土地利用總體規(guī)劃中的利益博弈

土地利用總體規(guī)劃中的利益博弈

1土地利用規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)客觀、公正、實(shí)事求是的原則土地使用總體規(guī)劃是關(guān)系全局發(fā)展的一般文件，包括社會(huì)各界。在中國(guó)，政府在這一領(lǐng)域發(fā)揮著“法官”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，直接控制著計(jì)劃修訂的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、絕對(duì)指導(dǎo)權(quán)和處罰權(quán)。規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)個(gè)性意識(shí)突出直接導(dǎo)致社會(huì)不同利益階層經(jīng)濟(jì)利益的失衡。從持續(xù)發(fā)展觀和均衡發(fā)展理論出發(fā),為保證土地利用的健康發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)和諧共進(jìn),土地利用規(guī)劃應(yīng)秉承客觀、公正、實(shí)事求是的原則,充分體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況和未來(lái)需要?；谶@一點(diǎn),本論文借規(guī)劃修編之際,從各階層利益主體出發(fā),權(quán)衡各主體的發(fā)展意愿,以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展為目的,以經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值綜合平衡為宗旨,探討為實(shí)現(xiàn)各主體利益平衡、為維護(hù)自身的既得利益和未來(lái)預(yù)期利益,各方主體應(yīng)采用的正確博弈方式,并為實(shí)現(xiàn)新的利益沖突平衡點(diǎn)建立配套機(jī)制。2土地產(chǎn)生分歧土地利用總體規(guī)劃的修編旨在最大限度地發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。但其發(fā)展又受區(qū)域不均衡和重點(diǎn)、非重點(diǎn)理論支配。從而在土地利用的模式上產(chǎn)生分歧,導(dǎo)致影響土地效益的異同。其表現(xiàn)形式主要體現(xiàn)在政府之間、政府與公眾、政府與用地單位等利益主體間的利益博弈。2.1設(shè)立建設(shè)用地指標(biāo)目前我國(guó)仍然采取自上而下的用地指標(biāo)控制體系。從中央到地方,以用途管制為手段,設(shè)置建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地及基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)等控制性指標(biāo),以期實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和最大程度地保護(hù)耕地?，F(xiàn)以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府為例來(lái)闡述其中的利益博弈。2.1.1上一級(jí)縣級(jí)以下同年發(fā)展的分歧由于轄區(qū)范圍不同、職能不同、信息量的掌握程度不同、個(gè)性思維的差異,導(dǎo)致上一級(jí)政府和下一級(jí)政府在區(qū)域發(fā)展上存在一定的分歧。上一級(jí)(縣級(jí),以下同)政府必須具備縣域范圍整體發(fā)展的思路、充分調(diào)動(dòng)全縣可支配資源和區(qū)域發(fā)展的優(yōu)勢(shì),突出重點(diǎn),同時(shí),確保規(guī)劃的可批性、可操作性和一定程度的創(chuàng)新性。而下一級(jí)政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí),以下同)需要從自己管轄的區(qū)域自身發(fā)展的角度,突出自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),由此,導(dǎo)致兩者之間的利益博弈。2.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)是進(jìn)行政府同級(jí)政府是指同一縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府,是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益主體代表。客觀上要求充分調(diào)動(dòng)一切可調(diào)配的資源,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是,受土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控和維護(hù)縣域發(fā)展大局的需要,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要有所側(cè)重。如何體現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)是博弈的焦點(diǎn)。特別是在爭(zhēng)取指標(biāo)上,由于上級(jí)分配的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量有限,保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的指標(biāo)又是強(qiáng)制性的,加之縣域內(nèi)發(fā)展的不平衡性,分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類(lèi)指標(biāo)數(shù)量也不均等。這些指標(biāo)的獲取主要由縣級(jí)單位依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在本縣所處的發(fā)展地位重要與否和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可調(diào)配的資源來(lái)確定的。這就要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在爭(zhēng)取指標(biāo)時(shí)能提出一些切實(shí)可行的發(fā)展設(shè)想和措施。2.2土地利用總體規(guī)劃制定的公眾利益博弈會(huì)進(jìn)一步加劇在土地利用總體規(guī)劃中,公眾的利益往往最容易受到忽視。由于政府與公眾的權(quán)力地位本身不平等,同時(shí)公眾缺少利益訴求的代表和健全的訴求渠道,加之政府工作重心的錯(cuò)位,往往使公眾的利益受到侵害。建設(shè)占用耕地指標(biāo)是土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)控制體系的重要內(nèi)容,在實(shí)際操作過(guò)程中,必然引致政府與公眾之間的利益博弈。首先,占用農(nóng)地的補(bǔ)償問(wèn)題一直備受人們關(guān)注。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了占用農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制和方法,但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,現(xiàn)行的補(bǔ)償方式已經(jīng)明顯落后,土地補(bǔ)償費(fèi)用和安置補(bǔ)助費(fèi)用無(wú)法保證失地農(nóng)民的生活質(zhì)量不下降,更加無(wú)法保證失地農(nóng)民后續(xù)的生活和工作。安置方式、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題一直以來(lái)都是政府與公眾彼此博弈的焦點(diǎn)。其次,在我國(guó),政府代表著公眾行使對(duì)土地的處置權(quán),由政府直接管理和利用土地,其對(duì)土地的權(quán)力具有直接性、現(xiàn)實(shí)性;而由于缺乏利益訴求代表和訴求渠道的公眾對(duì)土地管理的權(quán)力是間接的、虛擬的。而隨著公眾法律意識(shí)的逐步加強(qiáng),政府與公眾之間的權(quán)益博弈也會(huì)逐漸增加。第三,政府定位。在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編時(shí),區(qū)域土地用途確定的依據(jù)主要有兩種:一是公共社會(huì)利益(主要包括公眾生活水平、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等);二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展(以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要)。基于兩者選擇上的差異引發(fā)政府與公眾發(fā)展意愿的博弈。2.3土地分區(qū)布局的合理性規(guī)劃中,土地區(qū)位是政府與用地單位收益博弈的焦點(diǎn)。政府作為土地利用的管理者,土地的持續(xù)利用觀,客觀上要求政府從宏觀和微觀的雙重角度出發(fā)實(shí)現(xiàn)出讓地塊收益最大化,但不造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的危害,土地分區(qū)盡量成片;而用地單位作為土地的使用者,則會(huì)從利潤(rùn)最大化的角度去出發(fā),選擇最方便、最易實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的區(qū)位。因此,在修編過(guò)程中,如何建立合理的布局,將成為兩者間博弈的焦點(diǎn)。其次,收益最大化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最根本的原則。在土地利用過(guò)程中,政府擁有出讓和出租土地使用權(quán)的權(quán)力,為土地供給方;用地單位作為土地需求方,是通過(guò)支付最低的土地出讓金等費(fèi)用,獲取最佳區(qū)位、最有發(fā)展?jié)摿Φ耐恋氐氖褂脵?quán)。這也是二者利益博弈的焦點(diǎn)。3土地利用的利益平衡機(jī)制土地利用總體規(guī)劃涉及區(qū)域內(nèi)各個(gè)利益主體的既得利益,因此需要以利益平衡機(jī)制為核心,通過(guò)各方的利益博弈,使土地利用達(dá)到“社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-生態(tài)”協(xié)調(diào)發(fā)展。3.1不同的原因造成的不一致。根據(jù)特點(diǎn),有政府之間的利益博弈往往是由于發(fā)展目標(biāo)的不一致造成的。因此在修編和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃時(shí),各級(jí)政府必須保持思想和目標(biāo)的高度一致性,統(tǒng)籌兼顧,協(xié)調(diào)發(fā)展。3.1.1土地利用總體規(guī)劃在修編和執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃時(shí),上下級(jí)政府應(yīng)能從區(qū)域發(fā)展客觀實(shí)際出發(fā),在充分考慮轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的自然條件、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政治背景、以及城市規(guī)劃的發(fā)展前景,深入了解周?chē)锌h的發(fā)展思路,在科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)的發(fā)展方向和速度的基礎(chǔ)上,雙方協(xié)商進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編,以適應(yīng)全局發(fā)展的需要。(1)區(qū)域利益最大化上級(jí)政府應(yīng)全面考慮區(qū)域社會(huì)發(fā)展的需要和調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的可支配資源,以和諧發(fā)展為指導(dǎo),權(quán)衡利益得失,實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)利益最大化。對(duì)土地利用總體規(guī)劃的修編和執(zhí)行應(yīng)當(dāng)凸顯各區(qū)域的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和用地需求,形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和延伸,確保規(guī)劃實(shí)施期內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛能得到有效發(fā)揮。(2)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安排,科學(xué)制定發(fā)展思想,突出自身發(fā)展優(yōu)勢(shì),提出自我發(fā)展思想,突出自身發(fā)展優(yōu)勢(shì),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展下級(jí)政府一方面要服從上級(jí)政府的統(tǒng)籌安排,另一方面要突出自身發(fā)展優(yōu)勢(shì),積極引導(dǎo)和扶持有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè),多角度、全方位地提出自我發(fā)展的思想。(3)生態(tài)環(huán)保指數(shù)下降上級(jí)政府在修編土地利用總體規(guī)劃時(shí)必須通盤(pán)考慮區(qū)域內(nèi)土地用途的變更對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響,不僅要實(shí)現(xiàn)耕地總量不減少,更要實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地利用布局的合理化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)指數(shù)不降低,并成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極因素,必要時(shí)可考慮利益補(bǔ)償機(jī)制。3.1.2土地利用總體規(guī)劃同級(jí)政府應(yīng)在充分考慮自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)的同時(shí),互相尊重,相互促進(jìn),共同實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。(1)必須清楚地認(rèn)識(shí)到自身發(fā)展的優(yōu)勢(shì),合理安排,突出重點(diǎn),引導(dǎo)龍頭產(chǎn)業(yè),帶動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì);在修編和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃時(shí)有原則地積極參與競(jìng)爭(zhēng)。(2)必須認(rèn)識(shí)到自身作為區(qū)域的一部分,一切發(fā)展皆以區(qū)域整體利益為重。在修編土地利用總體規(guī)劃前需客觀上報(bào)相關(guān)資料,以供上級(jí)政府編制規(guī)劃時(shí)參考。在落實(shí)局部修改方案時(shí)則應(yīng)嚴(yán)格遵守上級(jí)分配的指標(biāo),合理布局。(3)同級(jí)政府一方面應(yīng)當(dāng)充分利用自身優(yōu)勢(shì),發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì);另一方面在競(jìng)爭(zhēng)中應(yīng)注重協(xié)作,通過(guò)協(xié)調(diào)、補(bǔ)充、相互支持,形成區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定。(4)針對(duì)發(fā)展造成的區(qū)域型環(huán)境污染,對(duì)同級(jí)政府造成損害的,應(yīng)采取最有力的補(bǔ)救措施和啟動(dòng)最合理補(bǔ)償機(jī)制。并聽(tīng)從上級(jí)政府的公正裁決,妥善解決彼此矛盾。3.2政府和公眾之間的利益協(xié)調(diào)3.2.1擴(kuò)大公眾參與渠道為了從根本上解決補(bǔ)償和權(quán)益爭(zhēng)辯問(wèn)題,最亟待解決的問(wèn)題是公眾參與問(wèn)題,只有良好的公眾參與機(jī)制,才能體現(xiàn)公眾的思想,實(shí)現(xiàn)公正、公平。3.2.2土地利用規(guī)劃的公眾參第一,轉(zhuǎn)換政府定位模式,更新發(fā)展理念,建立合理有效的利益分配機(jī)制。首先政府要加快轉(zhuǎn)型,將政府定位從國(guó)家本位轉(zhuǎn)變到公眾本位上來(lái),改權(quán)力式政府為管理式政府,明確自己的權(quán)力邊界,專(zhuān)注于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。其次是規(guī)范政府行為,規(guī)定“有所為,有所不為”的行為模式,通過(guò)完善的財(cái)稅制度和有效的土地利用規(guī)劃來(lái)平衡利益分配,為公眾參與創(chuàng)造良好的政策氛圍。第二,推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái),為公眾參與和訴求提供法律保障。在保障公眾參與方面,應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)法律的完備,明確公眾參與是土地利用規(guī)劃內(nèi)容的重要組成部分,讓公眾參與土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)督與管理合法化、制度化。政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)政策,組織公眾參與規(guī)劃修編的策劃、調(diào)控和組織實(shí)施,為公眾參與創(chuàng)造民主氛圍。在保障公眾訴求方面,應(yīng)完善相應(yīng)的行政救濟(jì)制度,尤其要重視關(guān)于失當(dāng)和合法行政行為的救濟(jì)制度的健全,加強(qiáng)對(duì)行政不作為的行政救濟(jì)制度的建立。在公眾的合法既得利益受到侵害時(shí),就可以通過(guò)完善的救濟(jì)制度進(jìn)行利益訴求,從而得到法律的保護(hù)。第三,增加土地利用規(guī)劃的透明度和公開(kāi)性,保障公眾參與規(guī)劃修編的權(quán)利。這主要體現(xiàn)在建立一個(gè)完善的公眾參與的總體框架。(1)草案準(zhǔn)備階段:向公眾公布。向公眾公布規(guī)劃修編的決定和范圍,使公眾從開(kāi)始就深入規(guī)劃修編的程序。(2)方案形成階段:調(diào)查公眾意愿。設(shè)計(jì)單位在編制過(guò)程中代入公眾的意愿,使土地利用總體規(guī)劃盡可能地與公眾利益一致。(3)方案初步完成階段:公眾評(píng)議。組織公眾參與規(guī)劃修編的討論,吸收其合理的建議,補(bǔ)充方案。(4)成果審查階段:公眾聽(tīng)證會(huì)。規(guī)劃成果的審查可通過(guò)召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì),廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn),對(duì)規(guī)劃成果加以修改和完善。(5)成果完成階段:公眾展示會(huì)。規(guī)劃成果向公眾公布展示,聽(tīng)取多方面的意見(jiàn),修訂和完善土地利用總體規(guī)劃。(6)規(guī)劃實(shí)施階段:公眾監(jiān)督。公眾有權(quán)了解土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r,并對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督。第四,保證公眾參與對(duì)象的代表性,切實(shí)保護(hù)各利益主體的利益,尤其是土地利用總體規(guī)劃中所涉及的弱勢(shì)群體的利益。3.3土地利用總體規(guī)劃設(shè)計(jì)的兩大方向,政府需要在思實(shí)現(xiàn)政府與用地單位之間的利益平衡,必須制定完善有效的激勵(lì)約束機(jī)制。首先,修編土地利用總體規(guī)劃之前,需要征詢(xún)各用地單位的意向,尋求可能的合作方向,從總體上掌握城市發(fā)展的需要。其次,政府應(yīng)堅(jiān)持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、建設(shè)用地總量不增加、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步發(fā)展的總原則進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的修編。其目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,杜絕短期行為。第三,實(shí)施土地利用總體規(guī)劃時(shí),對(duì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的用地單位嚴(yán)禁供給土地。而對(duì)于符合要求的用地單位,則可以給與一定的經(jīng)濟(jì)和政策優(yōu)惠,激勵(lì)其大力發(fā)展、加強(qiáng)創(chuàng)新,創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)生態(tài)效益。4求解決利益沖突的方法本文對(duì)土地利用總體規(guī)劃中的