公共租賃房的建設與推廣

公共租賃房的建設與推廣

1資金來源不足公共租賃是指政府為享受低租金租賃的政治住房而建造或購買的政治住房。這是針對困難家庭的租賃，尤其是針對剛完成的學生、外國工人和其他社會組織。這項政策不僅解決了夾心層的住房問題,而且擴大了住房保障范圍。但是我國目前的公共租賃房整體上處于供不應求的狀態(tài),公共租賃房等保障性住房發(fā)展緩慢,其中最主要的原因之一是公共租賃房的資金來源不足。以重慶市為例,《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定,公共租賃住房建設資金的來源渠道主要有:中央安排的專項資金;財政年度預算安排資金;土地出讓收益的5%;銀行、非銀行金融機構和公積金貸款;發(fā)行債券,等。公共租賃房若主要依靠政府預算資金,無疑會給國家和當地政府造成沉重的財政負擔,而我國住房公積金的歸集又較為困難,覆蓋面不夠,運作效率低。因此,找到一種合適的融資模式及其定價機制是突破公共租賃房發(fā)展瓶頸的關鍵。2公共租賃住房ppp融資模式分析2.1ppp模式在廉政融資中的應用價值PPP即public-privatepartnerships,是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式,合作各方可以達到與其單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時,共同承擔責任和風險。PPP模式從1992年英國政府首次運用到今天,已經受到很多國家和政府的歡迎與青睞,被廣泛地應用在交通、衛(wèi)生、學校等公共設施和服務中,它不僅解決了政府財政資金的缺口問題,而且提供了一種更為專業(yè)化的服務。因此,很多學者也意識到將PPP模式應用于公共住房的必要性與可行性。文獻在廉租房的融資發(fā)展路徑中明確指出BOT與經營城市相結合可以作為廉租房建設融資的創(chuàng)新趨勢。文獻分析了PPP模式在廉租房項目中應用的可行性,設計了PPP模式的運作及保障機制。文獻從PFI的內涵出發(fā),介紹其在廉租房建設中的運作模式,并進行可行性和價值分析;文獻分析了我國公共住房項目采用PPP模式的內部與外部條件,并結合不同公共住房項目的特點設計了不同的PPP運作模式。2.2ppp模式的可行性從這些研究可以看出,將PPP模式引進到公共租賃房建設中是可行的、必要的,其涉及到的運作模式也是科學的,具有可操作性。廉租住房與公共租賃房同屬于保障性住房范疇,都具有準公共產品的特征,但公共租賃房的保障范圍更廣,其產權是“誰投資,誰擁有,投資者權益可依法轉讓”,因此在利用PPP模式進行融資的時候,企業(yè)的特許經營期權談判的余地更大,在充分保障租戶有能力承擔租金水平的基礎上,企業(yè)可分享的收益更多,因而其參與的動力更大,加之政府是鼓勵公租房的社會資本投入的,鼓勵多元的資本結構、社會機構團體投入到公租房的建設中,在政府大量優(yōu)惠政策例如土地供應優(yōu)惠政策、財稅優(yōu)惠政策的誘導下,企業(yè)參與公租房建設的積極性與熱情會進一步增加,形成民間資本的“帶動效應”,所以將PPP模式運用在公共租賃房的建設中是完全可行的。在借鑒廉租住房的PPP模式的基礎上,可以構建公共租賃房的PPP運行機制。2.3政府、企業(yè)、政府共同承擔的風險通過前面的分析,將PPP應用到公共租賃房建設中是可行的,但是PPP是一個廣泛的概念,因此要找到一種適合公共租賃房建設的PPP類型。國際上存在很多對PPP的分類方法,文獻參考國際做法并結合國內現狀,將PPP分為外包類、特許經營類和私有化類。外包類PPP項目的特點是私人企業(yè)只負責整個項目運營過程中的一個或幾個階段,一般不參與投資,完成任務后取得政府報酬實現收益。因此,私人企業(yè)承擔的風險相對較小。由于我國目前保障性住房建設資金面臨很大缺口,這種PPP模式顯然不利于我國公共租賃房的融資。特許經營類PPP項目要求私人企業(yè)完成全部投資或與政府共同投資,私人企業(yè)在與政府簽訂特許經營合同,私人企業(yè)在收回投資并取得合理利潤之后,將項目移交給公共部門,因此,公共部門最終獲得項目的產權。采用這種模式可以在一定程度上緩解政府的財政負擔,公共部門與企業(yè)共同承擔風險。私有化類PPP項目需要私人部門負責項目的全部投資,通過向用戶收取費用來收回投資實現利潤,項目的產權歸私人所有。在這種模式下,政府只負責監(jiān)管工作,基本沒有財政負擔,所承擔的風險最小。公共租賃房在我國才剛剛起步,在這個階段,還不適宜采用私有化類PPP模式。首先,相關的規(guī)章制度還不太健全,容易出現私人企業(yè)為了縮短投資回收期和獲得更大利潤而使公眾的利益得不到保障;其次,私人企業(yè)需要負擔全部的投資,而剛起步的公共租賃的收益到底有多大,前面并沒有可以借鑒的數據,私人企業(yè)可能不會選擇參與到這個項目中來。綜合上面的分析,特許經營類PPP項目既可以分擔財政負擔,保證公眾利益,又與私人企業(yè)共擔風險共享收益,給予私人企業(yè)參與的信心和動力,是目前最適合我國公共租賃房融資的模式。2.4spv公司運作流程公共租賃房PPP模式運營全過程包括前期準備、項目實施、項目運營、項目交付使用等幾個階段。首先,政府綜合各個方面的因素確定公共租賃房的規(guī)模、位置、配套、面積等指標,并論證可行之后,通過招標篩選合適的合作伙伴并組建特別目的公司,即SPV,SPV會與政府簽訂一個特許經營合同,SPV在合同規(guī)定的特許期限內負責項目的融資、建設、運營并收回投資取得合理報酬。政府為了保證SPV公司能夠順利融資,一般會與銀行簽訂一個直接協議,使得SPV能夠比較順利地從金融機構獲得貸款。特許期結束之后,SPV公司解散,公共租賃房產權移交政府。具體運作流程如圖1所示。上述機構組織和個人共同合作,相互協調,最后可以形成外部經濟、企業(yè)盈利、租戶利益得到保障的“多贏”局面,但由于私人資本以贏利為目標,為了盡快獲得利潤,可能會讓公共租賃房的租金超過租戶的住房負擔能力,因此,在兼顧企業(yè)與租戶雙方面的利益下,政府必須制定一個科學的、動態(tài)的公租房定價機制。3根據ppp融資模式，公共住房價格機制3.1公共租賃ppp項目的價格分析3.1.1政府機構的定價在確定公租房定價機制之前,首先需要弄清楚公租房定價的相關概念,公租房PPP項目定價是指承擔公共產品定價職責的政府在一定的約束條件下,按照預期的定價目標,采取科學可行的定價方法,通過合理的價格形成機制,制定出的符合公眾與企業(yè)利益的公租房實際可租價格。其中PPP融資模式下的公租房定價主體即指政府有關機構或者是相應的政府部門任命的代理機構。定價客體是指公共定價的對象,既包括政府機構對于私人企業(yè)的價格管制行為,也包括政府機構或企業(yè)董事會對于公共企業(yè)的定價行為,對于PPP融資項目而言,公租房的定價客體是指政府機構對于其選擇的合作伙伴所進行的價格管制行為;從經濟學的角度來講,公共產品的定價目標即是社會福利函數的極大化,在PPP融資模式下,公租房的定價目標即是不僅滿足公眾的利益最大化,而且,政府在制定定價目標時應當與企業(yè)內部的定價目標相比較,提出滿足政府價格管制者與企業(yè)管理層的定價目標。約束條件是另一個重要因素,在某些方面,公共決策面臨的約束與完全的私人企業(yè)是相同的,首先包括生產約束,即企業(yè)只能在其技術所決定的生產可能性集合內進行;其次是市場約束,包括公共企業(yè)或者說參與公共項目的私人企業(yè)的利潤約束等;還有其他約束條件,例如公共產品供給中公眾滿意度的約束。定價方法可以認為是公共產品價格形成的一種形式,一種是根據正常的成本加合理報酬得出的總成本進行計算,另一種是根據不同的費用結構與需求結構結合影響因素的作用形成的價格體系。3.1.2公租房價格有下降趨勢,兩影響公租房價格的因素很多,宏觀上包括國家政策和財政支持,國家對房地產市場結構的調節(jié),物價指數以及利率,匯率等。其中國家的政策支持以及財政投入是對公租房價格影響最為直接的因素之一,加大支持力度可以大幅降低建設成本,使公租房租金下降。國家對房地產市場結構的調節(jié)影響商品住宅與保障住房的比例,進而決定公租房的總體供應量,當公租房市場房源充足時價格一般較平穩(wěn);反之,房源嚴重缺乏時,容易造成價格虛高,導致惡意競爭。物價指數的高低也對公租房的價格有一定影響,當原材料如鋼筋、水泥等價格上漲時,公租房的建設成本隨之增加,也可能導致公租房價格的上升。此外,國家的利率、匯率等也會對公租房價格產生一定影響。微觀層面上城鎮(zhèn)居民的收入、同期房地產市場價格、房地產企業(yè)平均利潤、項目的投資與經營成本等都對公租房租金有一定影響。當城鎮(zhèn)居民的收入上升時,居民可承擔的住房支出增加,給公租房的價格創(chuàng)造一定的上升空間;同期房地產市場價格與公租房價格也聯系緊密,當房地產市場價格大幅上漲時,可能會帶動公租房的價格上漲;房地產企業(yè)的平均利潤則是PPP項目需要注意的關鍵問題之一,如果項目的最后利潤遠小于行業(yè)平均利潤,會造成私人企業(yè)的參與動力不足,從而使項目融資面臨尷尬處境。這些因素對公租房價格的影響,往往不是某一個因素的單獨作用,而是很多因素的積聚效應,因此,在分析公租房價格時,不宜將這些因素割裂起來看待,而是應該系統的、全面的考察。3.2公租房ppp價格形成過程公共租賃房兼具公共產品和私人產品雙重特征,它的私人特性決定了公租房可以利用市場機制進行資源配置,制約個人對它的過度消費,提高資金效率。但是過分強調市場可能會使需要住房保障的低收入群體得不到保障,從而影響國家的整體利益和社會和諧。因此,公共租賃房的供給可以部分依賴市場提供,但是政府必須采取合理的監(jiān)控與管制手段,真正做到公平與效率的統一。本文根據PPP項目的特點,綜合考慮各個方面的影響因素,兼顧相關主體的利益,提出了公租房PPP項目的價格形成過程,如圖2所示。(1)市場價格。調查市場上商品房出租價格,調查要有針對性,重點調查與公共租賃房同一區(qū)位、套型相近、物業(yè)管理接近的正常交易的普通住宅價格,再將此價格進行修正,例如交易日期修正、土地使用年期修正等,視具體情況而定。這樣可以得到一個供政府參考的市場價格S。(2)成本收益價格。首先確定公租房項目從準備階段到運營階段的一切成本,例如建安成本、配套設施費、運營維護費以及相關稅費等,再根據政府與私人企業(yè)簽訂的特許協議,該協議一般會有一個政府對私人企業(yè)的承諾,約定企業(yè)完成項目后的一個最低報酬,或者查看相同行業(yè)的平均利潤率,得到一個企業(yè)的合理利潤,項目的成本加上企業(yè)的利潤、稅金并考慮一定的風險后,可以得到公租房PPP項目的一個成本收益價格C。(3)租戶可負擔價格。DonaldLLemanandWilliamJReeder(1987),提出當家庭實際住房支出收入比值超過某一標準比率的時候,則該家庭就被認為存在住房負擔能力問題。標準比率通常設定為25%或者30%,不隨家庭的收入和規(guī)模的變化而變化。根據這個理論,首先調查公租房保障對象范圍內的人均收入水平,接著取25%或30%的比例,就得到這些家庭可以負擔的住房消費,這個消費可以作為公租房的租戶可負擔價格K。(4)這三個價格的關系應該是:市場價格S>成本收益價格C;市場價格S>租戶可負擔價格K;成本收益價格C>租戶可負擔價格K。圖2公租房PPP項目價格形成過程(5)鑒于成本收益價格C>租戶可負擔價格K,政府必須予以公租房項目一定的財政補貼B。成本收益價格C與政府補貼B的差額應稍小于租戶可負擔價格K。即:C-B<K。(6)鑒于公租房的準公共特性,聽證價格T應該低于市場價格S,又由于公租房應具有一定保障作用,聽證價格T也應低于成本收益價格C,最后接近于租戶可負擔價格K,也就是說聽證價格T圍繞C-B上下波動,但是最高不得超過租戶可負擔價格K。(7)政府綜合考慮確定的聽證價格經過聽證會同意后,即形成公租房的初始價格,反之,重新考慮,確定,再聽證,直至通過為止。3.3公共租賃ppp項目的價格調整3.3.1堅持公開、公正、服務相結合的原則公租房PPP項目的價格一旦形成,并不是一成不變的。在項目的運營過程中,隨著地區(qū)經濟的發(fā)展、人民生活水平的提高,國家政策和通貨膨脹以及利率等因素的影響,公租房的價格應該適時作出調整。調整時應遵循效率與公平統一、兼顧各方利益的原則。公平與效率原則。PPP項目調價要做到公平,就必須堅持公開、公正的原則。公開,就是要把調價的原因、方案、結果公布于眾,主動接受群眾監(jiān)督;公正要求政府部門全面考慮價格調整帶來的影響,確保調價之后社會福利最大化。此外,政府對有關調價的事項應及時作出回應,例如香港(東)海底隧道的通行費調整申請在被政府拖延9年之后,才通過仲裁條款得到解決,這樣無疑會削弱項目公司的積極性,不利于項目運營。因此,調價的效率也是值得注意的原則之一。兼顧各方利益原則。在調價的過程中,各個利益相關者考慮問題的角度又有所不同,從政府的角度出發(fā),政府希望公租房價格的調整,既能在自己的預算范圍之內,又能使PPP項目得以持續(xù)健康的運營,中低收入者的居住權得到保障。投資者則關心PPP項目價格的調整是否可以讓合同約定的合理利潤在約定的風險下順利實現。租戶則主要考慮在獲得同等服務質量的前提下,調整的價格是否在自己可以承受的范圍之內。因此,公租房PPP項目價格的調整應該兼顧三方面的利益,使政府、投資者、租戶都能滿意。3.3.2政府的調價機制當PPP項目面臨的環(huán)境發(fā)生變化,需要進行價格調整時,借鑒基礎設施調價方式,可以由項目公司申請,經政府批準后執(zhí)行,也可以由項目公司自行調價。前者可以避免項目公司因獲取更大利潤而侵害租戶的利益,確保公共租賃房的社會福利,但是這種方式會降低項目面對動態(tài)環(huán)境的適應能力,不利于調動投資者的積極性。因此,政府應該給予項目公司一定的自主權,但又不能完全放任。文獻針對基礎設施項目,設計了一個限制性價格調價機制。即在政府的限定下項目公司可自行調價。具體實施過程中,可由政府規(guī)定項目的調價次數和調整上限,在這個范圍內,調價方案由PPP項目公司制定,調價方案應包括調價的原因、調價策略、調價方法以及調整價格等,最好采取至少兩種調價方法供參考,例如可以選取未調價前的價格為基數,制定影響公租房價格的因素表,分析此次調價主要是由哪些因素引起的,確定影響因素的權重及其影響度,最后得到調整之后的價格。調價方案報政府備案后即可執(zhí)行。4p模式發(fā)揮作用的研究價格形成機制是PPP項目利益分配機制的核心,是PPP模式發(fā)揮作用的重要條件。為了保障定價機制的健康順利運行,實現社會資源的優(yōu)化配置,以及PPP項目的效益最大化,國家需要制定一系列的措施為它的運作保駕護航。4.1建立工程數據庫政府在選擇合作伙伴的時候要全方位考察合作企業(yè)的專業(yè)技能、服務水平、財務情況、融資能力、信譽情況等,堅持公開、公平、公正的原則,明確準入條件。嚴厲打擊暗箱操作、尋租等腐敗行為。鑒于需要衡量的因素具有多層次、多樣化的特點,政府在執(zhí)行時,對于多因素的把握具有一定難度,因此,工程數據庫的建立十分有必要,例如香港的PASS系統,PASS系統是以一定的評分標準對承建商的項目表現能力打分,由三個部分構成:輸出評分、投入評分和保修期評分,分別涉及到三個方面的考核,即施工性評核、管理層面評核、維修保養(yǎng)評核。這些評分標準可以從不同角度、不同層面較科學地考核企業(yè)的綜合實力,這就可以給政府在選擇合作伙伴時足夠的信息,同時,也能夠激勵承建商積極地提高自身的實力。4.2ppp項目政府間的直接聯系聽證制度一方面使公租房價格更透明,提高群眾的參與程度,另一面使整個公租房的價格機制更加科學。完善的價格聽證制度的意義表現在:第一,規(guī)范的聽證制度能夠保證政府廣泛地直接聽取各個利益相關者的建議,使最后形成的價格更加符合各個利益主體的實際情況,具備實際操作的可能。第二,給租戶、PPP項目公司、投資者、政府一個相互交流、相互溝通的平臺,消除彼此之間的誤會,使整個PPP項目建立在一個相互信任的基礎上。第三,通過舉辦聽證會,政府能夠及時了解各界的意見,掌握項目的相關情況,解決了政府部