公權(quán)與私權(quán)《物權(quán)法》第42條第1款之解讀

公權(quán)與私權(quán)《物權(quán)法》第42條第1款之解讀

《中華人民共和國(guó)基本法》第42條。10月1日頒布?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第號(hào)規(guī)定。只有當(dāng)公眾利益時(shí)，相關(guān)部門才能根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序自行征用集體土地、單位、個(gè)人住宅和其他房地產(chǎn)。不難看出,可以動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)的門檻就是“公共利益”。在《物權(quán)法》起草的過程中,由于對(duì)公共利益的概念界定以及類型列舉未能凝聚足夠的共識(shí),立法機(jī)關(guān)最終決定暫不就公共利益問題作出進(jìn)一步的規(guī)定。但如何正確理解“公共利益”卻是《物權(quán)法》實(shí)施過程中事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大問題,不可不察。從學(xué)界以往圍繞何謂“公共利益”的討論來看,大致可以分為四種類型:一為正面類型列舉,二為反面類型列舉,三為直接的概念界定,四為闡明公共利益的決定方法。當(dāng)然在實(shí)際的論述過程中,不少論述是二者兼而有之、三者兼而有之,甚至四者兼而有之,下面逐一予以簡(jiǎn)要分析。我國(guó)學(xué)者有嘗試對(duì)“公共利益”進(jìn)行正面類型列舉的。如孫笑俠教授認(rèn)為,社會(huì)利益的主體是公眾,即公共社會(huì),其內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公德兩方面,具有整體性和普遍性兩大特點(diǎn)。具體應(yīng)當(dāng)包括:公共秩序的和平與安全,經(jīng)濟(jì)秩序的健康、安全及效率化,社會(huì)資源與機(jī)會(huì)的合理保存與利用,社會(huì)弱者利益(如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)中的消費(fèi)者利益、勞動(dòng)者利益等)的保障;公共道德的維護(hù)(這在任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家及其任何發(fā)展階段都顯得特別突出),人類朝文明方向發(fā)展的條件(如公共教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展)等。彭誠(chéng)信教授認(rèn)為,“公共利益”是人們?cè)谌粘Ｉ钪兴w會(huì)到的、不專屬于任何具體個(gè)人但每個(gè)人都享有的、不可缺少的利益形態(tài)。它能給社會(huì)公眾帶來好處,是人們認(rèn)可并予以接受的共同善。不管用什么名詞稱呼它,如公共利益、公序良俗、社會(huì)福利、公共善、社會(huì)文明等,其內(nèi)容都不外乎是由人們所共同接受的諸如安全、穩(wěn)定、正義、和平、文明、富足、進(jìn)步等價(jià)值,具體表現(xiàn)為清潔的自然環(huán)境、安全的社會(huì)秩序(如交易的安全、社會(huì)的穩(wěn)定)、良好的文化氛圍、完備的社會(huì)保障等。也有學(xué)者希望借助反面的類型列舉來闡明公共利益。劉連泰博士在《“公共利益”的解釋困境及其突圍》一文中提出“對(duì)‘公共利益’的定義總是存在著無法回避的‘阿基里斯之踵’?！薄皩?duì)‘公共利益’的實(shí)體解釋和程序解釋都是對(duì)‘公共利益’的正面說明,如果在此基礎(chǔ)上,我們加上對(duì)‘公共利益’的反向解釋,則‘公共利益’的邊界就可以進(jìn)一步廓清:將若干種貌似‘公共利益’但不是真正‘公共利益’的情形(我們可以稱之為‘公共利益’的假冒形態(tài))排除出去,只有在無法通過反向排除的情形下才套用對(duì)‘公共利益’的正面說明。”以此為認(rèn)識(shí)前提,以下三種利益就并非公共利益,即:第一,政府自身的利益;第二,商業(yè)利益;第三,特定利益集團(tuán)的利益。還有學(xué)者通過分析公共利益部門化的現(xiàn)象及其成因,將部門利益排除在公共利益之外。有學(xué)者干脆放棄了對(duì)“公共利益”進(jìn)行正面或反面類型化的努力,試圖通過概念解析和概念辨析來闡明何謂“公共利益”。這是大多數(shù)學(xué)者習(xí)慣采用的研究方法。我國(guó)民法學(xué)界大多也采用同樣的方法來界定“公共利益”。如梁慧星教授認(rèn)為“中國(guó)現(xiàn)行法所謂‘社會(huì)公共利益’及‘社會(huì)公德’,在性質(zhì)和作用上與公序良俗原則相當(dāng),‘社會(huì)公共利益’相當(dāng)于‘公共秩序’,‘社會(huì)公德’相當(dāng)于‘善良風(fēng)俗’。但考慮到‘社會(huì)公共利益’和‘社會(huì)公德’非法律規(guī)范用語,以及與國(guó)際接軌的要求,應(yīng)改采通用法律概念。建議在制定民法典時(shí),以民法通則第7條的規(guī)定為基礎(chǔ),以‘公共秩序或善良風(fēng)俗’取代‘社會(huì)公共利益’和‘社會(huì)公德’。”王利明教授則認(rèn)為“社會(huì)‘公共利益’是指關(guān)系到全體社會(huì)成員的利益”?！霸谖覈?guó),一般認(rèn)為社會(huì)‘公共利益’主要包括兩大類,即公共秩序和公共道德兩個(gè)方面?！边€有學(xué)者認(rèn)為“‘公共利益’是指社會(huì)或國(guó)家占絕對(duì)地位的集體利益,而不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加,也不是部門利益和團(tuán)體利益。根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情,我們可以把公共利益理解為人民群眾的共同利益?！庇械聡?guó)學(xué)者試圖從反面去界定“公共利益”,并提出“某圈子之人”作為公眾的相對(duì)概念,從反面間接的定義“公共”。所謂“某圈子之人”是指由一范圍狹窄之團(tuán)體(例如家庭、家族團(tuán)體、或成員固定之組織、或某特定機(jī)關(guān)之雇員等),加以確定的隔離;或是以地方、職業(yè)、地位、宗教信仰等要素作為界限,而其成員之?dāng)?shù)目經(jīng)常是少許的。由上述定義可以看出“某圈子之人”有兩個(gè)特征:第一,該圈子非對(duì)任何人開放,具有隔離性;第二,該圈子成員在數(shù)量上是少許者。由此,從反面推論,公共的判斷應(yīng)當(dāng)至少具備兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):第一,非隔離性,即任何人在任何時(shí)候,都可以自由地進(jìn)出該團(tuán)體,無需有特別條件的限制,該團(tuán)體不封閉也不專為某些個(gè)人所保留,不具排他性;第二,即使某些團(tuán)體,基于地方、職業(yè)、宗教等因素,屬于隔離性團(tuán)體,但其成員數(shù)目可能不在少數(shù),也符合公共的概念。有學(xué)者則試圖借助對(duì)“公共利益”決定方法的分析來闡釋“公共利益”。如張千帆教授在《“公共利益”的困境與出路》一文中從美國(guó)政府征收權(quán)的淵源以及聯(lián)邦憲法第5條修正案征收條款的原始意義出發(fā),在探討了“公共用途”的憲法概念在美國(guó)判例史上的演變及其最近的發(fā)展趨勢(shì),得出結(jié)論認(rèn)為由于“公共用途”或“公共利益”是極難界定的概念,法院難以發(fā)展出可操作的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó),對(duì)征收的公共利益之保障主要在于立法控制而非司法限制。根據(jù)民主原則,法院高度尊重立法判斷,凡是議會(huì)決定符合公共用途的征收一律被認(rèn)為合憲。在這個(gè)意義上,議會(huì)是一個(gè)“公益機(jī)器”,通過民主代議自動(dòng)產(chǎn)生代表公共利益的法律和決定。文章最后建議,中國(guó)應(yīng)該將注意力從“公共利益”的理論界定轉(zhuǎn)移到制度建設(shè),讓全國(guó)和地方人大及其常委會(huì)在征收和補(bǔ)償方案的決定中發(fā)揮更大作用。筆者認(rèn)為,討論何為“公共利益”,首先要強(qiáng)調(diào)公共利益具有以下特點(diǎn):第一,直接相關(guān)性。即惟有當(dāng)事人之間特定利益關(guān)系的安排,直接涉及到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維持與保護(hù),方存在法律調(diào)整民事主體利益與國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的問題。否則,所有民事主體之間的利益關(guān)系,都有可能被不當(dāng)?shù)臍w入民事主體的利益與公共利益的關(guān)系之中。因?yàn)槿魏蚊袷轮黧w的私人利益,都會(huì)間接涉及到國(guó)家利益或社會(huì)公共利益。第二,可還原性。即國(guó)家利益和社會(huì)公共利益都必須最終能夠被還原為特定類型,特定群體民事主體的私人利益。當(dāng)然,根據(jù)代際正義的要求,這里所謂特定類型,特定群體民事主體的私人利益,也可以是未來社會(huì)中特定類型、特定群體的利益。在沖突的利益關(guān)系中,將某些特定類型,特定群體的私人利益認(rèn)定為公共利益,是實(shí)現(xiàn)民法協(xié)調(diào)功能的要求。第三,內(nèi)容的可變性。即今天的國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益明天可能不再是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。隨著社會(huì)的發(fā)展、時(shí)間的流逝,國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的內(nèi)容會(huì)發(fā)生變化,這也會(huì)讓法律具有適度的彈性,得以適應(yīng)未來社會(huì)生活發(fā)展的需要。第四,不可窮盡性。即使能夠通過立法行為、司法行為兩個(gè)途徑對(duì)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益進(jìn)行具體的類型確定,國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的類型仍然是無法窮盡的。為防止公共利益被濫用,在法治的社會(huì)中,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)在特定情形中確認(rèn)公共利益的機(jī)制應(yīng)限定為以下兩個(gè)途徑。第一,由立法機(jī)關(guān)遵循法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則,通過相應(yīng)的立法行為去確定。我國(guó)現(xiàn)行法律中即有部分法律對(duì)公共利益進(jìn)行了一定程度的列舉,如《中華人民共和國(guó)信托法》第60條規(guī)定“為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托,屬于公益信托:(一)救濟(jì)貧困;(二)救助災(zāi)民;(三)扶助殘疾人;(四)發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè);(五)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè);(六)發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè),維護(hù)生態(tài)環(huán)境;(七)發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)”。再如《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第3條規(guī)定“本法所稱公益事業(yè)是指非營(yíng)利的下列事項(xiàng):(一)救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會(huì)群體和個(gè)人的活動(dòng);(二)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè);(三)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè);(四)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)”。在比較法上,這也是一種常見的做法。如德國(guó)、日本、意大利等多通過立法,將下述事項(xiàng)認(rèn)定為與公共利益相關(guān),即交通建設(shè)(包括道路、河川、公路、鐵路、橋梁、港口、機(jī)場(chǎng)等)、國(guó)家機(jī)關(guān)或公立機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)地、社會(huì)公用設(shè)施(包括學(xué)校、公園、醫(yī)院、圖書館、公共用房、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、公廁等)、國(guó)防軍事設(shè)施、社會(huì)公用事業(yè)(包括電力、通訊、供水、墓地、廢水廢物處理場(chǎng)所等)、能源、水利等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(包括發(fā)電站、水庫(kù)、防汛等)、社會(huì)福利事業(yè)(包括救災(zāi)、防災(zāi)、救濟(jì)貧困等)、環(huán)境保護(hù)、古文物和跡址保護(hù)、土地改革以及城鎮(zhèn)規(guī)劃等。第二,由司法機(jī)關(guān)按照法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則去認(rèn)定。這是大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)通行的做法,我國(guó)法院也通過類似的途徑來確定公共利益。如2006年9月21日,鄭州市二七區(qū)人民法院審結(jié)了一起經(jīng)濟(jì)適用房指標(biāo)轉(zhuǎn)讓被認(rèn)定無效案,法院最終認(rèn)定只有符合條件的家庭才擁有經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)買資格,通過協(xié)議贈(zèng)與沒有購(gòu)買資格的其他家庭,擾亂了我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房的管理秩序,損害了公共利益,因此轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效。需要注意的是,我們這里沒有強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)有權(quán)確認(rèn)什么是公共利益。其實(shí)在一個(gè)法治社會(huì),只有立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)才擁有最終認(rèn)定什么是公共利益的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)是要通過行政行為來實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)所認(rèn)定的公共利益。盡管我們需要依賴立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān),由其在具體情形中依據(jù)法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則對(duì)公共利益進(jìn)行進(jìn)一步的類型化。但遵循民法價(jià)值判斷問題的實(shí)體性論證規(guī)則,沒有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?不得限制民事主體的個(gè)人自由(主要體現(xiàn)為私