候,政府處理這類問題將變得十分棘手。在法不責(zé)眾的集體心理暗示之下,會(huì)有更多的農(nóng)村集體土地用于商品房開發(fā),北京郊區(qū)將會(huì)有更多的所謂“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)。現(xiàn)在的問題是,既然農(nóng)村集體土地所有者種蔬菜或者糧食比“種房子”的效益明顯偏低,為什么不允許農(nóng)民集體土地所有者從事商品房開發(fā)呢?最直接的理由是,如果農(nóng)村集體土地用于商品房開發(fā),那么將會(huì)造成耕地大面積減少,中國將會(huì)出現(xiàn)糧食安全問題。然而,一方面政府不允許農(nóng)民將自己的集體所有制土地用于商品房開發(fā),從而獲得更高的效益;另一方面卻通過征收補(bǔ)償?shù)姆绞?將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地,出讓給開發(fā)商用于商品房開發(fā)。這是一種典型的歧視性法律制度,是侵犯農(nóng)民憲法上基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度性安排。與其讓開發(fā)商從事農(nóng)村集體土地開發(fā),不如政府直接發(fā)放牌照,讓集體土地所有者聯(lián)合起來成立房地產(chǎn)開發(fā)公司,從事房地產(chǎn)開發(fā)。我國現(xiàn)行的土地管理制度和房地產(chǎn)開發(fā)制度是一種“損不足以奉有余”的不良法律制度,它既違犯了我國憲法中保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)的原則,同時(shí)也違犯了我國物權(quán)法關(guān)于國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的原則,是一種政府盤剝農(nóng)村集體土地所有者,讓開發(fā)商牟取暴利的“惡法”。所謂“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn),凸現(xiàn)出我國土地所有制度的缺陷,反映了我國在土地利用方面存在著的城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象。保護(hù)必要的耕地與鼓勵(lì)集體土地所有者從事房地產(chǎn)開發(fā)可以并行不悖。在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃法的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)充分考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的面積;除此之外,必須通過制定農(nóng)村集體所有制土地轉(zhuǎn)讓制度,提高農(nóng)村居民的收入。北京市郊區(qū)的“小產(chǎn)權(quán)房”,由于沒有經(jīng)過規(guī)劃部門整體規(guī)劃,所以,房地產(chǎn)布局可能會(huì)雜亂無章,房屋的質(zhì)量也很難保障?？梢韵胍?那些購買了“小產(chǎn)權(quán)房”的人,隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改,將面臨隨時(shí)被拆遷的危險(xiǎn)。除非他們能夠通過集體投票或者集體抗?fàn)?阻止城市擴(kuò)張,或者阻止城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實(shí)施。否則,在房屋拆遷的過程中,政府、集體土地所有者與購買人之間將會(huì)爆發(fā)嚴(yán)重的沖突,新一輪的社會(huì)矛盾將會(huì)被激化,整個(gè)社會(huì)將會(huì)因此而付出沉重的代價(jià)。對(duì)于政府來說,早一點(diǎn)解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問題,造成的社會(huì)問題就會(huì)減少;而晚一點(diǎn)解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問題,產(chǎn)生的社會(huì)問題就會(huì)越大。對(duì)于集體土地所有者來說,通過村莊宅基地的整理,騰出空閑的土地,用于商品房開發(fā),本來是提高土地利用率的舉措。如果政府強(qiáng)行拆遷,那么,不但將集體土地所有者推向風(fēng)口浪尖,而且會(huì)觸及到購買人的利益,勢(shì)必會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)大戰(zhàn)。所以,政府必須及早作出決斷:是縱容或者默許這種行為出現(xiàn);還是按照我國現(xiàn)行的法律制度,依法予以取締?作為最高權(quán)力機(jī)關(guān),全國人大及其常委會(huì)在制定和修改土地管理制度的時(shí)候,面臨同樣的抉擇。如果維護(hù)現(xiàn)行的土地二元所有制,限制集體土地所有者行使所有權(quán)的范圍和方式,讓集體土地只能用于農(nóng)業(yè)耕作,那么,就應(yīng)該取消現(xiàn)在的土地征收、征用制度,嚴(yán)格禁止政府將征收征用的土地用于商品房開發(fā)。除非涉及到國計(jì)民生的重大利益,比如出于國防、抗洪、搶險(xiǎn)救災(zāi)的需要,否則,政府部門不得動(dòng)用土地征收權(quán),將集體所有制土地變?yōu)閲宜兄仆恋?并且通過出讓的方式交給開發(fā)商從事商品房開發(fā)。第一,農(nóng)村集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,而不能用于房地產(chǎn)開發(fā)。事實(shí)證明,隨著我國城市面積不斷擴(kuò)大,越來越多的集體所有制土地轉(zhuǎn)化成為國家所有制土地,并且用于房地產(chǎn)開發(fā)。在東南沿海一帶,所謂的耕地保護(hù)制度幾乎形同虛設(shè),許多地方政府為了支持開發(fā)商從事商品房開發(fā),從而取得更高的比較效益,將商品房開發(fā)項(xiàng)目審批成為觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,除了種植少量花卉和蔬菜之外,大部分土地都用于建設(shè)商品房對(duì)外出售。這種赤裸裸剝奪農(nóng)民集體所有權(quán)的行為,之所以能夠暢通無阻,完全是因?yàn)槲覈狈茖W(xué)公平的土地所有權(quán)制度,農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利得不到重視,農(nóng)民無權(quán)直接在集體所有制土地上從事商品房開發(fā)。第二,新農(nóng)村建設(shè)就是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,從農(nóng)作物種植中增加農(nóng)民的收益。新農(nóng)村建設(shè)包括兩重含義,一是指通過發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),逐步提高農(nóng)民收入。而現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是一種集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式,它包括工廠車間化的生產(chǎn),也包括立體化農(nóng)作物種植。二是指通過發(fā)展高附加值工業(yè)和服務(wù)業(yè),改變農(nóng)村的就業(yè)方式,讓更多的農(nóng)民投入到工業(yè)和服務(wù)業(yè)中,從而提高農(nóng)民的收入。在單位集體土地上提高農(nóng)作物生產(chǎn)效率之后,可以確保農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量不會(huì)下降,與此同時(shí),農(nóng)民完全可以將節(jié)約下來的土地用于工業(yè)生產(chǎn)或者從事房地產(chǎn)開發(fā)。如果一味地限制農(nóng)民從事高附加值土地經(jīng)營,并且通過土地征收制度,將農(nóng)民可能獲得的收益轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商,那么,這種制度就是一種不合理的制度,一種損害農(nóng)民土地所有權(quán)的制度。所以,全國人大及其常委會(huì)今后可以考慮,在確保糧食種植面積的前提下,通過對(duì)農(nóng)村土地整理,允許集體土地所有者在力所能及的范圍內(nèi)從事商品房經(jīng)營,使更多的農(nóng)民能夠從土地非農(nóng)業(yè)經(jīng)營中獲得實(shí)惠。當(dāng)前我國新農(nóng)村建設(shè)政策的矛盾之處就在于,一方面千方百計(jì)鼓勵(lì)農(nóng)民增加收入,可是另一方面卻在農(nóng)民利用集體所有制土地的時(shí)候,附加各種不合理的限制條件。這種限制不但阻礙了農(nóng)民快速致富,而且導(dǎo)致我國房地產(chǎn)市場(chǎng)畸形發(fā)展,地方政府在房地產(chǎn)開發(fā)中獲得不應(yīng)有的收益。解決這一問題的根本途徑,在于重新審視農(nóng)村土地集體所有制,承認(rèn)農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利,修改農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓中的不合理規(guī)定,讓農(nóng)民真正成為土地的主人。筆者的具體建議是:首先,在近期內(nèi)可以考慮完善土地承包制,在承包土地上不允許從事房地產(chǎn)開發(fā)。但是,如果土地集體所有者作出決議,收回土地承包權(quán),集體行使土地房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)利,地方政府應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓手續(xù),賦予集體所有制土地所有權(quán)證明文件,防止因?yàn)榧w組織從事房地產(chǎn)開發(fā)而產(chǎn)生大量的糾紛。換句話說,在土地集體所有制條件下,集體所有制成員不得單獨(dú)從事房地產(chǎn)開發(fā),但可以集體行使土地房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)。集體土地所有者可以向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)辦理有關(guān)的證照手續(xù),并且比照國有土地出讓辦法,制定集體土地出讓辦法。事實(shí)上,目前廣東省制定的集體土地轉(zhuǎn)讓條例,就是采取這種做法,在堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)上,建立類似于國有土地轉(zhuǎn)讓制度的地方性法規(guī)。集體土地所有者在出讓土地修建廠房或者從事商品房開發(fā)的時(shí)候,所獲得的收益必須用于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并且從商品房開發(fā)中提取5%到20%的土地儲(chǔ)備金,用于解決農(nóng)村居民的社會(huì)保障問題。其次,全國人大及其常委會(huì)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上,應(yīng)該考慮修改土地管理法、農(nóng)村土地承包法、城市房地產(chǎn)管理法,將這些涉及到土地所有權(quán)制度的法律規(guī)范進(jìn)行整合,并且在城鄉(xiāng)規(guī)劃法的引導(dǎo)下,統(tǒng)一由政府行使土地所有權(quán)。換句話說,我國應(yīng)該盡快改變國有土地、集體土地并存的所有制結(jié)構(gòu),建立一種全國統(tǒng)一的所有權(quán)制度。這項(xiàng)制度應(yīng)確保集體所有制土地所有權(quán)人的利益不受損害。在原集體所有制土地轉(zhuǎn)為國家所有之后,政府必須同時(shí)建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村社會(huì)保障基金取之于土地出讓所得,在土地出讓之后,政府提取5%到20%的土地基金,用來安置農(nóng)村居民。如果農(nóng)村居民愿意耕作土地,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),那么不但不需要向政府繳納土地租金,反而可以根據(jù)承包土地的大小、種植作物的品種,向政府申請(qǐng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,政府應(yīng)該從土地出讓基金中撥出?？钣糜谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼。當(dāng)然,如果政府將保留耕地用于商品房開發(fā),那么政府的主管負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任。總而言之,北京市郊區(qū)出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象充分說明,如果不加快農(nóng)村集體所有制土地改革,仍然通過農(nóng)村土地承包法將農(nóng)民牢牢地束縛在耕作土地上,那么,所謂的新農(nóng)村建設(shè)就將化為泡影,農(nóng)民致富奔小康的期望將會(huì)變得遙遙無期,在國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)此消彼長(zhǎng)之中,農(nóng)民的利益將會(huì)進(jìn)一步受到損害。北京市郊區(qū)的農(nóng)民和其他城市郊區(qū)的居民通過這種特有的違法方式提醒決策者,如果不賦予農(nóng)村集體土地所有者真正的物權(quán),那么,我國物權(quán)法將變得毫無價(jià)值,保護(hù)耕地的良好愿望必然會(huì)落空?，F(xiàn)在,國務(wù)院批準(zhǔn)重慶市和成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),重慶市有關(guān)部門已經(jīng)在謀劃農(nóng)村集體土地的開發(fā)問題。重慶市有關(guān)部門對(duì)外界透露,在土地使用權(quán)上將闖出一條新路。今后在堅(jiān)守耕地總量不減少這一紅線的前提下,可能希望國家允許重慶市對(duì)轄區(qū)內(nèi)的用地指標(biāo)進(jìn)行跨區(qū)、縣調(diào)整。重慶市可以將邊遠(yuǎn)區(qū)、縣的用地指標(biāo)調(diào)整到主城區(qū)周邊,從而打造“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。如果這樣的設(shè)想付諸實(shí)施,那么,重慶市郊區(qū)將有更多的農(nóng)民失去集體土地所有權(quán),他們?nèi)绻诔鞘姓也坏胶线m的工作,或者他們的合法利益得不到充分的重視,那么,所謂全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),很可能成為城市擴(kuò)張、農(nóng)村集體所有制土地被占用的試驗(yàn)區(qū)。到那個(gè)時(shí)候,將會(huì)有更多的農(nóng)村居民流離失所。所以,全國人大及其常委會(huì)應(yīng)該盡快啟動(dòng)法律修改程序,解決我國憲法和土地管理法等配套法律中農(nóng)村集體土地所有權(quán)受限制的問題,讓農(nóng)民真正完全享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)?，F(xiàn)在的土地所有制度和土地流轉(zhuǎn)制度,既不能說服集體所有制土地所有者,同時(shí)也不能說服普通的城市居民。集體所有制土地所有者認(rèn)為,既然土地集體所有,為什么不能直接從事商品房開發(fā),而必須由政府出面征收征用集體所有