環(huán)境公益訴訟的激勵機(jī)制研究

環(huán)境公益訴訟的激勵機(jī)制研究

司法程序作為解決糾紛的最終和最重要的方式，在解決中國的環(huán)境糾紛方面發(fā)揮著重要作用。近年來,人為的環(huán)境破壞行為導(dǎo)致自然生態(tài)嚴(yán)重惡化的情形屢見不鮮,環(huán)境公益訴訟機(jī)制在我國的構(gòu)建勢在必行。在實(shí)踐中,我國已經(jīng)在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行了許多有益的探索。例如,貴州省貴陽市中級法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭,貴陽市清鎮(zhèn)市法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)法庭;江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環(huán)境保護(hù)審判庭和環(huán)境保護(hù)合議庭。然而在法律層面上,對環(huán)境公益訴訟的規(guī)制仍屬空白,立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐。雖然環(huán)境公益訴訟在我國立法上有缺失,但是在理論界,學(xué)者們對其具體制度的構(gòu)建已經(jīng)作了很多有益的探索。本文擬從對原告和律師的激勵機(jī)制出發(fā),為完善環(huán)境公益訴訟盡一份微薄之力。一、建立公民權(quán)利的訴訟制度,保障公民的權(quán)益筆者認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟的原告可以包括檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個人。首先,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該被賦予環(huán)境公益訴訟的原告資格。檢察院作為國家公益的代言人和國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),以保護(hù)國家、集體利益為職責(zé),它依法承擔(dān)著國家的公訴職能。在存在訴訟障礙的情況下,檢察院從保護(hù)國有、公共環(huán)境利益和制止不法行為的目的出發(fā),運(yùn)用公力救濟(jì)的司法手段提公益訴訟,應(yīng)當(dāng)視為與訴訟標(biāo)的有特殊的直接利害關(guān)系,這樣,賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格不僅是必要的,也是符合法學(xué)理論的。其次,公民個人應(yīng)具有環(huán)境公益訴訟主體資格。按照傳統(tǒng)訴訟法學(xué)理論,社會公眾不得對與自己無關(guān)的利益主張權(quán)利,只有當(dāng)自己的合法權(quán)益受到違法侵害時,才具備起訴的資格,這種標(biāo)準(zhǔn)被稱為“直接利害關(guān)系原則”。該原則對防止公民濫用訴權(quán)起到非常重要的作用。但是現(xiàn)代社會中,傳統(tǒng)的訴訟制度已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。環(huán)境侵權(quán)行為作為一種新侵權(quán)行為,與一般的民事侵權(quán)行為不同,具有廣泛性、長期性、隱蔽性、復(fù)雜性等特點(diǎn)。有時候,環(huán)境糾紛并沒有直接利害關(guān)系人,要么是涉及不特定多數(shù)的間接利害關(guān)系人的環(huán)境公益,要么是純環(huán)境公益,而傳統(tǒng)的訴訟制度要求提起訴訟的原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人,這種狀況必然導(dǎo)致國家環(huán)境公益、社會環(huán)境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益受到侵害卻得不到及時救濟(jì),違背了法律的一般原則。環(huán)境權(quán)益具有公益性,公眾作為環(huán)境保護(hù)的一種基本力量已經(jīng)在許多國家達(dá)成共識,大多發(fā)達(dá)國家出于保護(hù)環(huán)境的需要,擴(kuò)大了公民訴權(quán)的范圍,允許公民可以為了保護(hù)環(huán)境而向排污者提起訴訟,而不再要求該公民是環(huán)境的所有權(quán)人。再次,社會團(tuán)體應(yīng)具有環(huán)境公益訴訟主體資格。我國已有社會團(tuán)體支持民事起訴的法律規(guī)定,如《民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴?！钡菍τ诃h(huán)境社會團(tuán)體能否代表其成員提起環(huán)境訴訟的問題,我國法律則沒有涉及。由于環(huán)境侵權(quán)受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而難以確定代表人、或者受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有的訴訟能力、公民環(huán)境意識和法律意識薄弱等特殊情況,現(xiàn)實(shí)生活中,許多情形下,個人面對污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織,常常不知、不能或不敢提起訴訟。而以環(huán)保為目的而成立的民間組織,相比公民個人來說,有更強(qiáng)的實(shí)力和資源提起訴訟。(一)建立合理的訴訟費(fèi)用征收制度1.建立環(huán)境公益訴訟收費(fèi)體制目前我國民事司法實(shí)踐中,訴訟的啟動還是需要由原告先行支付相關(guān)的費(fèi)用。有些學(xué)者考慮到環(huán)境公益涉及面廣,訴訟標(biāo)的較大,訴訟費(fèi)用很高,而非國家機(jī)關(guān)的原告處于弱勢地位,所以出于保護(hù)弱者的出發(fā)點(diǎn),主張凡涉及環(huán)境公益訴訟案件,作為公民個人的原告,不管是勝訴還是敗訴,均不應(yīng)承擔(dān)訴訟費(fèi)用,而由污染環(huán)境的被告承擔(dān)。筆者對此觀點(diǎn)持反對意見,因?yàn)橐坏┓潘商崞鸸嬖V訟的門檻,在一定程度上是會鼓勵公益訴訟,但也勢必造成濫訴,會浪費(fèi)司法資源,得不償失。筆者認(rèn)為,要建立合理的環(huán)境公益訴訟收費(fèi)體制,首先要降低進(jìn)入訴訟的門檻,不能給提起環(huán)境公益訴訟的主體附加過高的費(fèi)用。為防止濫訴,降低門檻并不是說沒有門檻,所以訴訟費(fèi)用的預(yù)交不能一概免除,但同時考慮到環(huán)境公益訴訟的原告確實(shí)無力預(yù)交訴訟費(fèi)用的,法院則可以根據(jù)實(shí)際情況,充分發(fā)揮裁量權(quán),對于一些明顯侵犯社會大多數(shù)人的公共利益、訴訟標(biāo)的比較大的案件,決定由原告方緩交或減交訴訟費(fèi)。2.關(guān)于訴訟費(fèi)用的承擔(dān)就我國現(xiàn)行的訴訟費(fèi)用收取辦法來看,依《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定,訴訟費(fèi)用由敗訴方負(fù)擔(dān)。但是,環(huán)境公益訴訟的公益性質(zhì)決定了其訴訟費(fèi)用的繳納與其他訴訟應(yīng)有不同?？紤]到環(huán)境公益訴訟雙方當(dāng)事人的特殊性,要適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)弱者,但也不能一味地免除原告的訴訟費(fèi)用。具體設(shè)想如下:當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟提起的主體時,如果原告敗訴,仍按照“敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用”的原則收取訴訟費(fèi),即由檢察機(jī)關(guān)支付訴訟費(fèi)用,國庫支出。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的提起主體,是當(dāng)今世界各國的普遍做法,其作為國家機(jī)關(guān)依法行使自己的職責(zé),所需的費(fèi)用理應(yīng)由國家支付。當(dāng)公民或社會組織作為環(huán)境公益訴訟的提起主體時,如果原告敗訴,則考慮到對弱者的保護(hù),不能再單純采用“敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用”的原則,不應(yīng)該由原告承擔(dān)所有的訴訟費(fèi)用,可令敗訴的原告承擔(dān)一部分訴訟費(fèi)用,另一部分可由受益的他人相應(yīng)負(fù)擔(dān)、被告支付或由國家有條件地負(fù)擔(dān),這些都要綜合考慮案件具體性質(zhì)和原告經(jīng)濟(jì)能力來確定。另外,由原告承擔(dān)的部分,還可以通過轉(zhuǎn)嫁的方式減輕原告的負(fù)擔(dān),提高其積極性。(二)公益訴訟中被轉(zhuǎn)嫁訴訟費(fèi)用的構(gòu)成在建立合理收費(fèi)制度的基礎(chǔ)上,雖然公益訴訟中敗訴的個人、社會組織,較一般訴訟的敗訴方,要支付的訴訟費(fèi)已減少,但考慮到公益訴訟牽涉面較大,標(biāo)的較大,訴訟費(fèi)用很高,即使只是其中的一部分,數(shù)目也非常可觀,若單純?yōu)榱吮Ｗo(hù)弱者而減少其訴訟費(fèi)用,則會造成法院負(fù)擔(dān)過大,進(jìn)而損害國家利益,所以綜合考慮弱者的權(quán)益和國家權(quán)益,有必要借鑒他國的某些制度來轉(zhuǎn)嫁訴訟費(fèi)用。1.申請環(huán)境公益訴訟費(fèi)用,作為環(huán)境公益訴訟的轉(zhuǎn)嫁訴訟費(fèi)用所謂環(huán)境公益訴訟基金,顧名思義,就是為環(huán)境公益訴訟而建立的基金,原告在提起環(huán)境公益訴訟時可以向基金會申請環(huán)境公益訴訟費(fèi)用,作為轉(zhuǎn)嫁訴訟費(fèi)用的一種方式,這樣可以獎勵和支持原告提起環(huán)境公益訴訟。而基金會的成立則可以從勝訴的環(huán)境公益案件的罰金中提取一定比例,還可以接納社會捐款作為資金來源。2.支付訴訟費(fèi)用的保險訴訟保險是指投保人事先購買確定的訴訟險種,當(dāng)其就承保范圍內(nèi)的事項與他人發(fā)生民事訴訟時,有權(quán)要求保險公司按照約定向被保險人支付一定訴訟費(fèi)用的一項保險法律制度。這也就是通過一定范圍內(nèi)繳納保險費(fèi)的人,為個別的保險人發(fā)生的訴訟,承擔(dān)全部或部分訴訟費(fèi)用,從而分散了原告風(fēng)險。(三)環(huán)境公益訴訟的投入要推廣環(huán)境公益訴訟,就要調(diào)動公民的積極性。但是在環(huán)境公益訴訟中,從原告的身份和訴訟目的來看,常常表現(xiàn)出“私人為公益”的顯著特點(diǎn),尤其是對于非國家機(jī)關(guān)的原告來說,不能僅僅依靠他們具有比常人更強(qiáng)的“正義感”來維護(hù)公益,而應(yīng)從更實(shí)際的層面激勵他們?yōu)楣娑鴳?zhàn)。如果說前面所探討的制度是從側(cè)面調(diào)動了公民的積極性的話,建立獎懲制度則可以從正面激勵公民積極運(yùn)用訴訟的方式維護(hù)公共權(quán)益。出于懲惡揚(yáng)善、鼓勵義舉之目的,我國現(xiàn)行的不少法律法規(guī)中都有關(guān)于對檢舉、揭發(fā)有功的單位和個人予以獎勵的規(guī)定。公民或社會組織提起環(huán)境公益訴訟,也是為了維護(hù)國家利益和環(huán)境公共利益,理應(yīng)在勝訴后得到一定的獎勵。獎勵所需費(fèi)用可以從敗訴被告所繳納的懲罰性賠償金中按比例支付,或者考慮從環(huán)境公益訴訟基金中支付。建立健全環(huán)境公益訴訟獎勵制度,保障公民或社會組織在環(huán)境公益訴訟中勝訴后,一切合理付出都應(yīng)該得到賠償,并且能得到適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)補(bǔ)償和精神獎勵,可以營造懲惡揚(yáng)善、扶正壓邪的良好社會風(fēng)氣,促進(jìn)社會良性機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。而對于侵害了公益的敗訴被告來說,為了懲罰其危害公共利益的惡劣行為并防止其再次發(fā)生,補(bǔ)償性賠償?shù)膽土P力度顯然是不夠的,懲罰性賠償恰恰可以對侵害公益的行為起到威懾作用,《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中關(guān)于“雙倍賠償”的規(guī)定可以成為很好的借鑒。懲罰性的賠償制度不僅可以懲罰侵害環(huán)境公益的行為人,而且可以促使其他行為人采取安全的措施以防止或杜絕損害的發(fā)生,或者將事故發(fā)生的危險性降低到最低的程度。二、建立律師訴取酬制與一般的訴訟相比,環(huán)境公益訴訟更具有復(fù)雜性與廣泛性。首先,環(huán)境公益訴訟常涉及復(fù)雜的事實(shí)與法律問題,取證難、耗時長、花費(fèi)大、專業(yè)能力要求高。其次,環(huán)境公益糾紛中雙方當(dāng)事人往往存在著強(qiáng)弱之差。一般而言,污染源是具備一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的工廠、企業(yè)等,有時還有地方政府的扶持;而權(quán)益受到侵害的一方往往是普通的居民,相對于污染源而言是弱勢群體,當(dāng)既得利益受到挑戰(zhàn)時,被告會投入更多的資源、人力和金錢去維護(hù)。這種種原因?qū)е颅h(huán)境公益訴訟勝訴難,迫切需要有訴訟技巧、法律知識、信息獲取等方面經(jīng)驗(yàn)豐富的人士參與。律師無疑就是這種迫切需要的人士。國外公益訴訟的實(shí)踐也證明,律師參與公益訴訟,對平衡訴訟雙方的對抗能力至關(guān)重要。鑒于律師的重要性,有些學(xué)者認(rèn)為有必要建立環(huán)境公益法律援助制度,由政府或相關(guān)律師組織為經(jīng)濟(jì)困難的公民和特定當(dāng)事人免費(fèi)提供法律服務(wù),以保障其合法權(quán)益。然而這是從當(dāng)事人的角度來看的,若只是讓律師為當(dāng)事人提供免費(fèi)的服務(wù),付出了勞動卻不能得到相應(yīng)的報酬,會影響進(jìn)行法律援助的律師的積極性,降低辦案質(zhì)量,這樣不利于環(huán)境公益訴訟的開展。筆者認(rèn)為,最佳的方式還是建立律師勝訴取酬制。由于律師可得收益與訴訟結(jié)果相關(guān),便可以激勵律師參與公益訴訟,提高原告的勝訴把握,從