行政許可權(quán)設(shè)定制度探析

行政許可權(quán)設(shè)定制度探析

一、國(guó)外重要行政管理手段的設(shè)置模式行政授權(quán)法是國(guó)家控制社會(huì)秩序、調(diào)節(jié)社會(huì)需求、保障人民生活的重要行政手段。不同的國(guó)家根據(jù)其自身的國(guó)情和歷史發(fā)展采用不同的定位方法。從各國(guó)設(shè)定行政許可權(quán)的直接法律淵源看,行政許可權(quán)設(shè)定的模式主要有兩種:1.立法決定行政許可權(quán)。立法機(jī)關(guān)需要采取這種設(shè)定模式的國(guó)家認(rèn)為,行政許可權(quán)作為一種以一般禁止為前提的,直接關(guān)系到公民、法人和其他組織權(quán)利與自由的強(qiáng)制性行政權(quán)力,其設(shè)定權(quán)應(yīng)當(dāng)而且必須由具有較高權(quán)威性的立法機(jī)關(guān)行使,才能防止利用行政許可設(shè)定權(quán)侵害或剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生,也才能加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的牽制和監(jiān)督,從而保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和防止行政機(jī)關(guān)濫用行政許可權(quán)。例如在英國(guó),所有的行政許可權(quán)都由議會(huì)通過(guò)立法設(shè)定;在美國(guó),行政許可權(quán)則由聯(lián)邦議會(huì)或州議會(huì)通過(guò)立法設(shè)定。2.行政許可權(quán)的立法實(shí)現(xiàn)在有的國(guó)家,人們雖然認(rèn)為行政許可權(quán)直接關(guān)系到公民、法人和其他組織的重大利益,其設(shè)定應(yīng)由權(quán)威性較高的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)立法來(lái)完成。但同時(shí)又考慮到國(guó)情復(fù)雜的情況,因此認(rèn)為不僅立法機(jī)關(guān)可以設(shè)定行政許可權(quán),而且較高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)也可以通過(guò)制定規(guī)范性法律文件設(shè)定行政許可權(quán)。在我國(guó),行政許可權(quán)既可由全國(guó)人大及其常委會(huì)或地方人大及其常委會(huì)通過(guò)創(chuàng)制法律法規(guī)的形式設(shè)定,也可由國(guó)務(wù)院、地方有關(guān)人民政府或國(guó)務(wù)院有關(guān)部門等通過(guò)行政法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章的形式設(shè)定。二、行政許可權(quán)設(shè)立制度的完善首先,完善行政許可權(quán)設(shè)定制度是社會(huì)主義依法治國(guó)的必然要求,也是依法行政的必要前提。依法治國(guó)是社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)文明的一個(gè)標(biāo)志,是建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求。依法治國(guó)對(duì)創(chuàng)制規(guī)范性法律文件活動(dòng)的具體要求就是要依法立法。行政許可權(quán)設(shè)定作為創(chuàng)制一種行政權(quán)的國(guó)家權(quán)力活動(dòng),其本身只有遵循法律規(guī)范,才能符合依法治國(guó)的總要求。然而,由于我國(guó)目前行政許可權(quán)的設(shè)定模式允許行政機(jī)關(guān)作為行政許可權(quán)設(shè)定主體,因而致使行政許可權(quán)的設(shè)定權(quán)主體與行政許可權(quán)的行使權(quán)主體有時(shí)合二為一,再加上仍“有相當(dāng)一部分機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下,自行設(shè)定許可權(quán),確定許可范圍和條件,嚴(yán)重地侵犯了行政相對(duì)人的權(quán)益,也影響了行政管理的統(tǒng)一秩序。如此設(shè)定的行政許可權(quán),不僅從根本上違背了依法行政的實(shí)質(zhì),而且必將破壞我國(guó)依法治國(guó)的目標(biāo)。因此,轉(zhuǎn)變我國(guó)行政許可權(quán)設(shè)定制度原有模式,進(jìn)一步完善我國(guó)行政許可權(quán)設(shè)定制度是非常必要的。其次,完善行政許可權(quán)設(shè)定制度是從行政許可權(quán)產(chǎn)生的源頭上維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的必然要求。行政許可權(quán)的設(shè)定是為了使行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)國(guó)計(jì)民生的行業(yè)和活動(dòng),通過(guò)頒發(fā)許可證的方式,進(jìn)行有效管理。然而行政許可權(quán)的行使是以限制行政管理相對(duì)人的自由為前提的,有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)一旦設(shè)定特定行政主體對(duì)某一領(lǐng)域行使行政許可權(quán),就意味著普遍禁止人們?cè)谠擃I(lǐng)域的自由活動(dòng)和特定行政主體擁有了對(duì)部分行政相對(duì)人解除該禁止的特權(quán),因此為了保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益,有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行政許可權(quán)的設(shè)定就必須依法慎重行使,而不能任意行使,否則行政許可權(quán)就失去了意義。在以往的行政許可權(quán)設(shè)定過(guò)程中,由于行政許可權(quán)設(shè)定制度本身存在的缺陷,同時(shí)也由于行政許可設(shè)定活動(dòng)缺乏利害關(guān)系人的參與和監(jiān)督,因此致使行政許可權(quán)設(shè)定活動(dòng)基本上處于失控狀態(tài)(P181-182)。這種失控現(xiàn)象也迫切要求完善我國(guó)行政許可權(quán)設(shè)定制度。第三,完善行政許可權(quán)設(shè)定制度是我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法立法的必然要求。目前,我國(guó)的行政許可設(shè)定權(quán)的行使,在某種程度上,可以說(shuō)仍處于較為混亂的階段。這種混亂不僅顯示在行政許可權(quán)設(shè)定主體、設(shè)定內(nèi)容、設(shè)定程序的混亂上,而且表現(xiàn)在利用設(shè)定行政許可權(quán)謀取不當(dāng)利益的設(shè)定權(quán)濫用上。這種違法立法的現(xiàn)象,顯然是與依法治國(guó)的國(guó)策極不相容的,也是與憲法精神背道而馳的。因此,需要通過(guò)完善行政許可權(quán)設(shè)定制度予以糾正。三、行政許可權(quán)設(shè)定的制度設(shè)計(jì)如前所述,為了保證行政機(jī)關(guān)依法有效行使行政許可權(quán)、保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益和消除許可權(quán)設(shè)定實(shí)踐中存在的混亂,我國(guó)有必要進(jìn)一步完善行政許可權(quán)設(shè)定制度。筆者認(rèn)為,這種完善,具體可以從轉(zhuǎn)變行政許可權(quán)設(shè)定制度模式和強(qiáng)化行政許可權(quán)設(shè)定依據(jù)、細(xì)化許可權(quán)設(shè)定主體所應(yīng)具備的資格、明確行政許可設(shè)定權(quán)所要設(shè)定的基本內(nèi)容和設(shè)定許可權(quán)所必然遵循的程序等幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。(一)缺乏權(quán)力機(jī)關(guān)制約和監(jiān)督的機(jī)關(guān)如前所述,行政許可權(quán)設(shè)定模式主要有兩種,我國(guó)行政許可權(quán)設(shè)定采用了立法和行政機(jī)關(guān)都可設(shè)定的模式。這種模式雖然具有發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和了解實(shí)際情況的特長(zhǎng),但是同時(shí)也具有缺乏權(quán)力機(jī)關(guān)牽制和監(jiān)督的弊端。因此,應(yīng)轉(zhuǎn)變我國(guó)原有的行政許可權(quán)設(shè)定模式,通過(guò)適當(dāng)限制行政機(jī)關(guān)的行政許可設(shè)定權(quán),使行政許可設(shè)定權(quán)和行政許可行使權(quán)分離,從而達(dá)到監(jiān)督與制約行政許可權(quán)、避免行政機(jī)關(guān)濫用行政許可設(shè)定權(quán)的目的。行政許可權(quán)設(shè)定模式的這種改變,必然要求任何種類的行政許可權(quán)設(shè)定必須具有明確的法律上的依據(jù)。如果沒(méi)有法律的明文規(guī)定或法律的特別授權(quán),則任何行政許可權(quán)設(shè)定活動(dòng)都是無(wú)法律效力的。(二)行政許可設(shè)定權(quán)的主體首先,行政許可權(quán)設(shè)定主體應(yīng)是有較高權(quán)威的國(guó)家機(jī)關(guān)。因?yàn)樾姓S可權(quán)設(shè)定不僅關(guān)系到國(guó)家秩序、安全和社會(huì)資源總量調(diào)節(jié),而且直接關(guān)系到公民、法人和其他組織的權(quán)利和自由的行使,因此只有具有較高權(quán)威的國(guó)家機(jī)關(guān)才能設(shè)定由特定行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)。就我國(guó)目前的具體情況而言,行政許可設(shè)定權(quán)賦予有權(quán)制定法律的全國(guó)人大及其常委會(huì)、有權(quán)制定行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院和有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方有關(guān)人大及其常委會(huì)為宜。然而,在遇到專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的行政許可權(quán)設(shè)定時(shí),也可以委托其他國(guó)家機(jī)關(guān)起草設(shè)定。只是被委托的起草主體應(yīng)是與許可權(quán)的行使沒(méi)有直接利害關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)。這是為了在行政許可設(shè)定權(quán)行使過(guò)程中,通過(guò)利益主體回避的方式,達(dá)到行政許可權(quán)設(shè)定公正行使的目的。其次,依照權(quán)力制約的原理,行政許可權(quán)的設(shè)定主體和行使主體必須分離,以避免權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。然而我國(guó)行政許可實(shí)踐中,由于長(zhǎng)期對(duì)行政許可權(quán)設(shè)定主體的資格要求沒(méi)有以法律規(guī)范的形式明確規(guī)定,因而濫設(shè)許可權(quán)的現(xiàn)象,尤其是各地區(qū)、各行業(yè)利用行政許可權(quán)設(shè)定的濫設(shè)關(guān)卡、亂收費(fèi),實(shí)行地方保護(hù)的現(xiàn)象,隨處可見(jiàn)。要制止這種行政許可權(quán)失控現(xiàn)象,就必然要求采取行政許可權(quán)設(shè)定主體和行使主體分離和提高行政許可設(shè)定主體的級(jí)別措施。(三)行政許可權(quán)的設(shè)定程序及規(guī)范由于行政許可設(shè)定是對(duì)一般禁止事項(xiàng)的解除,因此行政許可權(quán)設(shè)定的基本內(nèi)容應(yīng)包括行政許可權(quán)的行使主體、行政許可權(quán)的權(quán)限范圍和行使條件、許可權(quán)行使的程度及法律責(zé)任等幾個(gè)方面,即:1.設(shè)定行政許可權(quán)的行使主體,首先,并不是任何行政主體都可以行使行政許可權(quán),而是只能由法律、法規(guī)設(shè)定的特定的行政許可主體才可以行使行政許可權(quán)。行政許可權(quán)的行使主體(即通常所說(shuō)的行政許可主體),“是法律、法規(guī)規(guī)定的,享有行政許可行使權(quán),負(fù)責(zé)審查、核準(zhǔn)、頒發(fā)、變更、換發(fā)或吊銷許可證和其他許可性文件的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)的特定社會(huì)組織?！?P182)其次,在行政許可權(quán)設(shè)定的過(guò)程中,應(yīng)對(duì)行政許可主體的基本資格要求和層級(jí)關(guān)系做出具體規(guī)定。這就要求,在就同一種事項(xiàng)設(shè)定不同層級(jí)的行政許可主體時(shí),各層級(jí)行政許可主體之間的許可權(quán)限關(guān)系須有明確的法律法規(guī)規(guī)定,以避免不同行政許可主體濫發(fā)許可證和利用頒發(fā)許可證爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象。2.設(shè)定行政許可權(quán)的范圍和條件。首先,由于行政許可權(quán)的行使是以法律的一般禁止為前提的,因而在設(shè)定行政許可權(quán)的適用范圍和適用條件時(shí),許可權(quán)涉及的社會(huì)事務(wù)不宜過(guò)于寬泛,以免統(tǒng)得過(guò)死;但也不宜過(guò)于狹窄,以免導(dǎo)致社會(huì)秩序的紊亂和公共安全的喪失,而是應(yīng)該綜合考慮國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)行宏觀控制的必要性和解除一些具備特定資格條件的行政相對(duì)人不作為義務(wù)的可行性之間的關(guān)系,從而合理設(shè)定行政許可權(quán)的適用范圍和條件。其次,在設(shè)定行政許可權(quán)的許可范圍和許可程度時(shí),應(yīng)考慮到許可將對(duì)社會(huì)秩序、社會(huì)公共安全和社會(huì)資源總量調(diào)節(jié)造成的影響,從而確定行政相對(duì)人在該項(xiàng)事務(wù)上應(yīng)恢復(fù)之權(quán)利和自由的狀況和程度,進(jìn)而合理地設(shè)定被許可人行使特定被許可事項(xiàng)時(shí)所應(yīng)受到的限制條件。第三,在行政許可實(shí)踐中,行政許可主體行使的許可權(quán)不僅應(yīng)以法律法規(guī)的明文規(guī)定為前提,而且應(yīng)以具備法定條件的行政相對(duì)人的申請(qǐng)為條件。因此在設(shè)定行政許可權(quán)的行使條件時(shí),必然要規(guī)定特定行政許可事項(xiàng)的許可申請(qǐng)人所應(yīng)具備的資格條件。3.設(shè)定行政許可權(quán)的行使程序。行政許可權(quán)的行使程序(即行政許可的程序),是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可的步驟、順序、方式和時(shí)限等。由于“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”。因而,為了確保合法有效地行使行政許可權(quán),行政許可權(quán)設(shè)定就應(yīng)從受理申請(qǐng)、審核和頒發(fā)許可證等幾個(gè)方面對(duì)其予以設(shè)定。首先,對(duì)受理申請(qǐng)的設(shè)定。行政許可主體在收到相對(duì)人對(duì)特定事項(xiàng)的申請(qǐng)后,應(yīng)在法定期限內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)內(nèi)容和所附材料依法進(jìn)行初步審查,根據(jù)審查結(jié)果及時(shí)做出受理與否的決定,即行政許可主體如能確定申請(qǐng)人具備申請(qǐng)行政許可的基本條件,被申請(qǐng)機(jī)關(guān)就應(yīng)立即受理該項(xiàng)申請(qǐng);如果不能確定也應(yīng)在一定合理期限內(nèi)告知申請(qǐng)人原因。其次,對(duì)審核的設(shè)定。行政許可主體在受理申請(qǐng)后,應(yīng)及時(shí)依照法定權(quán)限對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)從實(shí)體上和程序上進(jìn)行審查核實(shí)。即行政許可機(jī)關(guān)要審核:申請(qǐng)是否向有權(quán)機(jī)關(guān)提出、申請(qǐng)手續(xù)是否完備、是否符合規(guī)定的條件、申請(qǐng)?jiān)S可的事項(xiàng)是否符合有關(guān)法定條件、申請(qǐng)人是否具備從事該事項(xiàng)的行為能力以及申請(qǐng)所附的材料是否完備等幾個(gè)方面。在審核過(guò)程中,審核人只能考慮應(yīng)當(dāng)考慮的法定因數(shù),而不能考慮法之外的不該考慮的因數(shù),以平等維護(hù)申請(qǐng)人的利益。第三,對(duì)頒發(fā)許可證的設(shè)定。經(jīng)過(guò)審核,行政許可機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)符合法定頒發(fā)許可證要求的,應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)向申請(qǐng)人頒發(fā)許可證。超過(guò)法定答復(fù)期限的行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)失職的法定責(zé)任。4.設(shè)定行政許可主體行使行政許可權(quán)的法律責(zé)任。行政許可主體應(yīng)依照行政許可權(quán)的設(shè)定忠實(shí)履行法定職責(zé)。在行政許可活動(dòng)中,非行政許可主體如果行使了無(wú)法律法規(guī)規(guī)定的許可權(quán),或行政許可主體濫用許可權(quán)損害國(guó)家或行政相對(duì)人利益時(shí),應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在實(shí)踐中,行政許可主體濫用許可權(quán)的現(xiàn)象有眾多表現(xiàn),其中最常見(jiàn)也最讓行政許可申請(qǐng)人不滿意的現(xiàn)象應(yīng)是行政許可權(quán)的拖延履行或不履行。因此,在設(shè)定行政許可主體的法律責(zé)任時(shí),應(yīng)特別注意設(shè)定行政許可主體拖延履行或不履行行政許可權(quán)的責(zé)任。(四)立法程序的相同設(shè)定行政許可權(quán)的過(guò)程中所應(yīng)遵循的程序與一般立法的程序是基本相同的。然而,由于行政許可權(quán)是在特定條件或特定環(huán)境下對(duì)一般禁止的解除,因此在設(shè)定過(guò)程中應(yīng)特別注意下述程序:1.調(diào)查研究機(jī)關(guān)的立場(chǎng)首先,為了使行政許可權(quán)的設(shè)定能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家的必要宏觀管理,維護(hù)社會(huì)公共秩序和保障公共安全,維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,在起草設(shè)定特定行政許可權(quán)前,設(shè)定主體應(yīng)對(duì)設(shè)定特定行政許可權(quán)的必要性和可行性以及對(duì)決定行政許可范圍程序等問(wèn)題的客觀條件進(jìn)行調(diào)查研究。其次,在設(shè)定特定行政許可權(quán)前的調(diào)查研究過(guò)程中,調(diào)查研究機(jī)關(guān)應(yīng)就即將設(shè)定的、事關(guān)行政許可相對(duì)人的重大利益的許可范圍、許可條件、許可內(nèi)容等問(wèn)題舉行聽證,以實(shí)現(xiàn)立法公正。第三,在起草設(shè)定特定行政許可權(quán)前,對(duì)起草人應(yīng)實(shí)行回避制度。這種回避,是為了避免行政許可權(quán)行使主體因利益驅(qū)動(dòng),在以其作為起草主體的情況下,利用起草的便利損害行政許可相對(duì)人的利益。在目前我國(guó)的行政許可設(shè)定實(shí)踐中,行政許可主體利用起草權(quán)輕視甚至損害行政許可相對(duì)人利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如,依據(jù)《專利法》第68條:“本法實(shí)施細(xì)則由專利局制定,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后試行”的規(guī)定,專利局就既成為專利許可權(quán)具體實(shí)施辦法的設(shè)定者,又成為專利許可權(quán)的行使者。正因?yàn)槿绱?我們從《專利法實(shí)施辦法》的許多條文中(如《專利法實(shí)施辦法》第84條至第88條),可以看到各種關(guān)于許可申請(qǐng)人(或復(fù)審請(qǐng)求人)應(yīng)遵守的法定期限的設(shè)定和申請(qǐng)人遵守該期限應(yīng)承擔(dān)的不利法律責(zé)任,然而卻看不到一處關(guān)于專利局行使專利許可權(quán)所應(yīng)遵守的法定期限以及對(duì)此應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。2.第三,基于社會(huì)監(jiān)督的目的