公證參與司法輔助事務(wù)的困境及完善路徑-以某公證處實(shí)踐為視角

一、某公證處參與司法輔助事務(wù)的背景2016年6月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中將公證作為一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)解紛資源納入多元化糾紛解決機(jī)制；2017年6月、2019年6月最高人民法院、司法部先后聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展公證參與人民法院司法輔助事務(wù)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）《關(guān)于擴(kuò)大公證參與人民法院司法輔助事務(wù)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《擴(kuò)大通知》），將公證參與人民法院司法輔助事務(wù)從試點(diǎn)12個(gè)省向全國(guó)范圍推廣。公證以其獨(dú)特的中立地位在多元化糾紛解決機(jī)制中扮演著重要角色，公證參與包括調(diào)解、取證、送達(dá)、保全、執(zhí)行等司法輔助事務(wù)，是公證服務(wù)推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革的有益探索，是公證助力人民法院司法體制改革的重要舉措［1］，有利于助力訴源治理和進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，更有利于促進(jìn)公證“放管服”改革和公證行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。某公證處（以下稱(chēng)“該公證處”）積極響應(yīng)并落實(shí)《擴(kuò)大通知》內(nèi)容，于2019年11月在當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ撼闪ⅰ八痉ㄝo助中心”，標(biāo)志著該公證處司法輔助中心事務(wù)的正式開(kāi)展。二、公證處參與司法輔助事務(wù)的現(xiàn)狀和困境（一）現(xiàn)狀目前該公證處先后與所在地的兩家法院建立了合作關(guān)系，司法輔助事務(wù)中心已配備6名公證人員，參與的司法輔助事務(wù)主要有訴前調(diào)解、強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中的保全證據(jù)公證、執(zhí)行環(huán)節(jié)中的司法輔助拍賣(mài)等內(nèi)容。截至2022年5月，該公證處司法輔助事務(wù)中心共主持調(diào)解案件1900余件，年均調(diào)解超過(guò)600件，調(diào)解標(biāo)的額超過(guò)2億元；辦理法院在騰房、騰地等強(qiáng)制執(zhí)行中的保全證據(jù)以及對(duì)被執(zhí)行房產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估過(guò)程的保全證據(jù)公證10余件；辦理執(zhí)行環(huán)節(jié)中的司法輔助拍賣(mài)130余起。（二）困境自《擴(kuò)大通知》發(fā)布以來(lái)，很多公證機(jī)構(gòu)都積極參與司法輔助事務(wù)，并以成立“司法輔助中心”的方式入駐法院，開(kāi)展司法輔助事務(wù)。公證機(jī)構(gòu)為此也將本處的優(yōu)秀人才投入司法輔助事務(wù)中，同時(shí)法院一定程度上也認(rèn)可該模式，為司法輔助事務(wù)的開(kāi)展創(chuàng)造了便利條件，前期司法輔助事務(wù)取得了一定的成績(jī)，但公證機(jī)構(gòu)在開(kāi)展具體的司法輔助事務(wù)時(shí)還是存在一些問(wèn)題，主要包括缺乏有效銜接和政策的支持、公證人員職責(zé)模糊、經(jīng)費(fèi)問(wèn)題和公證隊(duì)伍素質(zhì)有待提升等。1.有效銜接與政策問(wèn)題目前公證機(jī)構(gòu)開(kāi)展輔助事務(wù)流程尚不完善，存在公證與法院的審判執(zhí)行程序未形成有效對(duì)接的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象主要包括材料流轉(zhuǎn)不順暢、信息傳遞不準(zhǔn)確、結(jié)果反饋不及時(shí)等。例如，在調(diào)解環(huán)節(jié)中，公證人員對(duì)調(diào)解不成的案件，可以將當(dāng)事人確認(rèn)的、在調(diào)解過(guò)程中雙方?jīng)]有爭(zhēng)議的重要事實(shí)以書(shū)面形式記載并附卷一并流轉(zhuǎn)至立案庭，該書(shū)面記載的內(nèi)容可以為法官節(jié)約調(diào)解時(shí)間、為后續(xù)的調(diào)解或?qū)徟刑峁└鶕?jù)，但因目前案卷流轉(zhuǎn)和后續(xù)的銜接工作未對(duì)接好，在實(shí)踐中該制度并未得到落實(shí)；在送達(dá)過(guò)程中，公證人員在送達(dá)時(shí)的所有工作留痕如何有效地傳送至法院，做到法官可以通過(guò)圖片、影像等資料追溯送達(dá)過(guò)程，讓整個(gè)送達(dá)過(guò)程有跡可循，目前這一過(guò)程缺乏相應(yīng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)兩者的無(wú)縫對(duì)接。最高人民法院、司法部發(fā)布的上述《意見(jiàn)》《通知》中對(duì)公證參與司法輔助事務(wù)作出了相關(guān)規(guī)定，但未對(duì)司法輔助事務(wù)的展開(kāi)作具體規(guī)定。在實(shí)際展開(kāi)過(guò)程中，會(huì)遇到一些政策性問(wèn)題，這些問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致司法輔助事務(wù)無(wú)法順利展開(kāi)。如湖南省高級(jí)人民法院出臺(tái)的《關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣(mài)輔助工作的管理辦法（試行）》中規(guī)定，申請(qǐng)納入網(wǎng)拍輔助機(jī)構(gòu)名單庫(kù)的組織需滿(mǎn)足“在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)登記的中國(guó)企業(yè)法人或者非法人組織”的條件，而某公證處為“事業(yè)單位法人”，不符合納入網(wǎng)拍輔助機(jī)構(gòu)性質(zhì)要求，因此無(wú)法納入網(wǎng)拍輔助機(jī)構(gòu)名單，從而公證機(jī)構(gòu)參與司法輔助拍賣(mài)受到一定限制。2.公證人員職責(zé)模糊問(wèn)題公證參與司法輔助事務(wù)，相關(guān)流程需融合到法院的審判執(zhí)行流程，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公證法》和《公證程序規(guī)則》的職責(zé)內(nèi)容規(guī)定，公證人員在參與司法輔助事務(wù)過(guò)程中很容易將其職責(zé)和身份與法院工作人員混同。目前公證人員在處理司法輔助具體的事務(wù)時(shí)，相應(yīng)權(quán)責(zé)未明確，在一定程度上約束了公證人員的手腳，導(dǎo)致過(guò)度參與造成僭越、過(guò)分保守?zé)o法大膽創(chuàng)新等問(wèn)題，因此清晰的權(quán)責(zé)劃分對(duì)公證參與司法輔助事務(wù)至關(guān)重要。如在調(diào)解環(huán)節(jié)，公證人員接到法院立案庭的待調(diào)解案件后，以自己獨(dú)立的身份主持調(diào)解，調(diào)解成功后由法院出具調(diào)解書(shū)。在上述環(huán)節(jié)中，案卷材料存檔和備查的主體、相關(guān)文件出具的主體、法院和公證機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立處理的事務(wù)范圍等內(nèi)容，缺乏相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，導(dǎo)致身份、職責(zé)的模糊。3.公證機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題根據(jù)司法部、中央編辦、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作的意見(jiàn)》的通知要求，2017年11月底前全國(guó)的公證處已全部轉(zhuǎn)為事業(yè)體制或合作制，行政體制的公證處已經(jīng)不復(fù)存在，這就意味著公證處需自給自足?，F(xiàn)實(shí)情況是：一方面，公證機(jī)構(gòu)所辦業(yè)務(wù)需相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持，但司法輔助事務(wù)目前沒(méi)有明確的運(yùn)營(yíng)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，大部分是公證機(jī)構(gòu)以自有資金在支撐；另一方面，公證機(jī)構(gòu)雖已從行政體制改為事業(yè)體制或者合作制，但公證人員的工資績(jī)效改革進(jìn)程滯后，特別是事業(yè)體制的公證機(jī)構(gòu)。沒(méi)有完善的激勵(lì)機(jī)制，公證人員的付出和回報(bào)不一定對(duì)等，甚至還有吃“大鍋飯”的現(xiàn)象，這樣導(dǎo)致績(jī)效制度達(dá)不到獎(jiǎng)罰和激勵(lì)的效果，不利于公證業(yè)務(wù)的拓展和對(duì)公證機(jī)構(gòu)內(nèi)生動(dòng)力的有效激發(fā)，也一定程度上挫傷公證人員參與司法輔助的積極性。該公證處目前根據(jù)自身實(shí)際情況，對(duì)重點(diǎn)參與的司法輔助包括調(diào)解、保全、司法拍賣(mài)等中的部分事務(wù)參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)收取了一定的費(fèi)用，但對(duì)取證、送達(dá)等司法輔助事務(wù)因無(wú)收費(fèi)途徑，完全依靠公證處自有資金支持，這造成了投入與產(chǎn)出不成比例問(wèn)題，導(dǎo)致這些輔助事務(wù)的開(kāi)展受到影響。4.公證隊(duì)伍素質(zhì)有待提升問(wèn)題公證機(jī)構(gòu)參與調(diào)解、取證、送達(dá)、保全、執(zhí)行等各項(xiàng)司法輔助事務(wù)需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，特別是調(diào)解和執(zhí)行，不僅需要熟知相關(guān)流程，且需要具備相應(yīng)的技能和技巧，這對(duì)平時(shí)專(zhuān)注于證明類(lèi)業(yè)務(wù)的公證人員而言是一個(gè)挑戰(zhàn)；再者參與司法輔助事務(wù)需熟知法院的各項(xiàng)審判執(zhí)行流程，在目前公證機(jī)構(gòu)參與司法輔助事務(wù)沒(méi)有較為統(tǒng)一的操作規(guī)范的情況下，也均需要公證人員自行探索，逐步建立相對(duì)可行的規(guī)范流程，這對(duì)公證人員而言更是一個(gè)挑戰(zhàn)。三、公證機(jī)構(gòu)深度參與司法輔助事務(wù)的思考（一）制度保障，確保公證參與司法輔助事務(wù)的有效銜接公證機(jī)構(gòu)能有效地參與司法輔助事務(wù)，需要相應(yīng)的制度和政策作為支撐，關(guān)于如何從制度和政策上保障司法輔助事務(wù)的有效展開(kāi)，可以從如下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。首先，需完善制度，制定流程，做好雙方的銜接工作。兩者的銜接既包括信息溝通、結(jié)果反饋上，也包括在資料傳遞、文書(shū)內(nèi)容中，公證機(jī)構(gòu)需要梳理各項(xiàng)輔助事務(wù)的內(nèi)容、流程及關(guān)鍵點(diǎn)，同時(shí)制定相應(yīng)可行的工作制度和工作流程，既能符合公證程序中的規(guī)則，也能嵌入到法院的審判執(zhí)行工作流程中，讓法官拿起來(lái)就可以用，用起來(lái)還很順。關(guān)于制度、流程的制定主體，因法院工作流程差異不大，各城市可以由市級(jí)公證協(xié)會(huì)主導(dǎo)，制定一套科學(xué)、合理的制度及工作流程，由各個(gè)公證處參照?qǐng)?zhí)行；其次，需由主管公證的司法部門(mén)會(huì)同法院制定相關(guān)配套政策，掃清公證機(jī)構(gòu)參與司法輔助事務(wù)中的政策上的障礙。例如網(wǎng)拍輔助機(jī)構(gòu)名單庫(kù)的準(zhǔn)入主體也應(yīng)將公證機(jī)構(gòu)納入其中，這樣公證機(jī)構(gòu)可以更好地深入?yún)⑴c。在政策上支持和鼓勵(lì)公證機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)延伸服務(wù)，做好司法輔助事務(wù)與法院審判執(zhí)行工作的有效銜接，切實(shí)減輕法院的審判執(zhí)行負(fù)擔(dān)。（二）職責(zé)劃分，保障公證參與的司法輔助事務(wù)的主體適格從已有的實(shí)踐來(lái)看，公證參與司法輔助事務(wù)大致可以概括為四種模式，一是申請(qǐng)模式，二是委托模式，三是協(xié)同模式，四是進(jìn)駐模式［2］。這四種模式中公證機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立主體，并不是作為法院的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)。公證人員參與司法輔助事務(wù)，既要梳理工作內(nèi)容，也要?jiǎng)澐肿约旱臋?quán)責(zé)，在保證公證的獨(dú)立性、“避免公證職能司法化，又避免司法權(quán)能公證化”的前提下，公證機(jī)構(gòu)需對(duì)輔助事項(xiàng)的具體工作方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、主體責(zé)任等問(wèn)題作出規(guī)定，明確公證機(jī)構(gòu)和公證人員參與司法輔助事務(wù)的權(quán)責(zé)，厘清公證機(jī)構(gòu)和公證人員的身份、職權(quán)，這樣才能讓適格的公證人員和公證機(jī)構(gòu)更有效地開(kāi)展司法輔助事務(wù)。（三）提高公證業(yè)務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障，確保公證參與司法輔助事務(wù)的積極性經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，可以從完善內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制、外部財(cái)政支持及公證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)延伸等角度來(lái)解決。首先，需完善公證機(jī)構(gòu)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制。主管部門(mén)和公證機(jī)構(gòu)可以對(duì)參與司法輔助事務(wù)的公證人員的薪酬計(jì)算方式進(jìn)行調(diào)整，一方面需保障其基本收入，解決其后顧之憂(yōu)；另一方面需建立有效的激勵(lì)機(jī)制，充分激發(fā)公證人員的工作積極性。其次，需政府財(cái)政支持。公證機(jī)構(gòu)大部分是自收自支，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支相對(duì)飽和，公證參與司法輔助事務(wù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源除公證處自行墊付外還需要財(cái)政的支持。目前法院對(duì)公證參與司法輔助事務(wù)的模式是認(rèn)可的，因此該經(jīng)費(fèi)的來(lái)源還需公證主管部門(mén)、法院和財(cái)政部門(mén)的協(xié)商，在合理合規(guī)的前提下給予財(cái)政支持。最后，提供延伸服務(wù)。經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題可以由政府財(cái)政支持來(lái)解決，同時(shí)公證機(jī)構(gòu)也應(yīng)開(kāi)拓創(chuàng)新，在司法輔助事務(wù)中開(kāi)展延伸服務(wù)，自行創(chuàng)造經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。公證機(jī)構(gòu)在參與各環(huán)節(jié)的司法輔助事務(wù)中，在秉承法治思維、堅(jiān)守程序正義的基礎(chǔ)上，著眼于在更大程度上解決老百姓的需求、減少老百姓的負(fù)擔(dān)［3］，充分進(jìn)行業(yè)務(wù)的橫向拓展，提供延伸服務(wù)，不僅能為當(dāng)事人帶來(lái)更大的便利，還能為公證機(jī)構(gòu)創(chuàng)造一定的收益，保障公證參與司法輔助事務(wù)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。在辦理司法輔助拍賣(mài)過(guò)程中，該公證處大膽嘗試為當(dāng)事人提供橫向延伸服務(wù)，包括為買(mǎi)受人代辦拍賣(mài)房產(chǎn)過(guò)戶(hù)手續(xù)和為買(mǎi)受人提供房屋抵押貸款事宜的接洽服務(wù)。（四）加強(qiáng)自身素質(zhì)，保障司法輔助事務(wù)的高效開(kāi)展公證機(jī)構(gòu)的司法輔助事務(wù)的順利開(kāi)展與公證人員的業(yè)務(wù)能力息息相關(guān)。從目前公證隊(duì)伍綜合素質(zhì)來(lái)看，需要公證人員有進(jìn)一步提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的能力。一方面，需要公證機(jī)構(gòu)重視司法輔助事務(wù)，愿意調(diào)配優(yōu)秀的公證人員參與到司法輔助事務(wù)中來(lái)。對(duì)于參與司法輔助事務(wù)的公證人員，也應(yīng)有一定的準(zhǔn)入制度，增加內(nèi)部考核機(jī)制，從嚴(yán)把關(guān)，全面輔導(dǎo)。另一方面，需參與司法輔助事務(wù)的公證人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，通過(guò)參加同行先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的交流和學(xué)習(xí)、法院專(zhuān)家的培訓(xùn)和授課等方式，提升公證人員的自身素質(zhì)與業(yè)務(wù)技能。公證人員自身的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)提升了，司法輔助事務(wù)能有效地開(kāi)展，才能切實(shí)減輕法院負(fù)擔(dān)，發(fā)揮公證在多元化糾紛解決機(jī)制中的作用，保障司法輔助事務(wù)的高效開(kāi)展。四、結(jié)語(yǔ)傳統(tǒng)證明業(yè)務(wù)式微、壟斷優(yōu)勢(shì)逐漸被分化的公證，參與解紛體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)功能過(guò)渡和價(jià)值重塑的必然選擇，它能夠促進(jìn)機(jī)制力量互補(bǔ)，扭轉(zhuǎn)孤島化局勢(shì)［4］。公證參與司法輔助事務(wù)在深化多元化糾紛解決機(jī)制改革和公證行業(yè)“放管服”改革的大背景下應(yīng)運(yùn)而生，也是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物。參與司法輔助事務(wù)，不僅可擴(kuò)展公證機(jī)構(gòu)參與社會(huì)治理、公共服務(wù)的途徑，豐富多元化糾紛解決機(jī)制資源，也為公證機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了全新的發(fā)展領(lǐng)域，進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)