農(nóng)村災(zāi)害救助制度的現(xiàn)狀與思考

農(nóng)村災(zāi)害救助制度的現(xiàn)狀與思考

災(zāi)難救助在中國(guó)的歷史發(fā)展過程中起著非常重要的政治作用。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,住房等基礎(chǔ)設(shè)施工程在設(shè)計(jì)、建造等方面存在較多問題,農(nóng)村居民的災(zāi)害意識(shí)和自救能力相對(duì)城市居民較弱,大多數(shù)地區(qū)位置偏遠(yuǎn)、信息閉塞,災(zāi)后救援和重建困難,所以事實(shí)上農(nóng)村往往是遭受自然災(zāi)害的主要區(qū)域,人員傷亡和房屋破壞都較城市嚴(yán)重。盡管城市災(zāi)害造成的損失(主要為間接損失和社會(huì)損失)所占比例會(huì)越來越大以及城市災(zāi)害救助也有其特殊性,但是現(xiàn)階段城市社會(huì)保障體系已經(jīng)基本建立健全,而農(nóng)村社會(huì)保障體系的發(fā)展嚴(yán)重滯后,農(nóng)村災(zāi)害救助制度十分薄弱和欠缺。因此,研究和解析農(nóng)村災(zāi)害救助制度并對(duì)其進(jìn)一步完善和發(fā)展提出相應(yīng)的政策建議具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。一、完善急救制度是社會(huì)救助體系的基本保障農(nóng)村災(zāi)害救助,是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)在遭遇各種自然災(zāi)害及其他特定災(zāi)害事件等襲擊而陷入生活困難的農(nóng)村居民給予一定的現(xiàn)金或?qū)嵨锘蚍?wù)援助,以幫助其渡過特殊困難時(shí)期的一種社會(huì)救助,它是社會(huì)救助體系不可缺少的重要組成部分,也是整個(gè)社會(huì)保障體系中的特殊保障制度安排。救災(zāi)工作是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須有一套完整且行之有效的制度進(jìn)行規(guī)范,才能使救災(zāi)工作有序、高效的進(jìn)行,以最大限度地減少自然災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失,取得最優(yōu)的救助效果。建國(guó)以來,我國(guó)對(duì)于自然災(zāi)害救助的能力有了極大提高,尤其是21世紀(jì)以來,我國(guó)農(nóng)村災(zāi)害救助制度建設(shè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展,救助的綜合體系基本形成:(一)民享有的救助權(quán)利和義務(wù)從原來一味強(qiáng)調(diào)減少經(jīng)濟(jì)損失(主要為國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失)轉(zhuǎn)向以人為本、努力確保人民生命安全,并確立了公民享有無償接受國(guó)家和社會(huì)救助的權(quán)利、國(guó)家擔(dān)負(fù)有救助社會(huì)成員的責(zé)任和義務(wù)的現(xiàn)代正義理念。此外,救助的戰(zhàn)略目標(biāo)也有了調(diào)整,從單項(xiàng)救助向綜合型救助、從生存性救助向發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助到一定的生活質(zhì)量型救助發(fā)展。這是公民尤其是農(nóng)村居民權(quán)利的極大改善和民主文明的進(jìn)步,也是社會(huì)救助理念的發(fā)展方向與趨勢(shì)。(二)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的法律基礎(chǔ)我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”,這是保障受災(zāi)群眾獲得基本生存保障的最權(quán)威同時(shí)也是最基礎(chǔ)的法律依據(jù)。1997年《防震減災(zāi)法》、2000年《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》、2006年《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、2007年《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)的的相繼頒布,標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)初步建立起了防災(zāi)救災(zāi)的法律體系,對(duì)重大自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)的緊急救援、組織保障和災(zāi)后恢復(fù)和重建產(chǎn)生了十分積極的作用。此外,我國(guó)已先后制定了《中華人民共和國(guó)減災(zāi)規(guī)劃(1998—2010年)》和《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》,把防災(zāi)減災(zāi)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)的重要保障。(三)自然災(zāi)害救助資金中央政府每年均有專門的救災(zāi)預(yù)算撥款分配給各地,同時(shí)地方政府也根據(jù)自身財(cái)政實(shí)力和災(zāi)情嚴(yán)重程度給予相應(yīng)的財(cái)政撥款以充實(shí)災(zāi)害救助資金。現(xiàn)在通過輔以福利彩票、公眾捐贈(zèng)、國(guó)際性援助等,資金來源渠道日益多元化。根據(jù)新形勢(shì)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀,國(guó)家進(jìn)一步提高了農(nóng)村災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn),并增加了補(bǔ)助項(xiàng)目。如2007年再次提高國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)后,將因?yàn)?zāi)倒房的中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由600元每間提高到1500元每間;提高受災(zāi)群眾冬春生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),由每人126元調(diào)整為150元,并增加了旱災(zāi)救助項(xiàng)目等。(四)優(yōu)化管理體制當(dāng)前我國(guó)通常實(shí)行政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)參與以及各負(fù)其責(zé)、區(qū)域和部門協(xié)作減災(zāi)的管理體制,具體由國(guó)家減災(zāi)委指導(dǎo)和協(xié)調(diào)減災(zāi)工作、民政部負(fù)責(zé)災(zāi)民的日常生活救助、財(cái)政部予以相應(yīng)的資金支持、并以人民軍隊(duì)作為救災(zāi)的主力軍、地方政府負(fù)責(zé)處置和管理本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的自然災(zāi)害事件。這在一定程度上整合了組織管理體制,有利于優(yōu)化資源配置、完善災(zāi)害救助制度。同時(shí),在一定程度上放開了對(duì)非政府組織(NGO)的限制,開始重視發(fā)揮非政府組織特殊而有效的積極作用,社會(huì)化參與趨勢(shì)日趨明顯。二、當(dāng)前農(nóng)村災(zāi)害救助制度存在的問題與其他社會(huì)保障項(xiàng)目相比,農(nóng)村災(zāi)害救助因其面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)是各種突發(fā)性的自然災(zāi)害,并且由于農(nóng)村承災(zāi)體的脆弱和農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失與不足,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村災(zāi)害救助制度在實(shí)踐中主要還存在著以下突出問題:(一)農(nóng)村居民的災(zāi)害救助意識(shí)淡薄一方面由于自然災(zāi)害發(fā)生的突然性、隨機(jī)性和伴生性,人們很難一開始就對(duì)其產(chǎn)生高度重視和關(guān)注,只有在災(zāi)害發(fā)生后才可能經(jīng)歷和面對(duì)原來不曾想到的困難和不足之處;另一方面太過片面強(qiáng)調(diào)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而忽視了災(zāi)害預(yù)防和救助體系的構(gòu)建。災(zāi)害救助一般也只是著眼于當(dāng)前臨時(shí)性的緊急援助,而不考慮因?yàn)?zāi)造成今后長(zhǎng)期時(shí)間的貧困問題,農(nóng)村居民“因?yàn)?zāi)致貧”、“因?yàn)?zāi)返貧”的現(xiàn)象普遍存在著。此外,由于農(nóng)村地區(qū)信息的相對(duì)閉塞,政府的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育力度還不夠,還需要做大量細(xì)致入微的工作。(二)建立抗災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)體系我國(guó)自然災(zāi)害復(fù)雜多樣以及受原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,農(nóng)村災(zāi)害救助法律制度十分缺乏,在整個(gè)社會(huì)保障體系中的發(fā)展十分滯后,這嚴(yán)重制約了農(nóng)村災(zāi)害救助工作的規(guī)范性和有效性,對(duì)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了不利影響。盡管我國(guó)已制定和頒布了很多抗災(zāi)救災(zāi)制度,但是立法層次不高,而且缺乏系統(tǒng)性和完整性。因此,有必要進(jìn)一步充實(shí)和完善農(nóng)村災(zāi)害救助的法律法規(guī),建立有中國(guó)特色的農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)法律體系。此外,相關(guān)配套政策如災(zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)害精神救助、災(zāi)后恢復(fù)重建的作用未得到充分發(fā)揮。在國(guó)外,災(zāi)害尤其是巨災(zāi)之后的保險(xiǎn)賠款一般可承擔(dān)30%以上的損失補(bǔ)償,部分發(fā)達(dá)國(guó)家甚至達(dá)到60%—70%。我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的賠付金額卻只占極少的比例,不能充分發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)對(duì)大的自然災(zāi)害損失的保障功能。(三)保障標(biāo)準(zhǔn)偏低目前我國(guó)農(nóng)村災(zāi)害救助資金主要來自于中央財(cái)政撥款,地方財(cái)政投入積極性比較低。實(shí)際上地方政府的收入已經(jīng)在總量上超過中央政府的收入,而它所承擔(dān)的救災(zāi)款項(xiàng)只占一小部分,投入嚴(yán)重不足。對(duì)于自然災(zāi)害的防治,有效的預(yù)防是減少災(zāi)害的有利方法。我國(guó)用于自然災(zāi)害預(yù)防的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于救助災(zāi)害方面的資金,這些都是不盡合理的。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異的今天,我國(guó)農(nóng)村災(zāi)害救助保障標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)偏低、提高緩慢,缺乏科學(xué)合理的自然增長(zhǎng)機(jī)制,對(duì)農(nóng)村受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、發(fā)展和災(zāi)民的基本生活保障產(chǎn)生了一定的制約作用。如我國(guó)對(duì)農(nóng)村地區(qū)因?yàn)?zāi)倒房的災(zāi)害補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低,2007年中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由原來的600元每間提高到1500元每間,以農(nóng)村一戶三間房屋至少需要1.5萬元計(jì)算,大約只相當(dāng)于建房成本的十分之一。盡管在2008年汶川大地震后,對(duì)農(nóng)村倒房戶重建住房進(jìn)一步提高到平均每戶補(bǔ)助10000元,但是相對(duì)于其他國(guó)家和地區(qū),我的災(zāi)害補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。比如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1999年“9·21”地震中,房屋全倒者每戶補(bǔ)助10萬元臺(tái)幣(約等于2.5萬元人民幣);2005年巴基斯坦地震后,每倒塌一間房屋補(bǔ)助2.5萬盧比(約等于4000元人民幣)。(四)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)不明確,責(zé)任主體缺乏可操作性強(qiáng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則我國(guó)災(zāi)害救助的實(shí)施現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)二元化分割,還有條塊分割、多頭管理、各自為政的情況。災(zāi)害救助是一個(gè)需要?jiǎng)訂T和發(fā)揮許多相關(guān)部門的合力的系統(tǒng)性工程,但是由于相關(guān)部門所處地位和部門利益的影響,沖突和矛盾不可避免。在災(zāi)害管理工作過程中,還缺乏具體細(xì)致、操作性強(qiáng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)則,中央和地方政府責(zé)權(quán)定位不清晰,在資金等一些具體事項(xiàng)上存在互相推諉、地方過于依賴中央支持的現(xiàn)象。由于政府基本上對(duì)各項(xiàng)事務(wù)大包大攬,致使其他主體如非政府組織(NGO)的作用發(fā)揮不夠,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展,政府抗災(zāi)救災(zāi)本身具有的一些局限性如救災(zāi)的專業(yè)性難以保證,效率低下等越來越明顯。三、完善我國(guó)農(nóng)村災(zāi)害救助制度的政治建議針對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和制度實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問題,筆者提出一些政策建議供參考。(一)完善自然災(zāi)害救助的救助理念救助理念的先進(jìn)性能直接而有效地作用于實(shí)踐,因此首先要確立以下理念:1、社會(huì)公正理念。根據(jù)羅爾斯的觀點(diǎn),正義是社會(huì)制度的前提性價(jià)值,要通過社會(huì)救助形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)和發(fā)展嚴(yán)重滯后,是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié),這不僅制約了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展,還對(duì)農(nóng)村乃至全社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生了非常不利的影響。尤其是農(nóng)村居民受到比較大的自然災(zāi)害襲擊時(shí)處境更為艱難,這是農(nóng)村居民受到的不公平待遇,必須盡快加以改善。2、國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任理念。民主文明的進(jìn)步與公民權(quán)利的改善明確了公民有獲得救助的合法權(quán)利,要求政府和社會(huì)必須對(duì)公民的生存與發(fā)展擔(dān)負(fù)應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任,而不再是恩賜與施舍。3、以人為本的理念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期強(qiáng)調(diào)的是盡量減少經(jīng)濟(jì)損失尤其是國(guó)家的損失,甚至出現(xiàn)犧牲個(gè)人生命來保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象。當(dāng)前災(zāi)害救助的目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向以人為本,首要的是確保人的生命安全。比如,有時(shí)為了抗擊洪澇災(zāi)害的需要,一個(gè)省一次要轉(zhuǎn)移近百萬人,從而使傷亡人數(shù)大幅度減少。4、統(tǒng)籌救助理念。國(guó)家應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃,整合救助資源,實(shí)現(xiàn)救助體系的相互銜接和配合,從而能夠節(jié)約資源、提高效率、實(shí)現(xiàn)救助效果的最優(yōu)化。5、事前預(yù)防、事后長(zhǎng)期關(guān)注的理念。對(duì)于自然災(zāi)害的防治,有效的預(yù)防是減輕災(zāi)害損失的有利方法。災(zāi)害預(yù)防的效益是顯著的。因此要加強(qiáng)自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè),建立災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制,提高預(yù)警信息的準(zhǔn)確度和時(shí)效性。另外,在災(zāi)害發(fā)生后人們不僅要關(guān)注災(zāi)區(qū)群眾即時(shí)的需要和救助,更應(yīng)該注重對(duì)災(zāi)區(qū)恢復(fù)和重建長(zhǎng)期的關(guān)注,以盡快使災(zāi)區(qū)人民社會(huì)生活秩序恢復(fù)正常。(二)健全農(nóng)村災(zāi)害救援的法律法規(guī)災(zāi)害的專門的法律法規(guī),健全農(nóng)村災(zāi)害救助的法律體系,從而確保制度實(shí)施的規(guī)范性和有效性?？v觀世界各國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展歷程,“立法先行”是其中最顯著的特征和原則。在世界各國(guó)應(yīng)急救災(zāi)制度中,美國(guó)是法制最完備的一個(gè)國(guó)家。1950年就頒布了《災(zāi)害救助法》與《聯(lián)邦民防法》為基本法,1976年《全國(guó)緊急狀態(tài)法》與1988年《羅伯特·斯坦福救災(zāi)與應(yīng)急救助法》為美國(guó)全國(guó)適用的法律。完備的救災(zāi)法律體系使美國(guó)在自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展過程中占據(jù)了積極主動(dòng)的地位,值得我國(guó)借鑒。只有建立健全各項(xiàng)法規(guī)體系,并以此為準(zhǔn)繩和依據(jù),規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)村災(zāi)害救助的具體實(shí)踐,有利于保證制度功能的順利發(fā)揮。其中,通過法律明確中央和地方政府在農(nóng)村災(zāi)害救助中的職責(zé)與權(quán)利,明確災(zāi)害救助的原則、內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)和組織管理辦法等,使農(nóng)村災(zāi)害救助法制化,避免了救助過程中的隨意性和不對(duì)等性,確保災(zāi)害救助系統(tǒng)工程的順利進(jìn)行。(三)保證資金充足抗災(zāi)救災(zāi)基金是指從中央到地方的各級(jí)政府都設(shè)立抗災(zāi)救災(zāi)基金,基金的來源渠道包括各級(jí)財(cái)政投入的資金、福利彩票盈余收入、國(guó)內(nèi)外的捐助等?；鹪O(shè)專戶管理,?？顚Ｓ?由民政部門負(fù)責(zé)分配適用,財(cái)政等部門監(jiān)督,有災(zāi)時(shí)使用,無災(zāi)時(shí)少用,結(jié)轉(zhuǎn)使用,在一定條件下可以實(shí)行地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付使用。在以中央財(cái)政支持為主的前提下,地方政府也應(yīng)根據(jù)自身財(cái)政實(shí)力和災(zāi)害嚴(yán)重程度增加投入,保證資金充裕。同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善資金支出結(jié)構(gòu),要重視對(duì)于自然災(zāi)害預(yù)防的資金投入,以相對(duì)較小的預(yù)防性投入取得極高的災(zāi)害防治效應(yīng)。如在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村山區(qū),加大防洪護(hù)坡工程的修建,注意水土保持,從而減少洪水、滑坡、泥石流等災(zāi)害的發(fā)生。另外,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平普遍提高的新形勢(shì)下,應(yīng)進(jìn)一步提高災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn),重點(diǎn)提高生活補(bǔ)助和房屋重建費(fèi)用補(bǔ)助,保障農(nóng)村受災(zāi)群眾的基本生活,并為其恢復(fù)重建和生產(chǎn)提高一定的資金支持。(四)明確協(xié)調(diào)部門國(guó)外的如日本、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的防災(zāi)救災(zāi)制度已相當(dāng)成熟,其中一個(gè)共同特征是全民預(yù)防體系和政府管理運(yùn)行機(jī)制順暢合理。英國(guó)在災(zāi)害救助過程中,地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,中央政府根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)所在地的地方政府要求提供幫助,確定一個(gè)牽頭部門,對(duì)相關(guān)工作和涉及的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。英國(guó)的志愿者組織數(shù)量多、規(guī)模大,都被統(tǒng)一納入“地方政府突發(fā)事件應(yīng)急計(jì)劃”中,使之具有法律效力,是英國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)中的一支重要力量。災(zāi)害救助工作牽涉面廣,需要多部門協(xié)作配合。具體到我國(guó)農(nóng)村災(zāi)害救助的實(shí)踐與發(fā)展,在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,同時(shí)要注重構(gòu)建多元化主體的抗災(zāi)救災(zāi)體系,整合救災(zāi)資金、物資、信息等資源,充分動(dòng)員和組織非政府組織(NGO)、軍隊(duì)、企業(yè)、社會(huì)公眾甚至災(zāi)民參與到抗災(zāi)救災(zāi)和恢復(fù)重建中來,使其在我國(guó)今后的救災(zāi)事業(yè)中扮演更為重要的角色,進(jìn)一步提高我國(guó)的災(zāi)害救助水平。(五)推行自然災(zāi)害保險(xiǎn)充分利用各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段,發(fā)揮其對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)減災(zāi)防災(zāi)的支持和補(bǔ)充作用。面對(duì)巨災(zāi)損失,國(guó)家財(cái)政支出有限,我國(guó)的保險(xiǎn)補(bǔ)償嚴(yán)重缺位。2008年初,我國(guó)南方發(fā)生雨雪冰凍災(zāi)害,來自保險(xiǎn)業(yè)的雪災(zāi)損失賠款只占直接經(jīng)濟(jì)損失的1.3%左右;“5·12”汶川大地震中,截至2008年6月23日,保險(xiǎn)業(yè)已付賠款3.6億元,其中人身保險(xiǎn)賠付1.95億元,財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)賠付1.66億元,與地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失8451億元相比,保險(xiǎn)賠付乃是杯水車薪。而從國(guó)際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)賠款可承擔(dān)30%以上的損失補(bǔ)償。如2005年,美國(guó)遭受“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊,保險(xiǎn)賠款大約占直接經(jīng)濟(jì)損失的50%。因此,我國(guó)必須開始重視建立和發(fā)展自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度,制定相應(yīng)的法規(guī)和政策,構(gòu)建政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司相結(jié)合、多層級(jí)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。同時(shí)要鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展自然災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù),號(hào)召公眾參加自然災(zāi)害保險(xiǎn)。但是我們也應(yīng)考慮到,