特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則

全國(guó)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則

??一、發(fā)展定位

??準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位，明確概念內(nèi)涵、功能作用和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將之作為發(fā)展特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和前提。

??（一）概念內(nèi)涵。特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段產(chǎn)生的新型產(chǎn)業(yè)布局形態(tài)，是規(guī)劃用地面積一般為幾平方公里的微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，既非行政建制鎮(zhèn)、也非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。特色小鎮(zhèn)重在培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，吸引人才、技術(shù)、資金等先進(jìn)要素集聚，具有細(xì)分高端的鮮明產(chǎn)業(yè)特色、產(chǎn)城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點(diǎn)，是產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活的新型發(fā)展空間。

??（二）功能作用。特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新平臺(tái)，依托小尺度空間集聚細(xì)分產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，促進(jìn)土地利用效率提升、生產(chǎn)力布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新載體，疏解大城市中心城區(qū)非核心功能，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)生活，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和就近城鎮(zhèn)化；是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點(diǎn)，承接城市要素轉(zhuǎn)移，支撐城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

??（三）產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)。特色小鎮(zhèn)應(yīng)秉持少而精、少而專方向，在確實(shí)具備客觀實(shí)際基礎(chǔ)條件的前提下確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)、凸顯特色，切不可重復(fù)建設(shè)、千鎮(zhèn)一面，切不可憑空硬造、走樣變形，切不可一哄而上、貪多求全。制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)可著重發(fā)展先進(jìn)制造類特色小鎮(zhèn)，先進(jìn)要素集聚地區(qū)可著重發(fā)展科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)及金融服務(wù)類特色小鎮(zhèn)，擁有相應(yīng)資源稟賦地區(qū)可著重發(fā)展商貿(mào)流通、文化旅游、體育運(yùn)動(dòng)及三產(chǎn)融合類特色小鎮(zhèn)。

??二、空間布局

??遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、城鎮(zhèn)化規(guī)律和城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)，因地制宜、實(shí)事求是，合理謀劃設(shè)計(jì)特色小鎮(zhèn)空間布局。

??（四）區(qū)位條件。特色小鎮(zhèn)布局應(yīng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，立足不同地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)，在擁有相對(duì)發(fā)達(dá)塊狀經(jīng)濟(jì)或相對(duì)稀缺資源的區(qū)位進(jìn)行布局?？茖W(xué)嚴(yán)謹(jǐn)論證布局選址可行性，以優(yōu)化發(fā)展原有產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為主、以培育發(fā)展新興區(qū)域?yàn)檩o，重點(diǎn)布局在城市群、都市圈等優(yōu)勢(shì)區(qū)域或其他有條件區(qū)域，重點(diǎn)關(guān)注市郊區(qū)域、城市新區(qū)及交通沿線、景區(qū)周邊等區(qū)位。

??（五）建設(shè)邊界。特色小鎮(zhèn)應(yīng)邊界清晰、集中連片、空間相對(duì)獨(dú)立、四至范圍精確，生產(chǎn)生活生態(tài)空間保持合理比例。在嚴(yán)格節(jié)約集約利用土地的同時(shí)，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，其中建設(shè)用地面積原則上不少于1/2平方公里，保障生產(chǎn)生活所需空間和多元功能需要；規(guī)劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，保障打造形成一刻鐘便民生活圈需要，文化旅游、體育運(yùn)動(dòng)及三產(chǎn)融合等類型特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積上限可適當(dāng)提高。鼓勵(lì)盤活存量和低效建設(shè)用地，強(qiáng)化老舊廠區(qū)和老舊街區(qū)等存量片區(qū)改造。

??（六）空間功能。特色小鎮(zhèn)應(yīng)在聚力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”、產(chǎn)業(yè)社區(qū)文化旅游“四位一體”，打造優(yōu)質(zhì)服務(wù)圈和繁榮商業(yè)圈。疊加現(xiàn)代社區(qū)功能，提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，結(jié)合教育醫(yī)療養(yǎng)老育幼資源整體布局提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，完善商貿(mào)流通和家政等商業(yè)服務(wù)。疊加文化功能，挖掘工業(yè)文化等產(chǎn)業(yè)衍生文化，建設(shè)展示整體圖景和文化魅力的公共空間，賦予獨(dú)特文化內(nèi)核及印記，推動(dòng)文化資源社會(huì)化利用。疊加旅游功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與旅游相結(jié)合，寓景觀于產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景，增加景觀節(jié)點(diǎn)和開(kāi)敞空間，實(shí)現(xiàn)實(shí)用功能與審美功能相統(tǒng)一。

??（七）風(fēng)貌形態(tài)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)貌整體性、空間立體性、平面協(xié)調(diào)性。尊重原有自然格局，促進(jìn)地形地貌、傳統(tǒng)風(fēng)貌與現(xiàn)代美學(xué)相融合。推進(jìn)多維度全域增綠，建設(shè)“口袋公園”及小微綠地，綠化覆蓋率原則上不低于30%，有條件的可依托既有水系營(yíng)造藍(lán)綠交織的空間形態(tài)。體現(xiàn)建筑外觀風(fēng)格特色化和整體性，控制適宜的建筑體量和高度。注重塑造色彩體系，加強(qiáng)屋頂、墻體、道路等公共空間美化亮化。

??三、質(zhì)量效益

??堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，確保特色小鎮(zhèn)投入強(qiáng)度夠、質(zhì)效水平高、創(chuàng)新活力足、低碳效應(yīng)強(qiáng)。

??（八）投入強(qiáng)度。特色小鎮(zhèn)應(yīng)聚焦產(chǎn)業(yè)細(xì)分門類，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，選擇一個(gè)最有基礎(chǔ)、最具潛力的門類作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造形成具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)。做強(qiáng)做精特色產(chǎn)業(yè)集群，特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資比例原則上不低于60%，培育競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)的領(lǐng)航企業(yè)。確保投資具備一定強(qiáng)度，建設(shè)期內(nèi)建設(shè)用地畝均累計(jì)投資額原則上不低于200萬(wàn)元/畝，有條件地區(qū)可進(jìn)一步提高，避免將一般項(xiàng)目組團(tuán)甚至單體項(xiàng)目命名為“特色小鎮(zhèn)”。

??（九）質(zhì)效水平。特色小鎮(zhèn)應(yīng)聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端環(huán)節(jié)，提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈和產(chǎn)品附加值，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率原則上不低于20萬(wàn)元/人。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，擴(kuò)大就業(yè)容量、提高就業(yè)質(zhì)量，單個(gè)特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)人數(shù)原則上不少于2000人。建設(shè)用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬(wàn)元/年，有條件地區(qū)可進(jìn)一步提高。文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)原則上不少于50萬(wàn)人次/年。

??（十）創(chuàng)新活力。特色小鎮(zhèn)應(yīng)聚焦創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式，“三新”經(jīng)濟(jì)增加值占生產(chǎn)總值比重原則上不低于20%。先進(jìn)制造、科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)類特色小鎮(zhèn)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度原則上不低于2.5%。健全研發(fā)設(shè)計(jì)、成果孵化、金融導(dǎo)入、場(chǎng)景應(yīng)用相結(jié)合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。推動(dòng)公共設(shè)施和建筑等物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，公共設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)智能化。

??（十一）綠色低碳。特色小鎮(zhèn)應(yīng)按照碳達(dá)峰碳中和要求，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，引導(dǎo)非化石能源消費(fèi)和分布式能源發(fā)展，有條件的可開(kāi)展屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)，推行清潔取暖和合同能源管理。促進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，大力發(fā)展綠色建筑，推廣裝配式建筑、節(jié)能門窗和綠色建材，推進(jìn)綠色施工。加強(qiáng)再生水利用。

??四、管理方式

??堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，統(tǒng)籌加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的全環(huán)節(jié)管控，建立特色小鎮(zhèn)全生命期管理機(jī)制。

??（十二）方案編制。市縣級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)本導(dǎo)則要求，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國(guó)土空間規(guī)劃，組織會(huì)同有關(guān)方面編制單個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)方案，明確特色產(chǎn)業(yè)、四至范圍、功能分區(qū)、投資運(yùn)營(yíng)主體、重點(diǎn)項(xiàng)目、建設(shè)方式、投融資模式、盈利模式等事項(xiàng)，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃確定的地塊用途、容積率等管控要求。對(duì)方案的科學(xué)性可行性合規(guī)性進(jìn)行把關(guān)，組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行研究論證，必要時(shí)以公布方案草案、組織聽(tīng)證會(huì)等方式聽(tīng)取意見(jiàn)。

??（十三）清單管理。省級(jí)發(fā)展改革部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門，按照嚴(yán)定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理原則，建立本省份特色小鎮(zhèn)清單。納入清單的應(yīng)具備本導(dǎo)則提出的基礎(chǔ)條件，建設(shè)完成后應(yīng)達(dá)到本導(dǎo)則明確的各項(xiàng)指標(biāo)要求。堅(jiān)持嚴(yán)控?cái)?shù)量、提高質(zhì)量，人均GDP少于1萬(wàn)美元省份的清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個(gè)，鼓勵(lì)控制在30個(gè)以內(nèi)。每年年底前公布清單，并報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委納入全國(guó)特色小鎮(zhèn)信息庫(kù)。國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)各省份特色小鎮(zhèn)清單實(shí)行“窗口指導(dǎo)”，加強(qiáng)監(jiān)督、引導(dǎo)和督促調(diào)整。未納入各省份特色小鎮(zhèn)清單的，各單位各機(jī)構(gòu)不得自行冠名“特色小鎮(zhèn)”或自行開(kāi)工建設(shè)。

??（十四）動(dòng)態(tài)調(diào)整。省級(jí)發(fā)展改革部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面，切實(shí)做好存量特色小鎮(zhèn)管理，對(duì)此前國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會(huì)、地方各級(jí)人民政府、市場(chǎng)主體已建設(shè)或命名的特色小鎮(zhèn)進(jìn)行全面審核，將符合本導(dǎo)則要求及本省份管理細(xì)則的特色小鎮(zhèn)納入清單，不符合的進(jìn)行清理或更名。加強(qiáng)增量特色小鎮(zhèn)管理，對(duì)市縣級(jí)人民政府動(dòng)態(tài)報(bào)送的每個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)方案進(jìn)行及時(shí)審核，將通過(guò)審核的特色小鎮(zhèn)納入清單。對(duì)清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行定期評(píng)估，實(shí)行有進(jìn)有退、優(yōu)勝劣汰。

??（十五）建設(shè)方式。堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作、突出企業(yè)主體地位，鼓勵(lì)通過(guò)政策激勵(lì)引導(dǎo)、盤活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價(jià)值等方式，培育專業(yè)性的特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營(yíng)主體，引導(dǎo)大中小微企業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。更好發(fā)揮政府作用，根據(jù)需要引導(dǎo)平臺(tái)公司參與，加快項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)、備案）、用地、環(huán)評(píng)、施工許可等前期工作，依規(guī)開(kāi)展土地綜合整治，布局管網(wǎng)、交通等市政公用設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，開(kāi)展綜合體項(xiàng)目整體立項(xiàng)、建設(shè)用地多功能復(fù)合利用等探索試驗(yàn)。

??（十六）投融資模式。建立以工商資本及金融資本為主、以政府有效精準(zhǔn)投資為輔的投融資模式。現(xiàn)金流健康的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、具備一定市場(chǎng)化運(yùn)作條件的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，主要通過(guò)特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營(yíng)主體自有資金先期投入，其中符合條件項(xiàng)目可通過(guò)申請(qǐng)注冊(cè)發(fā)行企業(yè)債券、鼓勵(lì)引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)特別是開(kāi)發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)參與等方式予以中長(zhǎng)期融資支持。公益性項(xiàng)目主要通過(guò)各級(jí)財(cái)政資金予以投入，其中符合條件項(xiàng)目可按規(guī)定分別納入中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項(xiàng)債券支持范圍。

??五、底線約束

??加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，有效防范各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保不突破各項(xiàng)紅線底線。

??（十七）合規(guī)用地底線。嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，不得改變國(guó)土空間規(guī)劃確定的空間管控內(nèi)容，遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。堅(jiān)持土地有償使用，按宗地確定土地用途，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須通過(guò)招標(biāo)拍賣掛牌等方式確定土地使用者，不得設(shè)置排他性競(jìng)買條件。

??（十八）生態(tài)環(huán)保底線。嚴(yán)格落實(shí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單要求。加強(qiáng)山水林田湖草系統(tǒng)治理修復(fù)監(jiān)管，保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性，嚴(yán)禁違法違規(guī)占用以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地，嚴(yán)禁挖湖造景。嚴(yán)防污染物偷排和超標(biāo)排放，防控噪聲和揚(yáng)塵污染，因地制宜配備污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢收集處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。

??（十九）債務(wù)防控底線。嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，縣級(jí)政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū)不得通過(guò)政府舉債建設(shè)，不得以地方政府回購(gòu)承諾或信用擔(dān)保等方式增加地方政府隱性債務(wù)。綜合考慮地方現(xiàn)有財(cái)力、資金籌措和還款來(lái)源，穩(wěn)妥把握公共設(shè)施開(kāi)工建設(shè)節(jié)奏。

??（二十）房住不炒底線。嚴(yán)防房地產(chǎn)化傾向，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中住宅用地主要用于滿足特色小鎮(zhèn)內(nèi)就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統(tǒng)民居外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比原則上不超過(guò)30%，鼓勵(lì)控制在25%以下。結(jié)合所在市縣商品住房庫(kù)存消化周期，合理確定住宅用地供應(yīng)時(shí)序。

??（二十一）安全生產(chǎn)底線。嚴(yán)格維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，健全規(guī)劃、選址、建設(shè)、運(yùn)維全過(guò)程安全風(fēng)險(xiǎn)管控制度。建立企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制度，壓實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。督促企業(yè)按照行業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)，建立安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系。

??（二十二）監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理。地方各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)違反以上五條底線的行為要限期整改，對(duì)性質(zhì)嚴(yán)重的要抓緊清理；對(duì)行政建制鎮(zhèn)錯(cuò)誤命名的虛假“特色小鎮(zhèn)”、單純房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目