國(guó)土資源執(zhí)法問題調(diào)研報(bào)告

國(guó)土資源執(zhí)法問題調(diào)研報(bào)告通過近一年的執(zhí)法工作實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法工作的確有其無(wú)比的難度、鎖碎性和責(zé)任性。筆者結(jié)合國(guó)土資源法律法規(guī)的可操作性和具體工作實(shí)踐，對(duì)當(dāng)前國(guó)土資源執(zhí)法工作存在問題和困難進(jìn)行分析，對(duì)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)行初淺探討。一、當(dāng)前執(zhí)法工作中存在的主要問題與困難（一）執(zhí)法手段普遍偏軟。一是目前執(zhí)法監(jiān)察人員相對(duì)不足、動(dòng)態(tài)巡查不到位，一些國(guó)土資源違法行為難以發(fā)現(xiàn)。二是在土地違法行為查處過程中，少數(shù)當(dāng)事人無(wú)理糾纏，拒不停工，若強(qiáng)行制止，可能引發(fā)和激化矛盾，執(zhí)法人員也可能受到人身威脅和侵害。特別是對(duì)基本農(nóng)田內(nèi)的農(nóng)民建房，按照法律規(guī)定只能依法拆除，但在強(qiáng)行拆除的過程中，勢(shì)必誘發(fā)新的矛盾和社會(huì)不穩(wěn)定素因。三是依法處理必須經(jīng)過調(diào)查取證、處罰聽證、復(fù)議訴訟、申請(qǐng)執(zhí)行等多個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)環(huán)節(jié)遇阻，就會(huì)造成案件查辦久拖不決。另外，國(guó)土資源部門在對(duì)違法占地作出拆除的行政處罰決定后，必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但對(duì)于此類申請(qǐng)，法院一般不予受理。所以，土地執(zhí)法處于十分尷尬的境地，久而久之，執(zhí)法人員對(duì)土地違法案件查處缺乏動(dòng)力和信心。（二）現(xiàn)行土地法操作困難。一是法律規(guī)定與實(shí)際不符或過于原則化?！锻恋毓芾矸ā返?3條和第76條規(guī)定，對(duì)在非法轉(zhuǎn)讓或非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，符合規(guī)劃的予以沒收，可以并處罰款。沒收是主罰，罰款是附加罰。在實(shí)際操作中，沒收的處罰很難執(zhí)行到位，因?yàn)闆]收后地上建筑物和其他設(shè)施難以處理，特別是在集體土地的上建筑物和其他設(shè)施，更是難于沒收；有很多土地法律條款規(guī)定“責(zé)令限期改正”，但在具體執(zhí)法工作中，“責(zé)令限期改正”很難于準(zhǔn)確把握。二是法律規(guī)定存在空白?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令其限期辦理?！钡菍?duì)責(zé)令限期辦理而不來(lái)辦理的并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，國(guó)土資源部門無(wú)法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行制約。三是部分條款的規(guī)定已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定：”禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”，但是目前的立法環(huán)境已發(fā)生變化，實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已成為國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)的重大戰(zhàn)略，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求，該條規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行非常困難、壓力很大。（三）村級(jí)法律責(zé)任主體的缺失。一是《土地管理法》第七章法律責(zé)任中，沒有任何條款對(duì)村級(jí)組織的違法行為作出法律規(guī)定。相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定中針對(duì)主要責(zé)任人的行政處分條款很多，但并不能適用于村級(jí)組織，所以少數(shù)人利用此處法律的漏洞非法占地，法律卻無(wú)法追究責(zé)任。二是農(nóng)村集體土地的裁決權(quán)和農(nóng)民建房的初審權(quán)都是在當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)，所以從法律的角度講，村級(jí)組織享有審查權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)擔(dān)負(fù)有相關(guān)的責(zé)任義務(wù)，但由于村委會(huì)是村民自治組織，其享有的裁決權(quán)和初審權(quán)均不是行政許可權(quán)范疇，所以有很多土地糾紛、矛盾及土地違法行為在村級(jí)管理中產(chǎn)生，卻由國(guó)土資源部門剎尾，無(wú)形中將矛盾責(zé)任上升轉(zhuǎn)移到國(guó)土資源部門，造成基層國(guó)土人員在農(nóng)村建房審批中如履薄冰，執(zhí)法人員在部分土地糾紛調(diào)解和土地違法查處中進(jìn)退兩難。三是農(nóng)村土地管理的法律誤區(qū)?！锻恋毓芾矸ā泛汀睹穹ㄍ▌t》、《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包法》有許多相聯(lián)系的地方，有很多民事糾紛和違法案件表面上與土地有關(guān)，但實(shí)質(zhì)上是侵權(quán)、或非法承包經(jīng)營(yíng)等行為。但人民群眾普遍認(rèn)為只要涉及土地，就找國(guó)土資源部門解決,在這種情況下，如果基層土地管理人員不能將相關(guān)法律和政策正確告知和解釋清楚，又無(wú)法穩(wěn)妥化解矛盾的話，百姓們只可能將矛盾和怨氣全撒在國(guó)土資源部門身上，無(wú)疑增加了國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的難度。二、加強(qiáng)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點(diǎn)思考（一）用制度牢筑“防護(hù)墻”。通過加強(qiáng)日常查處和聯(lián)合執(zhí)法、信訪辦理制度的建設(shè)，建立一道防護(hù)墻，從而有效推進(jìn)國(guó)土資源依法行政，保護(hù)國(guó)土資源干部，維護(hù)部門形象。一是實(shí)施動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制度。明確巡查責(zé)任區(qū)域、巡查次數(shù)，巡查責(zé)任，及時(shí)記錄備案巡查情況,及時(shí)上報(bào)違法用地情況。二是建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。一方面加強(qiáng)與相關(guān)部門的聯(lián)合，積極爭(zhēng)取紀(jì)檢監(jiān)察、公安、司法等部門支持，建立聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制；另一方面，加強(qiáng)局內(nèi)部股室、二級(jí)單位的協(xié)調(diào)配合,確保執(zhí)法工作的連續(xù)性和完整性。三是建立國(guó)土資源系統(tǒng)信訪受理范圍、程序、責(zé)任劃分制度，明確國(guó)土資源部門信訪受理范圍（表面上與土地有關(guān)，但不在受理范圍內(nèi)的，當(dāng)場(chǎng)告知其上訪路途徑）、信訪辦理程序及期限，并根據(jù)信訪內(nèi)容分類確定信訪件受理的責(zé)任股室及二級(jí)單位。將該制度編印成冊(cè)，發(fā)放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會(huì)、縣直相關(guān)部門，加強(qiáng)宣傳。（二）用政策提升戰(zhàn)斗力。國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及中央15號(hào)令等新政策,湖北省委常委、副省長(zhǎng)湯濤函致省內(nèi)各市、縣人民政府主要負(fù)責(zé)人，要求加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察，嚴(yán)格保護(hù)耕地。一是各級(jí)人民政府要真正成為責(zé)任主體，加強(qiáng)土地管理、保護(hù)耕地，嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制，對(duì)每一起土地違法案件尤其是影響較大的土地違法案件問責(zé)到位，土地違法行為一定會(huì)得到遏止。二是上級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)執(zhí)法工作的指導(dǎo)和政策支持，加強(qiáng)執(zhí)法人員編制、交通工具、執(zhí)法設(shè)施的配備。只要夯實(shí)基層執(zhí)法基礎(chǔ)，國(guó)土資源執(zhí)法整體水平和法律威信自然提升了。（三）用機(jī)制調(diào)動(dòng)村級(jí)責(zé)任性?，F(xiàn)行土地法規(guī)中既然未明確農(nóng)村村級(jí)組織的法律責(zé)任，我們就應(yīng)按照《省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知》（政辦□104號(hào)）要求，明確村級(jí)組織對(duì)村民建房的初審權(quán)及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。將縣內(nèi)各村書記、主任聘為國(guó)土資源信息監(jiān)督員的同時(shí)，建立健全國(guó)土資源信息監(jiān)督員工作責(zé)任考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在村民建房初審中嚴(yán)格把關(guān)，從源頭減少和制止非法占地、違法建房、土地權(quán)屬糾紛的國(guó)土資源信息監(jiān)督員給予獎(jiǎng)勵(lì)，反之，將建議當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府給予通報(bào)批評(píng)和懲罰。（四）用質(zhì)效提高法律威信。目前，《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》均在重新修訂之中。現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，雖然存在著對(duì)土地違法案件的處罰標(biāo)準(zhǔn)或過重或過輕、處罰規(guī)定不具體不明確等的情形。但在具體執(zhí)法工作中，我們要嚴(yán)格執(zhí)法程序，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)國(guó)土資源違法案件后2個(gè)工作日內(nèi)趕赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，對(duì)重大和典型的違法案件重點(diǎn)查處