城市發(fā)展轉型時期社區(qū)發(fā)展模式與社區(qū)規(guī)劃的探索不能再被忽視的社區(qū)規(guī)劃深圳市龍崗區(qū)五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃試點工作的啟示

城市發(fā)展轉型時期社區(qū)發(fā)展模式與社區(qū)規(guī)劃的探索不能再被忽視的社區(qū)規(guī)劃深圳市龍崗區(qū)五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃試點工作的啟示

近年來，與城市產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化和轉型一樣，社會規(guī)劃也被列入了深圳各級政府的議程。從深圳特區(qū)成立開始,社區(qū)就以“城市居住區(qū)”和“城中村”兩種截然不同的形式呈現(xiàn)?！俺鞘芯幼^(qū)”一般以居住區(qū)規(guī)劃標準為依據(jù),建設形成了大大小小的居住群,并通過物業(yè)管理的方式進行社區(qū)服務?！俺侵写濉眲t基本上延續(xù)著自留地上建房、社會經(jīng)濟統(tǒng)管的社區(qū)發(fā)展模式,因而存在著社會、經(jīng)濟、空間環(huán)境等方面的問題。深圳城市的社會轉型需要從對以上兩類社區(qū)的研究和規(guī)劃著手?！俺鞘芯幼^(qū)”空間分散,原有公共服務層級不能適應現(xiàn)實需求,需要通過大社區(qū)化來進行適度規(guī)?；目臻g資源重組,建立更有效的公共服務體系,提升對城市社區(qū)的服務水平;而“城中村”則需要采取有針對性的社區(qū)規(guī)劃解決其特殊的問題。本文限于篇幅,只涉及“城中村”類型的社區(qū)規(guī)劃內容?！俺侵写濉笔巧钲谔厥獾某鞘泄δ軜嫵梢?。開展對這類社區(qū)的研究,是積極解決現(xiàn)狀城市存在的問題,完善深圳市城市規(guī)劃制度,增強城市規(guī)劃公平性和有效性的關鍵任務。1社區(qū)現(xiàn)狀:城市化的進入階段五聯(lián)社區(qū)(1)是位于深圳龍崗中心城邊緣的“城中村”,社區(qū)總用地32.6km2,北部和中部地區(qū)位于城市基本生態(tài)控制線內,且大多屬于水源保護區(qū)。受水源保護、生態(tài)保護和區(qū)位交通不便等條件的制約,社區(qū)發(fā)展相對緩慢,與周邊其他社區(qū)相比,經(jīng)濟發(fā)展和社區(qū)服務都比較落后。社區(qū)現(xiàn)狀總人口4.4萬人,其中外來人口占95.5%,人口比例的嚴重倒掛導致很多社會問題;2004年2月,五聯(lián)社區(qū)居委會正式成立,與深圳大多數(shù)城中村一樣,五聯(lián)社區(qū)完成了稱謂上和主觀意義上的城市化。從社會管理層面看,社區(qū)居委會是由原村委會在名義上的轉換,沒有擺脫對社區(qū)股份公司的依托,管理的事權主要對原村民負責,同時又不得不承擔管理社會的責任,心力不濟;從經(jīng)濟發(fā)展層面看,社區(qū)土地利用粗放,建設用地結構失衡,空間環(huán)境亟待改善,等等。從五聯(lián)社區(qū)的基本概況可以看出,社區(qū)目前處于城市化發(fā)展的初級階段。與一般居住區(qū)規(guī)劃不同,五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃必須面對更為復雜而綜合的社區(qū)問題。2社區(qū)空間發(fā)展的多樣化研究通過對五聯(lián)社區(qū)現(xiàn)狀的綜合研究,我們認識到社區(qū)發(fā)展的重點與社區(qū)所處的發(fā)展階段密切相關。就五聯(lián)社區(qū)而言,當前最需要解決的既有產(chǎn)業(yè)升級、集體經(jīng)濟積累、服務體系、社區(qū)治理等城市轉型問題,還有城市化后返還用地落實、對外交通條件改善等方面的基本建設問題。雖然五聯(lián)社區(qū)的建設用地規(guī)模不大,社區(qū)規(guī)劃仍然需要對社區(qū)發(fā)展所涉及的社會、組織、經(jīng)濟、空間等方面進行系統(tǒng)的規(guī)劃研究,對社區(qū)存在的主要問題提出解決對策,并對社區(qū)規(guī)劃的技術方法進行探索研究(圖1)。從分析研究中我們發(fā)現(xiàn),社區(qū)建設工作涉及到城市建設和管理的各個層面和諸多主體,但是所有方面的工作最終都將落實于空間。我們工作的重點是通過對社區(qū)構成要素關系的研究,搭建一個既符合現(xiàn)狀資源特征,又滿足社區(qū)綜合發(fā)展需要的空間平臺。因而,在空間發(fā)展規(guī)劃方面,需要對社區(qū)的空間資源進行系統(tǒng)梳理和合理利用?；谏鐓^(qū)發(fā)展的立場,協(xié)調和落實上層次規(guī)劃,引導符合客觀現(xiàn)實的發(fā)展;采取與龍崗中心城一體化建設的標準和自下而上的規(guī)劃方法,合理配置空間資源,健全和完善社區(qū)服務,營造社區(qū)特色和歸屬感。社區(qū)規(guī)劃分階段進行廣泛的公眾參與活動,采集信息,講解方案,征求意見,意圖在于充分反映社區(qū)居民的意愿,編制社區(qū)空間建設藍圖和制定社區(qū)近期建設行動計劃,形成有骨有肉的、屬于五聯(lián)社區(qū)自己的規(guī)劃。五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃的成果由《規(guī)劃研究報告》、《五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃手冊》和《現(xiàn)狀基礎資料匯編》三部分構成。其中《五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃手冊》是社區(qū)規(guī)劃精要內容的大眾版,主要面對社區(qū),作為宣傳、公眾參與和實際操作使用,強調內容和形式的通俗易懂。3引導社區(qū)空間資源配置,開展社區(qū)規(guī)劃(1)社區(qū)規(guī)劃是政府與居民溝通的有效路徑。社區(qū)規(guī)劃是綜合性很強的規(guī)劃,是一種自下而上、注重過程的規(guī)劃。與一般城市規(guī)劃工作相比,社區(qū)規(guī)劃工作需要我們改變以往的習慣性思維,從符合社區(qū)實際需求出發(fā)去找尋規(guī)劃的有效性。通過立足社區(qū)自下而上的規(guī)劃實踐和對非物質空間內容的綜合研究,我們能夠深刻體會建設和諧社會和關心民生的本質所在。我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃能夠在工作過程中,建立發(fā)現(xiàn)問題、溝通協(xié)調、上傳下達的有效途徑,將各種社會問題發(fā)現(xiàn)在基層和萌芽時期,服務在需要的最初時刻,可以為編制和完善城市系統(tǒng)的法定規(guī)劃構建良好的民意基礎。因而,社區(qū)規(guī)劃是政府與民眾進行廣泛溝通的有效路徑。(2)空間規(guī)劃是主導社區(qū)規(guī)劃的技術路徑。社區(qū)規(guī)劃工作涉及到社會、經(jīng)濟、組織、治理、服務、空間、環(huán)境等多方面的內容,其綜合性特點,決定了其需要政府和社區(qū)層面廣泛的關注和參與。五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃由龍崗區(qū)規(guī)劃局牽頭進行,以空間規(guī)劃為主線,發(fā)現(xiàn)問題,提出解決問題的方案和建議,為政府各主管部門能夠各盡其職地為社區(qū)建設提供相應的服務創(chuàng)造了條件。在空間規(guī)劃方面,社區(qū)規(guī)劃注重社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,通過建立社區(qū)公共服務空間體系、明確社區(qū)建設用地,引導和滿足社區(qū)需求,優(yōu)化社區(qū)空間資源配置,為社區(qū)各類活動的開展提供了良好的環(huán)境和空間支持。在五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃工作中,我們深刻地體會到,就目前龍崗社區(qū)發(fā)展階段來說,在規(guī)劃部門牽頭、相關部門協(xié)作的基礎上開展社區(qū)規(guī)劃,以用地和功能空間規(guī)劃為主線,組織協(xié)調與社區(qū)發(fā)展相關的各種關系,具有重要的現(xiàn)實意義,也是最為適合的技術路線組織方式。(3)政府資助、社區(qū)主導是現(xiàn)階段開展社區(qū)規(guī)劃的有效方法。社區(qū)規(guī)劃作為自下而上的規(guī)劃,是反映社區(qū)發(fā)展訴求和實現(xiàn)社區(qū)愿望的工具和手段。社區(qū)組織不僅是社區(qū)規(guī)劃的編制主體,還是社區(qū)規(guī)劃的使用者和實施操作者。社區(qū)既可以根據(jù)社區(qū)規(guī)劃和實際需求,制定社區(qū)年度發(fā)展計劃,有計劃地統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展工作,還可以利用社區(qū)規(guī)劃作為爭取政府財政支持的依據(jù)。目前深圳有關社區(qū)的規(guī)劃多數(shù)由政府出資進行。我們認為,在城市尚未建立完善的社區(qū)規(guī)劃師制度、社區(qū)組織實力不強的時候,由政府資助、社區(qū)主導開展社區(qū)規(guī)劃,是現(xiàn)階段行之有效的方法。(4)關注民生與公眾參與是社區(qū)規(guī)劃的價值取向。關注社區(qū)民生狀況,以社區(qū)居民的訴求為社區(qū)規(guī)劃的基本出發(fā)點,建立和諧的社區(qū)發(fā)展環(huán)境,是社區(qū)規(guī)劃重要的社會目標。如果說大地域的城市規(guī)劃代表了城市政府宏觀層面的“整體”發(fā)展意圖,那么社區(qū)規(guī)劃更多地是代表居住生活在社區(qū)內的人們的“個體”訴求。我們認為只有當政府的發(fā)展意圖與社區(qū)的訴求達成一定共識時,社會才會趨于和諧,發(fā)展才會顯出合力。社區(qū)組織和居民在社區(qū)規(guī)劃全過程中始終保持多種形式的參與,是保證社區(qū)規(guī)劃順利進行和實施的關鍵。在五聯(lián)社區(qū),通過公眾參與,社區(qū)規(guī)劃的意義、作用得到了廣泛的宣傳,在互動中達成了越來越多的共識;社區(qū)組織對社區(qū)規(guī)劃的作用也產(chǎn)生了認同,對社區(qū)近期建設計劃的制定投入了極大的熱情。從一定意義上講,社區(qū)規(guī)劃是體現(xiàn)政府切實關注和改善民生的綜合規(guī)劃,也是體現(xiàn)民意,檢驗規(guī)劃師良心和職業(yè)道德的規(guī)劃。(5)社區(qū)規(guī)劃應該成為法定規(guī)劃重要的構成要素。過去,自上而下的城市規(guī)劃雖然也涵蓋了社區(qū)的空間領域,但是很少從社區(qū)的實際需求出發(fā)去看待問題,形成了自上而下規(guī)劃工作的盲點。每個社區(qū)都有不同的問題重點,沒有完全相同的社區(qū)規(guī)劃模式。社區(qū)規(guī)劃需要改變視角,切實站在社區(qū)的角度,通過深入調研,發(fā)現(xiàn)關鍵問題;通過公眾參與,全面收集社區(qū)發(fā)展需求的信息。我們認為只有通過這樣的規(guī)劃過程,并以此為基礎開展工作,才可以充分反映每個社區(qū)的訴求,才能獲得適時適地的社區(qū)規(guī)劃成果,也才能在開展自上而下的規(guī)劃時找到有效協(xié)調矛盾的途徑。法定圖則是深圳市城市規(guī)劃和建設管理的法定性規(guī)劃。以往法定圖則的編制常常忽視社區(qū)的特殊性,缺少對社區(qū)的深入了解和認識,與社區(qū)主體相脫節(jié),對于社區(qū)發(fā)展的引導和控制帶有一定的片面性和強迫性,使得社區(qū)建設缺乏切實有效的可實施性規(guī)劃的指引。社區(qū)規(guī)劃是專門解決社區(qū)問題、體現(xiàn)社區(qū)意愿的規(guī)劃,然而社區(qū)規(guī)劃的非法定性質決定了其作用的有限性。因此,社區(qū)規(guī)劃只有與相關法定圖則有效銜接才能發(fā)揮應有的作用。我們認為,社區(qū)規(guī)劃是法定圖則趨于科學合理的基礎,法定圖則是社區(qū)規(guī)劃得以實施的平臺。基于深圳市規(guī)劃編制的現(xiàn)實情況(2),我們希望未來法