構(gòu)建我國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化體制的思考

構(gòu)建我國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化體制的思考

隨著應(yīng)急戰(zhàn)的一體化動員體系的實施，已成為世界許多國家的共同選擇。特別是一些發(fā)達國家為建立一體化的應(yīng)急戰(zhàn)的動員體系提供了許多寶貴的經(jīng)驗。深入了解這些國家動員體制建設(shè)情況,對照他們的經(jīng)驗做法,結(jié)合我國抗災(zāi)救災(zāi)實踐,認(rèn)真分析我國動員體制存在的問題,有針對性地采取對策措施,對于深化國防動員應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化體制研究,加速推進我國現(xiàn)代動員體制建設(shè)與改革,具有十分重要的理論和實踐意義。一、動員指揮機構(gòu)的設(shè)置世界主要國家普遍重視應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化動員體制建設(shè),在動員機構(gòu)、應(yīng)急力量、法規(guī)制度建設(shè)等方面,有許多成功的做法,有力提高了應(yīng)對局部戰(zhàn)爭和緊急突發(fā)事件的動員能力。主要有以下特征:1.軍地聯(lián)合、政府主導(dǎo)世界主要國家的動員,普遍實行國家元首領(lǐng)導(dǎo)下的軍地聯(lián)合政府主導(dǎo)的動員體制,美國、英國、法國、德國和俄羅斯等國的元首,都是動員的法定最高決策者,在政府各部門、各行業(yè)由上至下,都專設(shè)了軍地聯(lián)合或緊密協(xié)調(diào)的動員執(zhí)行機構(gòu)。比如:美國聯(lián)邦緊急管理署,由聯(lián)邦政府多個部門和軍隊有關(guān)執(zhí)行部門聯(lián)合組成,是政府組織軍地力量實施國防動員任務(wù)的執(zhí)行主體。2.應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)功能一體1979年,美國專門成立“聯(lián)邦緊急管理署”,將動員指揮的職能由負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭動員拓展到水災(zāi)、地震、反恐等方面;1981年又設(shè)立“緊急動員準(zhǔn)備委員會”,負(fù)責(zé)軍事動員、工業(yè)動員、民防事務(wù)以及搶險救災(zāi)等工作。俄羅斯的動員準(zhǔn)備與動員跨部門委員會除擔(dān)負(fù)戰(zhàn)爭動員職能外,還是平時應(yīng)急的核心機構(gòu)。英國、瑞士等國的動員體制,也都把戰(zhàn)時動員和平時災(zāi)害救援結(jié)合在一起,真正實現(xiàn)了應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)雙重職能。3.救援力量種類齊全世界主要國家為應(yīng)對平時突發(fā)公共事件,普遍建立抗洪抗風(fēng)、抗震救災(zāi)、撲滅山火、海上搜救、礦山施救、核化救援、醫(yī)療救護等專業(yè)化應(yīng)急救援力量。比如,西班牙組建的一支4000余人的應(yīng)急部隊,配備水陸兩用飛機、直升機、救生艇、特種車輛、除雪機、水凈化機、防核防化等設(shè)備,在平時易發(fā)的火災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)和震災(zāi)中發(fā)揮了突出的應(yīng)急救援作用。4.法律制度完善具體美國、以色列等國都制訂了《國家緊急狀態(tài)法》、《國家安全法》、《減災(zāi)和緊急救助法》等國家層面的動員法規(guī)20多類,覆蓋了應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的方方面面,內(nèi)容具體、易于操作。比如,美國《聯(lián)邦響應(yīng)計劃》就規(guī)定國土安全部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦應(yīng)急準(zhǔn)備、計劃、管理和災(zāi)害援助,并制定具體的援助政策,對其他部門的職責(zé)和任務(wù)也都有詳細(xì)界定,為動員實施提供了強力的法律遵循。二、國防動員的重要性我國幅員遼闊、人口眾多、環(huán)境復(fù)雜,各種重大自然災(zāi)害和社會公共安全事件頻發(fā)。近年我國發(fā)生的幾次特大災(zāi)害,在黨中央、國務(wù)院、中央軍委的正確堅強領(lǐng)導(dǎo)下,國家迅速啟動國防動員機制,各級國防動員部門全力以赴,為奪取抗災(zāi)救災(zāi)偉大勝利作出了重要貢獻。但我們應(yīng)清醒地看到,國防動員系統(tǒng)在參加抗災(zāi)救災(zāi)實踐中,也暴露出許多亟待解決的問題。1.應(yīng)急管理組織體系不健全,存在系當(dāng)前,我國建立了應(yīng)戰(zhàn)的國防動員體制和應(yīng)急的政府應(yīng)急管理體制,兩種體制都是政府的重要職能,但二者分散設(shè)置、自成體系、互不兼容。政府應(yīng)急管理組織體系主要由政府有關(guān)行政部門組成,軍隊和國防動員系統(tǒng)相關(guān)部門未被納入;兩種體制工作運行常態(tài)化程度低,通常是在危機爆發(fā)后才臨時緊急組建相應(yīng)的指揮部。在歷次抗災(zāi)救災(zāi)實踐中,都暴露出指揮機構(gòu)不夠權(quán)威、部門職能交叉、多頭管理、資源浪費等問題,不利于快速形成黨政軍民聯(lián)合抗災(zāi)的強大合力。2.災(zāi)后救援能力偏低,一般心理健康在國防動員體制中,民兵的“總盤子”很大,但這些力量主要適用于參戰(zhàn)支前,在應(yīng)對重大自然災(zāi)害、大規(guī)模傳染病、重大環(huán)境災(zāi)難上能力偏低。比如,抗擊“非典”中的防疫分隊,抗洪搶險中的輕舟分隊,森林火災(zāi)中的撲滅山火分隊,海難中的海上搜救分隊,抗擊雨雪冰凍災(zāi)害中的破冰分隊、通信分隊,抗震救災(zāi)中的消防分隊、核化救援分隊、醫(yī)療救護力量等專業(yè)化應(yīng)急救援力量,在現(xiàn)有民兵組織中有的沒有組建,有的數(shù)量明顯不足。在政府應(yīng)急體制中,基本沒有成建制地編組民用應(yīng)急救援力量。3.江西內(nèi)部的雪車問題近年發(fā)生的幾次重大災(zāi)害,在物資裝備儲備上暴露出很多問題。2003年“非典”,疫情波及地區(qū)板藍(lán)根、食醋等一度脫銷。年初的抗擊雨雪冰凍災(zāi)害,江西境內(nèi)高速公路里程達2000多公里,但全省高管部門只有1臺掃雪車;廣州市僅有1800m2的捐贈站倉庫,物資儲備遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。汶川大地震中,受災(zāi)人口達4560多萬,災(zāi)區(qū)日用食品、帳篷、活動板房、急救藥品等重要物資嚴(yán)重不足。4.防火、防風(fēng)、防衛(wèi)等知識缺乏我國從學(xué)校到基層單位,普遍缺乏有組織的防災(zāi)自救教育,民眾心理準(zhǔn)備不足,防火、防風(fēng)、防洪、防震等知識貧乏,導(dǎo)致在災(zāi)難面前驚慌失措,造成許多不必要的損失。比如在汶川大地震中,大多數(shù)學(xué)校由于防災(zāi)自救意識淡薄,從未組織過防震練習(xí),災(zāi)難中師生們不知所措,造成了無法挽回的慘重傷亡。三、國防動員的任務(wù):應(yīng)對各種危機和生態(tài)危機抗災(zāi)救災(zāi)實踐證明:國防動員作為聯(lián)結(jié)平時與戰(zhàn)時、軍隊與地方的橋梁和紐帶,不僅在戰(zhàn)時能發(fā)揮強大功能,在平時應(yīng)對各種突發(fā)公共事件中同樣具有不可替代的重大作用。溫總理在國家國動委六次全會上指出,“提高應(yīng)對各種危機和戰(zhàn)勝自然災(zāi)害的能力,是經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要,是國防動員系統(tǒng)的一項重要任務(wù)”。當(dāng)前,我軍正全面提高應(yīng)對多種安全威脅、遂行多樣化軍事任務(wù)能力,國防動員系統(tǒng)必須適應(yīng)這一重大軍事戰(zhàn)略,充分發(fā)揮組織嚴(yán)密、反應(yīng)快速、突擊力強的優(yōu)勢,著眼最大限度地提高國防動員資源平戰(zhàn)綜合利用率,抓好應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化體制建設(shè),做到一體化準(zhǔn)備、一體化建設(shè)、一體化發(fā)展,在應(yīng)戰(zhàn)準(zhǔn)備中增強應(yīng)急功能,在應(yīng)急實踐中提升應(yīng)戰(zhàn)能力,實現(xiàn)國防動員機制與國家應(yīng)急機制有效銜接,不斷增強綜合動員能力,為維護國家安全、統(tǒng)一、穩(wěn)定和發(fā)展提供有力保障。1.在國防動員組織機構(gòu)和預(yù)案方面,構(gòu)建政府應(yīng)急指揮體系這是建立國防動員應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化體制的關(guān)鍵所在?？刹扇　般暯邮健被颉叭诤鲜健眱煞N建設(shè)模式。從當(dāng)前情況看,可本著“兩委重疊,機構(gòu)分設(shè),統(tǒng)一指揮”的原則,建立“銜接式”動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。即國防動員委員會與應(yīng)急委員會實行“兩個組織,一套人馬,兩塊牌子”,原則上保持現(xiàn)行國防動員機構(gòu)與政府應(yīng)急機構(gòu)分設(shè)體制,通過建立健全協(xié)調(diào)運行機制,加大指揮協(xié)調(diào)力度。主要采取以下銜接措施:一是建立區(qū)域指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)。著眼應(yīng)急需要,原則上以行政區(qū)劃為單位或按某種災(zāi)害可能涉及的地區(qū)范圍,整合區(qū)域內(nèi)政府、駐軍、公安武警等應(yīng)急指揮力量,由政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé),以各級國防動員委員會現(xiàn)有辦事機構(gòu)和人員為基礎(chǔ),以政府應(yīng)急辦和軍隊、公安武警等相關(guān)成員單位力量為補充,聯(lián)合構(gòu)建區(qū)域指揮協(xié)調(diào)機構(gòu),做到機構(gòu)設(shè)置、運行常態(tài)化。二是健全工作協(xié)調(diào)制度。明確區(qū)分軍地各方職責(zé),建立聯(lián)席會議、合署辦公、情況通報、歸口管理、信息共享、需求對接等工作運行機制,規(guī)范人員、經(jīng)費和裝備物資等保障方式,確保組織指揮快速高效。三是完善應(yīng)急預(yù)案體系。堅持以任務(wù)為牽引,針對當(dāng)?shù)乜赡馨l(fā)生的重大自然災(zāi)害、安全事故、恐怖事件、群體性事件,以及大規(guī)模傳染病,合理構(gòu)想情況,整合軍地力量,科學(xué)制定綜合性應(yīng)急方案和各種行動預(yù)案,明確動員任務(wù)區(qū)分、力量編成、主要動員行動及情況處置方法、指揮協(xié)同關(guān)系、各種保障措施等,并逐級細(xì)化,層層制定相應(yīng)的預(yù)案,形成上下銜接、系統(tǒng)配套的應(yīng)急預(yù)案體系。同時,建立定期演練、評估、修訂機制,不斷提高預(yù)案的科學(xué)性、實用性。從長遠(yuǎn)發(fā)展看,要本著“兩委歸一,機構(gòu)融合、統(tǒng)一指揮”的原則,建立“融合式”動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。即將目前各級國防動員委員會和政府應(yīng)急委員會合二為一,統(tǒng)稱動員委員會;整合現(xiàn)行國防動員機構(gòu)與政府應(yīng)急機構(gòu),在政府編制序列設(shè)置一個專門機構(gòu),負(fù)責(zé)統(tǒng)管國防動員和應(yīng)急動員的各項建設(shè);以該機構(gòu)為主體,吸收有關(guān)成員單位參加,建立軍地聯(lián)合指揮機構(gòu),組織實施應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)各項動員行動。2.建立應(yīng)急處置力量體系一方面,要優(yōu)化國防后備力量結(jié)構(gòu)布局。在搞好參戰(zhàn)支前力量建設(shè)的基礎(chǔ)上,依托當(dāng)?shù)乜萍既瞬艃?yōu)勢,以轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人和專業(yè)技術(shù)人員為重點,組建一批民兵和國防動員專業(yè)化應(yīng)急救援隊伍。如在洪澇災(zāi)害多發(fā)地區(qū),組建一批抗洪搶險分隊;在林區(qū)附近,組建一批森林防火分隊;在大中城市,組建一批防化救援分隊;在沿海臺風(fēng)多發(fā)地區(qū),組建一批防臺風(fēng)救援分隊,形成與任務(wù)相適應(yīng)的應(yīng)急力量體系。另一方面,要加強應(yīng)急訓(xùn)練。所有民兵、預(yù)備役部隊,在年度訓(xùn)練中都要安排一定時間,有針對性地強化應(yīng)急訓(xùn)練,提高應(yīng)急救援能力。要強化軍政軍民聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演。按照《軍隊參加地方搶險救災(zāi)條例》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)要求,建立軍政軍民聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演領(lǐng)導(dǎo)體制和協(xié)調(diào)機制,依據(jù)應(yīng)急預(yù)案,定期組織軍政軍民聯(lián)合指揮演練和跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門、跨災(zāi)種協(xié)同訓(xùn)練,確保軍地領(lǐng)導(dǎo)明確擔(dān)負(fù)的職責(zé)任務(wù),熟悉指揮位置、指揮程序和指揮方法,熟練運用各種指揮手段,提高聯(lián)合指揮和遂行任務(wù)能力。3.做好應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)所需物資儲備和動員中心建設(shè)一是集約化管理動員潛力。按照《國防動員潛力調(diào)查規(guī)定》,依托地方各級統(tǒng)計部門,規(guī)范工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信、交通運輸、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息產(chǎn)業(yè)、倉儲物流等動員潛力資源的采集、加工、存儲和管理,推進動員潛力調(diào)查統(tǒng)計工作常態(tài)化;運用先進的潛力信息化管理系統(tǒng),搞好動員潛力數(shù)據(jù)的分級、分類管理,建立完善各級動員潛力數(shù)據(jù)庫,定期組織潛力數(shù)據(jù)會審,確保動員潛力數(shù)據(jù)真實、準(zhǔn)確、管用。二是落實重要物資儲備和應(yīng)急生產(chǎn)準(zhǔn)備。著眼應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)需要,完善政府儲備與軍隊儲備、物資儲備與技術(shù)儲備、定量儲備與應(yīng)急生產(chǎn)相結(jié)合的物資儲備體系。建立應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)物資儲備標(biāo)準(zhǔn)體系,合理確定應(yīng)急儲備品種、數(shù)量和布局;重點落實石油成品油、糧食、藥品、血液、火炸藥等重要物資,以及各類搶運、搶修物資裝備器材的儲備;對應(yīng)急急需軍民通用裝備,實行預(yù)征預(yù)編,落實到具體單位和人員。同時,落實應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)首批動員企業(yè),明確轉(zhuǎn)擴產(chǎn)任務(wù),搞好預(yù)案、人才、設(shè)備、技術(shù)等儲備,確保應(yīng)急需要。三是搞好戰(zhàn)略性預(yù)儲。在自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)和關(guān)乎國計民生的重要目標(biāo)附近,有計劃、有重點地靠前儲備各種搶救搶修專業(yè)設(shè)施設(shè)備和應(yīng)急物資器材。比如在水災(zāi)易發(fā)地區(qū)儲備沖鋒舟、編織袋;在地震易發(fā)地區(qū)儲備大型起降機械、帳篷等,確保能在第一時間保障最緊急的需求,最大限度地減少損失。四是推開動員中心建設(shè)。動員中心是國防動員的一種基本組織形式。根據(jù)應(yīng)急需要,有計劃地在機械、兵器、航空、航天、船舶、化工、冶金、食品、電子等重要行業(yè)和骨干企業(yè),以行業(yè)部門和重點企業(yè)為龍頭,吸收有關(guān)成員單位參加,組建一批物資儲備型、技術(shù)保障型、應(yīng)急生產(chǎn)型動員中心。通過動員中心協(xié)調(diào)有關(guān)企事業(yè)單位和科研機構(gòu),儲備動員預(yù)案、物資、裝備、技術(shù)和人才,組織協(xié)調(diào)各種應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)動員行動。4.完善國防動員法規(guī)體系建設(shè)一是從法律上賦予國防動員應(yīng)急職能?！秶婪ā返诎苏聦ｉT規(guī)范了國防動員應(yīng)戰(zhàn)職能,但國防動員應(yīng)急職能目前國家層面還沒有法律給予明確。應(yīng)在國家層面的法律上賦予國防動員承擔(dān)維護社會穩(wěn)定、抵御自然災(zāi)害、應(yīng)對公共突發(fā)事件等應(yīng)急職能,為國防動員履行應(yīng)急職能提供法規(guī)依據(jù)。二是抓好應(yīng)急法規(guī)建設(shè)。著眼應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)需要,修訂完善現(xiàn)行國防動員法律規(guī)范,對即將出臺的動員法規(guī)特別是《國防動員法》要有應(yīng)對重大自然災(zāi)害、處置緊急突發(fā)事件等內(nèi)容的專門條款,并對行為主體、工作程序、獎懲規(guī)定等具體明確;制定涉及各類應(yīng)急處突事件的專項動員