深圳城市更新的實踐與探索

深圳城市更新的實踐與探索

30年的快速發(fā)展。2010年，60項重要的城市建設資金開始建設，包括市級創(chuàng)新、工業(yè)發(fā)展、社會生活、城市加工和基礎設施。這是自深圳“十五”規(guī)劃以來,通過重大項目的規(guī)劃建設并以此為載體,引導資源向符合城市發(fā)展及產(chǎn)業(yè)政策導向的領域配置,以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。在“十一五”期間,深圳市通過加強土地集約利用,發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟,實現(xiàn)從村鎮(zhèn)經(jīng)濟到園區(qū)經(jīng)濟和總部經(jīng)濟的跨越,并對舊村、舊城、舊工業(yè)區(qū)等“三舊”區(qū)域進行改造,推動社會形態(tài)改造和經(jīng)濟再造,實現(xiàn)與城市的全面融合。在“十一五”規(guī)劃中,首次明確將舊工業(yè)區(qū)列為可進行改造的區(qū)域。至此,深圳開始了工業(yè)區(qū)的升級改造實踐之路的探索和研究。一、深圳城鄉(xiāng)改造核心是更新和改造舊城區(qū)的概念(一)深莞市更新相關政策事實上,城市更新并不是新鮮事物,早在1858年的第一次城市更新研討會上,就已經(jīng)對城市更新做了定義,在國內(nèi),上世紀八十年代初,我國著名的城市規(guī)劃專家陳占祥先生將城市更新的概念引入國內(nèi),并將其解釋為城市的“新陳代謝”過程。其后,吳良鏞先生在城市歷史文化的保護與發(fā)展中提出“有機城市”的概念,以至于后來的“城市復興”、“城市再生”等等,都是對城市更新的理解。在深圳,由于自身發(fā)展歷史及相關政策限制,直到2009年,深圳市政府才正式出臺了《深圳市城市更新辦法》,同時也頒布了相關實施細則。在這部城市更新辦法中,第一次將舊村、舊城、舊商業(yè)區(qū)和舊工業(yè)區(qū)的改造稱為“城市更新”,即對特定城市建成區(qū),包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等城市的基礎設施、公共服務設施亟需完善、環(huán)境惡劣或存在重大安全隱患、現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或資源能源利用明顯不符合社會經(jīng)濟發(fā)展要求、影響城市規(guī)劃實施的區(qū)域,根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定的程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的三類更新活動。(二)深圳“東南角”規(guī)劃的主要任務深圳的城市更新活動最早是針對“城中村”的改造,稱為“城中村”改造或舊村改造,簡稱舊改。這里的“城中村”是指深圳市在城市化過程中依照有關規(guī)定由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村民及繼受單位保留使用的非農(nóng)建設用地的地域范圍內(nèi)的建成區(qū)域。在深圳“十一五”規(guī)劃中,基于深圳的客觀發(fā)展現(xiàn)實及國家政策導向,市政府提出貫徹落實科學發(fā)展觀,建設“和諧深圳、效益深圳”,推進工業(yè)用地的二次開發(fā)和集約利用,提高土地產(chǎn)出率,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展思想。2007年,深圳市第一份關于舊工業(yè)區(qū)升級改造的指導意見出臺。舊工業(yè)區(qū)升級改造即在符合城市規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃的前提下,對不符合工業(yè)布局規(guī)劃和現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展要求的、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的、建筑容積率偏低土地利用率低的、內(nèi)部規(guī)劃不合理、基礎設施不完善、建筑質(zhì)量差的工業(yè)區(qū)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和產(chǎn)業(yè)素質(zhì)與效率的提高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和結(jié)構(gòu)的提升;產(chǎn)業(yè)素質(zhì)與效率的提高表現(xiàn)為生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合、技術水平和管理水平以及產(chǎn)品質(zhì)量的提高。二、深圳市現(xiàn)代化中的舊工業(yè)區(qū)得到了改善和改造(一)工業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀深圳城市更新活動中,能夠進行升級改造的舊工業(yè)區(qū)包括:(1)不符合城市規(guī)劃要求的工業(yè)區(qū)。包括城市總體規(guī)劃、組團分區(qū)規(guī)劃、基本生態(tài)控制線規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、工業(yè)布局規(guī)劃等。(2)不符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求的工業(yè)區(qū)。如“市、區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄”所確定的淘汰類產(chǎn)業(yè)等。(3)不符合現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展要求的工業(yè)區(qū)。如不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保等要求等。(4)建設年代較為久遠,內(nèi)部規(guī)劃不合理、基礎設施不完善,建筑質(zhì)量較差的工業(yè)區(qū)。(5)建筑容積率偏低,土地利用效益低的工業(yè)區(qū)。按照深圳市相關舊工業(yè)區(qū)升級改造的政策,工業(yè)區(qū)升級改造分為綜合整治和重建兩種方式。綜合整治是指基本不涉及房屋拆建的工業(yè)區(qū)環(huán)境美化和功能完善;重建是指局部或整體拆除工業(yè)區(qū)內(nèi)原有建筑并重新建設的項目。(二)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、補償標準不一由于深圳開始城市更新的時間較短,相關的政策法規(guī)并不健全,加上深圳土地政策的歷史遺留問題。因此,深圳的舊工業(yè)區(qū)升級改造工作還存在一定的障礙。首先,產(chǎn)權(quán)不清晰。在城市更新辦法等相關政府頒發(fā)的文件中,舊工業(yè)區(qū)升級改造的前提條件之一是改造主體已依法取得改造范圍內(nèi)的全部產(chǎn)權(quán)。然而在深圳,由于在城市化轉(zhuǎn)地過程中,寶安、龍崗兩區(qū),特別是龍崗區(qū)的許多集體土地并未完全補償,很多舊工業(yè)區(qū)土地產(chǎn)權(quán)仍在村集體手中,甚至部分村集體廠房屬違章建筑,產(chǎn)權(quán)比較混亂。部分工業(yè)樓宇分層或面積賣給小業(yè)主,只在買賣雙方之間簽訂了協(xié)議,未辦理正式的產(chǎn)權(quán)手續(xù),因此,在拆遷談判中,找不到房產(chǎn)業(yè)主,或者土地、建筑權(quán)屬不完善、不清晰,這都對改造工作造成一定的難度。第二,補償標準不一。2011年國務院公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》,條例中雖然明確房屋的補償不得低于房屋類似房地產(chǎn)的市場價格,但這部條例僅限于人民政府為公共利益所作出的房屋征收,對于巨大的由市場經(jīng)濟決定的改造項目,房地產(chǎn)開發(fā)商和被拆遷人之間的利益博弈一直存在,并難以調(diào)和。第三,深圳市為保障村民的利益,在城市規(guī)劃中保留了相當?shù)拇寮w工業(yè)區(qū),但在當前深圳市城市、產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型期間,這些零散的工業(yè)區(qū)配套設施不完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,產(chǎn)能相對低下,周邊能擴展的用地極其有限,改造升級的難度比較大。第四,由市場運作的舊工業(yè)區(qū)升級改造積極性不高。盡管深圳市在2008年頒布了《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓暫行辦法》,對符合條件的工業(yè)樓可以分割轉(zhuǎn)讓,但轉(zhuǎn)讓的條件嚴格,且轉(zhuǎn)讓的比例僅占總建筑面積的49%,這就意味著如果房地產(chǎn)開發(fā)公司進行舊工業(yè)區(qū)的改造,僅能在市場出售不到一半的房產(chǎn),對開發(fā)商要求迅速回籠資金不利,且另一半的房產(chǎn)需要開發(fā)商經(jīng)營運作,這就對開發(fā)商的資金實力、管理能力等都有很高的要求;同時,工業(yè)區(qū)還包括相應的公共配套設施,基于市場利益的開發(fā)商很難從社會需求的公共利益出發(fā)建立這些配套設施,而且對于后期的產(chǎn)業(yè)選擇、管理和運營上,開發(fā)商也難以從城市規(guī)劃或政府產(chǎn)業(yè)導向出發(fā)確定引進的產(chǎn)業(yè)類型。三、龍城嶺工業(yè)區(qū)的改造與改造(一)園區(qū)發(fā)展區(qū)位條件單一龍城工業(yè)園位于深圳市龍崗區(qū)中心城西北部,園區(qū)周圍環(huán)境優(yōu)越,交通網(wǎng)絡四通八達,是龍崗中心城和大運新城的北部門戶地區(qū),是上世紀末龍崗區(qū)政府為發(fā)展區(qū)內(nèi)的高新技術產(chǎn)業(yè)而建立的新型工業(yè)園。然而目前,園區(qū)的產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)制造業(yè)為主,與其重要的區(qū)位條件不符,土地粗放式發(fā)展已不能適應片區(qū)整體發(fā)展需求。園內(nèi)目前有七家產(chǎn)權(quán)人,除一家產(chǎn)權(quán)人為國有企業(yè)外,其余幾家產(chǎn)權(quán)人工業(yè)房產(chǎn)部分存在私下買賣的情況,權(quán)屬比較復雜。(二)山工業(yè)園區(qū)的重新定位隨著深莞惠一體化進程和特區(qū)內(nèi)外一體化的加快,軌道交通及道路高、快速體系的不斷完善,龍崗中心城與深圳中心區(qū)的距離正在進一步拉近。目前,龍崗區(qū)正在實施的“新經(jīng)濟走廊”戰(zhàn)略計劃,需要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,提升核心技術自主創(chuàng)新能力,以加快推動龍崗經(jīng)濟二次騰飛。而龍城工業(yè)園作為經(jīng)濟走廊的重要組成部分,其建設狀況、產(chǎn)業(yè)水平將難以適應目前的發(fā)展需求,其重新定位勢在必行。該園區(qū)東側(cè)的天安數(shù)碼城已初具規(guī)模,主要功能是中小企業(yè)研發(fā)辦公及部分商業(yè)配套服務,南側(cè)黃閣村工業(yè)區(qū)的升級改造和周邊地區(qū)的城市更新工作正在開展中。作為龍崗中心城片區(qū)重要總部基地的龍城工業(yè)園的升級改造工作已刻不容緩。(三)英國的“商務園區(qū)”,為研究英國科學和科根據(jù)《龍崗區(qū)“十二五”規(guī)劃綱要》,項目所在地屬于加速發(fā)展重點區(qū)域,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上,以高科技產(chǎn)業(yè)為依托,以現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)為驅(qū)動,通過科技服務公共平臺、商務辦公服務平臺、文化交流公共平臺建設,努力實現(xiàn)生產(chǎn)服務、生活配套、總部辦公、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等功能。該地區(qū)的法定圖則將該片區(qū)定位為“依托大運城市,形成創(chuàng)意文化、科技研發(fā)、總部基地等為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高低和創(chuàng)業(yè)特區(qū)”。實際上,這種研發(fā)、總部基地功能也可稱為“商務園區(qū)”。商務園區(qū),最早起源于英國,起初的目的是建設工業(yè)園區(qū)以更好地利用當?shù)氐膭趧恿Y源,隨著英國服務業(yè)的快速發(fā)展以及英國科學與技術產(chǎn)業(yè)的飛速進步,出現(xiàn)了許多的新型商務園區(qū)以及科學技術“聚集區(qū)”,這些園區(qū)和“聚集區(qū)”提供了適合于零售業(yè)、輕工業(yè)、IT業(yè)、商業(yè)和科學技術部門的空間。它的特點是擁有良好的停車設施以及在午餐和工作之余用于休閑的設施、擁有優(yōu)美的環(huán)境及信息網(wǎng)絡、非常方便企業(yè)商務談判、研發(fā)、展示、制樣等商務科研工作環(huán)節(jié)。龍城工業(yè)園處于龍崗區(qū)行政辦公圈層,與市內(nèi)外有良好的交通聯(lián)系,同時,在龍崗區(qū)三大產(chǎn)業(yè)園的升級改造過程中,在中心城政府行政辦公圈層形成一個可以輻射“坪新清合作示范區(qū)”、“高橋工業(yè)園”、“寶龍工業(yè)園”等產(chǎn)業(yè)園區(qū)。因此,龍城工業(yè)園的主要產(chǎn)業(yè)為總部辦公、科技研發(fā)、公共服務、企業(yè)孵化及其他綜合性的產(chǎn)業(yè)配套。(四)目前，龍都市工業(yè)園區(qū)的改造與重建存在兩個問題1、產(chǎn)權(quán)人同意改造的標準較低按照深圳市的城市更新辦法,舊工業(yè)區(qū)的升級改造主體需取得改造范圍內(nèi)的全部產(chǎn)權(quán)或已與改造范圍內(nèi)的全部產(chǎn)權(quán)單位簽訂委托改造或合作改造協(xié)議,才能提出改造的申請。2010年應龍崗區(qū)的發(fā)展規(guī)劃,區(qū)政府提出對龍城工業(yè)區(qū)進行升級改造。目前龍城工業(yè)園內(nèi)有七家產(chǎn)權(quán)人(相對龍崗區(qū)其他城市更新項目,其權(quán)屬已相當?shù)暮唵?,經(jīng)初期接觸,大部分的產(chǎn)權(quán)人同意改造,但由于一些廠房已私下簽訂買賣協(xié)議,并未辦理正式的房產(chǎn)證,且小業(yè)主比較多,更新意愿統(tǒng)一比較難。同時,由于拆遷補償標準不一,各業(yè)主心理預期不同,未來賠償?shù)恼勁泄ぷ鞅容^艱難。2、企業(yè)發(fā)展過程難以順暢首先是資金使用制度導致效率低下的障礙。龍城工業(yè)園是由政府主導的改造項目,因其資金有保證,在眾多的城市更新主體中是占有一定的優(yōu)勢的,但也正因為是政府出資(國有企業(yè)出資在資金使用的審核中是一樣嚴格的),因此,在項目運作的前期工作中,相對市場主體有很大的局限性。例如規(guī)劃編制單位的選定,由于深圳對于建設項目的資金使用按照一定的額度需要走招投標程序,一套完整的程序走下來,僅規(guī)劃編制單位的選定差不多就需要一、兩個月,如果還有其他的要求,甚至半年以上才能確定設計競標單位。以此類推,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃、施工、監(jiān)理單位的選定等等,需要走的程序,用句俗語“黃花菜都涼了”來形容非常貼切。其次是決策來回反復。雖然是企業(yè)運作升級改造,但是,有許多的決策依然需要政府的研究同意,不同領導的審美不同、認識不同,對項目的意見也存在一定的分歧。甚至由于直屬管理的部門區(qū)別,也能導致建議的不同。因此,決策來回反復直接導致項目的拖沓延遲。第三,工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)難以落實。深圳在經(jīng)歷了30年的快速發(fā)展之后,同樣遭遇了資金上的短缺,而以目前銀根緊縮的貨幣政策,政府很難從銀行獲得貸款,在這種大環(huán)境下,深圳各區(qū)相繼成立了以融資為目的國有企業(yè),并劃撥優(yōu)良的資產(chǎn),以獲得銀行貸款。龍城工業(yè)園便是其中一個,它是政府為解決融資問題從國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)到另一個能夠融資的國有企業(yè)名下。但按照2008年頒布實施《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓暫行辦法》,這種一手工業(yè)樓宇的劃轉(zhuǎn)根本不能辦理產(chǎn)權(quán)過戶,沒有所有權(quán)的資產(chǎn)也就不能獲得貸款。因此這也極大地阻礙了該園的產(chǎn)業(yè)升級改造。四、政府主導的工業(yè)園區(qū)發(fā)展還是我國最主要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主導地位深圳市的城市更新工作開展時間不長,雖然在更新項目的申報、審批方面已有比較成熟的體系。但是,在龍崗區(qū)城市更新活動實際操作中,因為拆遷談判、土地復雜的權(quán)屬、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移政策的限制等問題上,城市更新工作,特別是舊工業(yè)區(qū)的升級改造工作顯得尤為困難。在完全市場化的運作體系中,