地震與城市重建

地震與城市重建

一、北洋新文化遺產(chǎn)異地重建的可行性國內(nèi)外災后重建城市中，只有少數(shù)重建地點重建，許多重建城市都是在當?shù)刂亟ā?949年至2007年我國一共發(fā)生15次破壞性地震,其中14次是就地重建,只有新疆烏恰是異地重建。日本是地震多發(fā)國家,但其對受災城鎮(zhèn)都沒有實施異地重建。汶川地震中除北川以外的其他縣城都是就地重建。就地重建的好處是成本較低,經(jīng)濟、社會、文化和生活關(guān)系網(wǎng)絡更容易恢復、延續(xù)。異地重建則成本較高,容易產(chǎn)生一些社會問題,新城建好以后經(jīng)濟活力和人氣往往下降,此外也很難得到當?shù)孛癖姷馁澩．惖刂亟ㄖ贿m合極特殊情況。但是,異地重建的最大優(yōu)勢在于,可以通過重新選址徹底解決安全問題。同時,在一定條件下,異地重建不僅可以克服如前所述的瓶頸問題,而且有可能實現(xiàn)提升和跨越式發(fā)展,這些條件包括強有力的政府組織、外部援助和科學的謀劃,我國三峽工程中有些城鎮(zhèn)成功的搬遷就是很好的實證。北川新縣城異地重建是必然的選擇。北川是“5.12”地震中受災最重的縣之一,全縣16.1萬人口全面受災,其中15645人死亡,4311人失蹤,26916人受傷,直接經(jīng)濟損失585.7億元。北川老縣城(曲山鎮(zhèn))在地震中受災特別嚴重,按照中國科學院地質(zhì)與地球物理研究所的地震烈度鑒定標準,北川老縣城的地震烈度為Ⅺ級。城區(qū)中80%的建筑物垮塌,1萬多居民中僅有4000多人生還。由于地質(zhì)條件差,縣城周邊發(fā)生大面積山體滑坡,生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。根據(jù)老縣城受災情況,考慮重建安全性,北川縣城就地重建已無可能。根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》,北川縣于2003年7月被批準為羌族自治縣,該縣是全國唯一的羌族自治縣,全縣的羌族人口占全國羌族總?cè)丝诘?/4。如果將北川縣撤并,則有悖于我國民族區(qū)域自治的民族政策。地震以后,北川縣政府面向北川縣和安昌鎮(zhèn)居民就是否異地重建問題進行了民意調(diào)查,調(diào)查結(jié)果顯示,95.29%的民眾贊同異地重建,只有1.35%的人不同意;在選址意向方面,88.55%的人趨向于平原,4.38%的人仍愿留在山區(qū);在選址原則方面,60.19%的人首選安全性,其次是關(guān)注水源問題。北川新縣城異地重建就的決策既體現(xiàn)了科學性,又體現(xiàn)了民主性。與一般異地重建相比,北川新縣城異地重建有很大的特殊性,主要是:(1)北川新縣城異地重建是要在農(nóng)業(yè)地區(qū)、在短時期內(nèi)建成一個具有較高標準的縣城,這本身是一個世界性的創(chuàng)舉和全新課題,而可以借鑒的國內(nèi)外經(jīng)驗很少。(2)原北川老縣城羌族風貌并不明顯,僅有一些羌族文化符號,羌族風貌明顯的地方主要是一些村莊,而北川新縣城需要在一個現(xiàn)代化的城市中體現(xiàn)羌族風貌。(3)北川新縣城是跨行政區(qū)建設,建設用地范圍內(nèi)涉及1萬多居民的拆遷,需要處理好社會和諧穩(wěn)定問題。(4)北川新縣城建設規(guī)模大,工期緊張,各項工作交叉進行,質(zhì)量、安全標準高,施工組織工作難度很大。二、組織和規(guī)劃江北新區(qū)新縣城的重建(一)現(xiàn)場指揮機構(gòu)的設置北川新縣城建設的組織管理模式突出地體現(xiàn)了和諧的理念和特點。地震后,北川縣各級機構(gòu)受到嚴重破壞,財政收入基本喪失,技術(shù)力量嚴重不足。在中央的統(tǒng)一部署下,山東把北川當作本省一個特殊的縣,投入資金100億元,派出大量的干部和技術(shù)、施工人員,舉全省之力進行農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新縣城、產(chǎn)業(yè)、人力智力等全方位援建,在北川災后恢復重建中發(fā)揮了主導作用。負責北川新縣城建設的現(xiàn)場指揮機構(gòu)有三個:首先是山東省援建北川工作指揮部,由山東省派出,下設的新縣城建設、園區(qū)建設、質(zhì)量安全監(jiān)管等工作組及17市指揮部負責新縣城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目建設。17市指揮部分別設置綜合協(xié)調(diào)、規(guī)劃、建設、財務審計等工作組;其次是中規(guī)院前線指揮部,由中規(guī)院派出,負責新縣城規(guī)劃;另外有北川新縣城工程建設指揮部,由綿陽市派出,負責征地拆遷、維穩(wěn)、工程保障等工作。三個指揮部全部靠前指揮,在新縣城現(xiàn)場辦公。工作中它們各司其職,相互尊重,相互配合,形成三方整體聯(lián)動的工作機制。聯(lián)席會議是三個指揮部協(xié)調(diào)解決各種問題的有效途徑之一。表面上看來,三方聯(lián)動的組織管理模式可能因缺乏統(tǒng)一指揮而存在效率低的問題,而實際上,這種模式非常高效、有序,從來沒有出現(xiàn)過協(xié)調(diào)不暢等問題,這不僅取決于講求和諧的工作理念、科學的工作方法,更取決于建設者情系災區(qū)人民,顧全大局,高度負責,無私奉獻的精神和品質(zhì)。(二)根據(jù)新縣規(guī)劃四川省北部新縣的計劃1.地域因素分析2008年5月,中規(guī)院開始新縣城選址工作。新縣城選址有五個方案,即安昌鎮(zhèn)東南、擂鼓鎮(zhèn)、永安鎮(zhèn)、安昌鎮(zhèn)、桑棗鎮(zhèn)。經(jīng)過勘察和綜合評價,中規(guī)院認為安昌鎮(zhèn)東南選址方案最優(yōu),理由主要是:該地地質(zhì)、地貌、水文、自然地理條件較好,安全性較高;用地較為充裕,能基本滿足新縣城建設及第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地要求,并留有未來發(fā)展空間余地;區(qū)位條件較好,臨近區(qū)域性交通干道,與綿陽城區(qū)聯(lián)系便捷,易于接受綿陽主城區(qū)輻射;文化塑造空間較大,有利于羌族文化的振興與傳承;行政體制調(diào)整所帶來的不利影響小,操作難度低。在北川新縣城選址中,由于擂鼓鎮(zhèn)距離北川縣其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近,該方案曾經(jīng)呼聲很高,最終被專家否決,理由有兩個:一是不安全,擂鼓鎮(zhèn)地質(zhì)災害很多,且位于擂鼓斷裂帶和龍門山斷裂帶交匯點;二是用地緊張,只有一平方公里左右的建設用地。2008年11月,國務院正式批準了安昌鎮(zhèn)東南選址方案。2.以較為應期的戰(zhàn)略措施為核心,推進“安昌河”的城市設計2009年3月,中規(guī)院完成北川新縣城災后重建城市總體規(guī)劃編制,距離選址方案確定僅4個月。在規(guī)劃編制過程中,曾進行了6次大規(guī)模社會調(diào)查,并吸收了眾多國內(nèi)知名專家及社會各界對規(guī)劃的建議和意見。山東省按照“參與、協(xié)助、協(xié)調(diào)”的原則,在重建規(guī)劃編制中發(fā)揮了積極的作用。2009年3月30日,北川新縣城災后重建城市總體規(guī)劃獲得四川省政府批準通過。北川新縣城規(guī)劃的總目標為“再造一個新北川”,規(guī)劃的原則為黨中央、國務院提出的把北川新縣城建成“安全、宜居、繁榮、特色、文明、和諧”的城市和“城建工程標志、抗震精神標志與文化遺產(chǎn)標志”。北川新縣城災后重建城市總體規(guī)劃方案的規(guī)劃要點如表1所示:北川新縣城規(guī)劃具備以下鮮明特征:(1)把安全放在首要位置。北川新縣城重建規(guī)劃特別突出了安全性,具體做法包括:新縣城建設用地盡量避開地震斷裂帶,山體滑坡、洪水等地質(zhì)災害容易發(fā)生區(qū)域及巖溶塌陷區(qū)、采空區(qū)等地質(zhì)不良區(qū)域。新縣城設置8個固定避難場所,總面積0.64平方公里,平均每個固定避難場地服務半徑為600米。安昌河設防標準為50年一遇,區(qū)內(nèi)的永昌河、神龍河、蔣家河等河道防洪標準為10年一遇,按照規(guī)劃設防標準加高加固安昌河兩岸,新建或整治永昌河、神龍河、蔣家河、桂花河等排洪河道。城區(qū)按7.5度(0.15g)抗震設防,對交通、供水、供電、通信、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、糧食供應和消防等生命線工程按8度(0.2g)抗震設防。城市交通設置多條對外出口。易燃易爆物危險品的生產(chǎn)企業(yè)和倉儲均布置在城區(qū)以外,調(diào)壓站、門站、加氣站等一律與周圍建筑保持足夠的安全距離等。(2)堅持以人為本。規(guī)劃保障性住房建設用地,在安昌河東安排85.1公頃的用地,安昌河西安排16.2公頃的用地用于保障性住房為主的開發(fā)建設,可以安排4-4.3萬人左右。在新縣城北部自然環(huán)境良好地區(qū)集中布置光榮院、社會福利院、殘疾人康復中心、養(yǎng)老院、孤殘兒童保護中心等社會福利、救助設施。(3)突出羌族文化傳承,弘揚偉大的抗震救災精神。通過風貌規(guī)劃和城市設計控制來實現(xiàn)建筑風格的整體協(xié)調(diào)。采取分類、分區(qū)控制的策略,從空間類型上分街、區(qū)兩類,從風格手法上分為原滋原味、精華傳承與現(xiàn)代演繹三種,從風格類型上分為羌族風貌、漢羌風貌兩型,力圖傳承民族歷史與文化特征信息。規(guī)劃建設羌族博物館、歷史博物館、抗震紀念園以及川劇院等,打造羌族文化和抗震救災精神遺產(chǎn)之城。(4)注重生態(tài)、節(jié)能、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃綠地面積163公頃,占城市建設用地比例達22%,人均綠地23平方米,城市綠地覆蓋率達46%。使生態(tài)環(huán)境保護與城市用地適宜性分區(qū)劃定相結(jié)合,將生態(tài)廊道、水源保護地、水源涵養(yǎng)區(qū)、與城市建設密切相關(guān)的山水地帶等劃為禁建區(qū),面積達23.17平方公里。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上嚴格限制有大氣污染的企業(yè)。通過合理布局慢行交通系統(tǒng)來減少對機動車的依賴,設置CNG加氣站并開展CNG公交車運營,降低交通能耗。推廣使用節(jié)水型設備和產(chǎn)品,減少用水量和污水排放量。嚴格執(zhí)行國家和地方現(xiàn)行的建筑節(jié)能法規(guī)和標準,降低建筑能耗等。事實上,超前的理念對于重建規(guī)劃非常重要。2008年6月,唐山市委、市政府向國家發(fā)改委提交了《建議災區(qū)重建規(guī)劃至少提前50年—關(guān)于唐山地震災后重建工作的經(jīng)驗和建議》報告,該報告歸納了唐山大地震的十條經(jīng)驗及啟示,其中一條指出,制定規(guī)劃必須超前,由于唐山震后規(guī)劃之初的緊迫性及研究不夠,各類設施不能適應未來發(fā)展。從北川新縣城規(guī)劃的特點來看,該規(guī)劃借鑒了很多城市重建規(guī)劃的經(jīng)驗、教訓,吸收了當今規(guī)劃理論的最新成果,其規(guī)劃思想符合時代潮流,很多方面具有開創(chuàng)性、前瞻性,這為北川新縣城的提升和跨越發(fā)展提供了有力的保證。三、為北川新區(qū)重建資產(chǎn)和制度的保障(一)項目投資估算北川新縣城城市建設投資估算為69.06億元,來源分為山東省投資、社會捐助、國家投資及北川縣自籌四部分,其中山東省投資43.13億元,中國僑聯(lián)、香港特區(qū)、澳門基金會、中組部特殊黨費等捐建資金4.014億元,其余部分為國家投資及北川縣自籌資金。各類項目投資估算和比例見表2。山東省援建北川新縣城項目建設資金來源于山東省上年財政收入1%部分和社會捐贈資金剩余部分,由山東省財政部門全部撥付給各援建市,各市援川辦(援建北川工作指揮部)負責具體管理使用。(二)山東地震援助項目計劃和實施1.公共服務的提升山東省按照民生優(yōu)先、基礎設施先行、突出重點、彰顯特色的原則,與北川縣進行了多次項目對接,確定援建北川新縣城六大工程,共計59個項目。(1)安居工程,建設41.5萬平方米安居房,解決北川老縣城居民的安居問題;(2)公共服務工程,建設教育、衛(wèi)生、廣播電視、社會福利、體育等關(guān)系民生的項目,盡快形成新縣城基本公共服務能力;(3)基礎設施工程,建設自來水廠、主要道路、綜合管網(wǎng),形成新縣城基礎設施主框架;(4)綠化美化工程,依托自然水系,將防洪和景觀結(jié)合起來,營造親水休閑公園,提升城市品位和居民生活品質(zhì),打造川西山水生態(tài)綠城;(5)文化旅游工程,建設羌族民俗博物館、文化館、抗震紀念園、羌族文化商業(yè)街區(qū)、風雨廊橋、旅游服務中心等文化旅游項目,彰顯地域民風,塑造羌族特色名城。(6)產(chǎn)業(yè)再造工程。建設1.4平方公里的北川—山東產(chǎn)業(yè)園,制定優(yōu)惠政策及產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引,重點引進符合北川勞動力技能條件的農(nóng)副產(chǎn)品加工、紡織服裝、新型建材等勞動密集型產(chǎn)業(yè),為北川的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)基礎,為安置原曲山鎮(zhèn)的受災居民、部分失地農(nóng)民、新縣城建設用地范圍內(nèi)的征遷農(nóng)民提供就業(yè)崗位。2.山東援川辦招標投標管理辦法為加強援建項目管理,確保規(guī)范運作,保證援建效果,依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)和文件要求,經(jīng)過認真調(diào)研,山東省援川辦制訂了招標投標、工程造價控制、工程質(zhì)量管理、安全文明施工管理等十幾個管理辦法,總計約5萬余字。這些制度辦法以質(zhì)量優(yōu)良、安全有序、資金節(jié)約、廉潔高效為目標,涵蓋了新縣城和工業(yè)園區(qū)援建項目管理的各個環(huán)節(jié),為援建項目規(guī)范化管理提供了制度保障。3.設計單位選拔北川新縣城援建項目建筑方案面向全國征集,力求集中全國智慧進行設計。此外,考慮到羌族建筑風格的特殊性和工期緊張,為了防止征集方案良莠不齊,同時采取了邀請征集的方式,邀請征集主要面向四川省和山東省具有一級資質(zhì)的設計單位。建筑方案征集工作由中規(guī)院作技術(shù)把關(guān),通過篩選,每個項目都獲得三套備選設計方案。2009年6月至7月,邀請包括中國建筑學會理事長、原建設部副部長宋春華和多名院士在內(nèi)的全國著名專家對備選方案進行了多次評審,評選出最優(yōu)方案。北川新縣城建筑方案征集過程中,全國眾多設計單位的積極參與對羌族風貌建筑的發(fā)展起到了很大的促進作用。4.創(chuàng)新建設管理體制在確保質(zhì)量的前提下,北川新縣城項目建設實現(xiàn)了較高的效率。從2009年6月率先啟動市政道路建設,到目前基本完成主體工程,僅用了不到一年的時間,中間還克服了雨季施工不便、建筑設計方案不確定等諸多困難,這有賴于施工組織和管理工作的高度統(tǒng)籌。北川新縣城施工組織和管理的主要做法有:(1)做好施工便道及臨時用水、用電、消防的規(guī)劃。(2)在總體上,按照“先道路,后建筑;先地下,后地上;先住宅,后其他”的順序組織施工;在局部上,采取“小節(jié)拍,快流水”的方式,實行各單體分項(部)平行交叉施工作業(yè),進行結(jié)構(gòu)與裝修、裝修與安裝、室內(nèi)與室外、地下與地上同步或穿插作業(yè)。(3)建立高效的協(xié)調(diào)機制,使各種問題能得到及時報告和處理;協(xié)調(diào)好各施工單位之間的配合關(guān)系,做到既要顧全大局又要公平合理。(4)建立統(tǒng)一的建材供應機制,確保建材質(zhì)量,控制工程造價。(5)山東省指揮部聯(lián)合北川縣,定期對新縣城援建項目進行觀摩點評,督促各援建市指揮部抓好項目的質(zhì)量、進度和管理工作。(6)建立質(zhì)量監(jiān)管體系,把好項目前期工作質(zhì)量關(guān)、建筑材料質(zhì)量關(guān)、工程施工質(zhì)量關(guān),所有援建工程都爭創(chuàng)綿州杯、天府杯、泰山杯和優(yōu)質(zhì)工程。四、關(guān)于北川建設的一些思考1.日本信仰的震后重建因災后重建工作具有應急性,需要在短期內(nèi)完成規(guī)劃、建設工作,這具有相當大的難度,同時也決定了“應急”的重建工作具有某種內(nèi)在的不合理因素的較大可能性,鑒于此,我們應該對災后重建中潛在的問題進行不斷的修正。在這方面,日本神戶