財(cái)政學(xué) 財(cái)政支出概論

第四章財(cái)政支出概論

第一節(jié)財(cái)政支出分類(lèi)

按政府職能分類(lèi)

按支出用途分類(lèi)

按財(cái)政支出的受益范圍分類(lèi)

按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)

按國(guó)際分類(lèi)方法

財(cái)政支出分類(lèi)一、財(cái)政支出分類(lèi)（（一）按政府職能分類(lèi)政府職能包括三個(gè)方面，即政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。與此相適應(yīng)，財(cái)政支出大體上可以分為以下三大類(lèi)：維持性支出、經(jīng)濟(jì)性支出和社會(huì)性支出。維持性支出是指政府為維持公共安全和憲法秩序的支出，主要包括國(guó)防支出、行政管理支出和法律方面的支出。維持性支出所提供的公共商品和勞務(wù)有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，它是純公共商品；第二，它是國(guó)家和社會(huì)賴(lài)以正常運(yùn)行所必需的商品，其需求的收入彈性較小。經(jīng)濟(jì)性支出是指政府為提高資源配置效率和保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的支出，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施投資支出、國(guó)家物資儲(chǔ)備支出、應(yīng)用性科研支出和對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)的補(bǔ)貼支出等。經(jīng)濟(jì)性支出的特點(diǎn)是：第一，它提供的不是純粹的公共商品，而是混合商品；第二，經(jīng)濟(jì)性支出的范圍和規(guī)模取決于市場(chǎng)失靈的程度。社會(huì)性支出是指政府為滿足社會(huì)公共非物質(zhì)需求而安排的用于科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)的事業(yè)性支出。社會(huì)性支出的特點(diǎn)是：第一，它提供的對(duì)象有的是純公共商品，有的是混合商品；第二，這些物品需求的收入彈性較高。（二）按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)

按這種發(fā)放分，財(cái)政支出可分為購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出購(gòu)買(mǎi)性支出，是指政府為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能需要，按照有償原則在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)的支出。購(gòu)買(mǎi)性支出包括用于維持政府部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需和政府投資興辦各種實(shí)業(yè)所需的商品和勞務(wù)，前者為消費(fèi)支出，如國(guó)防支出、行政支出，后者為投資支出，如固定資產(chǎn)投資支出。政府在付出這類(lèi)支出的同時(shí)，獲得了相應(yīng)的商品和勞務(wù)的所有權(quán)。政府只有購(gòu)買(mǎi)這些商品和勞務(wù)，才能提供公眾所需的公共商品和勞務(wù)（包括混合商品）。它是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的一種消耗，因此又稱(chēng)消耗性支出。轉(zhuǎn)移性支出，是指政府單方面地、無(wú)償?shù)刂Ц督o其他經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)政資金，包括社會(huì)保障支出、財(cái)政補(bǔ)貼支出和利息支出等。政府在付出資金時(shí)，并沒(méi)有取得相應(yīng)的商品和勞務(wù)，只是將資源在社會(huì)成員之間重新分配。這類(lèi)支出并不減少私人部門(mén)可支配的資源總量，而只是在結(jié)構(gòu)上調(diào)整不同社會(huì)集團(tuán)之間可支配資源的數(shù)量，以更好地促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。這時(shí)，政府所扮演的是一個(gè)“中間人”的角色，將一部分人（納稅人）的收入轉(zhuǎn)移給支出的接受者。購(gòu)買(mǎi)性支出所起的作用，是通過(guò)支出使政府所擁有的資金與市場(chǎng)上企業(yè)和個(gè)人提供的商品與勞務(wù)相交換，主要影響的是資源配置。一方面，政府購(gòu)買(mǎi)的商品和勞務(wù)的種類(lèi)不同，生產(chǎn)的公共商品也就不同，從而對(duì)資源配置的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響不同；另一方面，由于政府購(gòu)買(mǎi)支出直接成為一種有效需求，增加了社會(huì)購(gòu)買(mǎi)力，從而對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、就業(yè)以及社會(huì)供給與社會(huì)需求的總量與結(jié)構(gòu)均衡有著直接的影響，并對(duì)收入分配產(chǎn)生間接的影響。轉(zhuǎn)移性支出則是通過(guò)支出過(guò)程，將財(cái)力從政府轉(zhuǎn)移到受領(lǐng)者手中，支出結(jié)果是資金所有權(quán)的轉(zhuǎn)移（購(gòu)買(mǎi)力轉(zhuǎn)移），對(duì)收入分配有直接影響，但對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和就業(yè)以及社會(huì)總供需狀況的影響，則是間接的，是要通過(guò)資金接受者的反應(yīng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，轉(zhuǎn)移性支出對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響主要體現(xiàn)在收入分配上，轉(zhuǎn)移支出的規(guī)模和對(duì)象不同，所形成的收入分配格局也就不同。（三）按支出用途分類(lèi)按支出的具體用途分類(lèi)，財(cái)政支出一般公共服務(wù)（含國(guó)內(nèi)外債務(wù)付息）、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出和其他支出。采用這種分類(lèi)方法，主要目的是便于對(duì)財(cái)政資金的管理。一方面，有利于政府部門(mén)依據(jù)國(guó)家在不同時(shí)期的方針政策編制預(yù)算，合理安排財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以及進(jìn)行支出的具體核算；另一方面，也便于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督。但這種分類(lèi)也會(huì)隨著國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)等政策的調(diào)整變化而發(fā)生相應(yīng)調(diào)整變化。（四）按財(cái)政支出的受益范圍分類(lèi)按這種方法分類(lèi)，財(cái)政支出可以分為一般利益支出和特殊利益支出。一般利益支出是指全體社會(huì)成員均可受益的支出，如國(guó)防、行政管理等純公共商品支出特殊利益支出是指部分特定的社會(huì)成員受益的支出，如由文教支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資等形成的混合商品支出和轉(zhuǎn)移支出。采用這樣一種分類(lèi)方法，可以了解財(cái)政支出的最終歸宿，從而分析財(cái)政支出在收入再分配方面的具體影響。值得注意的是，分析財(cái)政支出對(duì)收入分配的具體影響，必須與財(cái)政支出的籌資方式結(jié)合起來(lái)。但是，由于許多財(cái)政支出項(xiàng)目并不是與收入項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)的，因此，這種分析在技術(shù)上是難以做到的。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般都是將個(gè)人稅前收入與財(cái)政再分配后（包括稅收和財(cái)政支出）的收益進(jìn)行對(duì)比分析，而不是從某一個(gè)具體的財(cái)政支出項(xiàng)目的受益情況進(jìn)行分析。（五）按國(guó)際分類(lèi)方法按照國(guó)際貨幣基金組織的分類(lèi)方法，有職能分類(lèi)法和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)法。按職能分類(lèi)，財(cái)政支出包括一般公共服務(wù)支出、國(guó)防支出、教育支出、保健支出、社會(huì)保障和福利支出、住房和社區(qū)生活設(shè)施支出、其他社區(qū)和社會(huì)服務(wù)支出、經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出以及無(wú)法歸類(lèi)的其他支出。按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，財(cái)政支出包括經(jīng)常性支出、資本性支出和貸款。圖5-1財(cái)政支出分類(lèi)方法二、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與優(yōu)化

一般來(lái)說(shuō)，早期政府支出主要用于維持性支出；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和普及，市場(chǎng)失靈表現(xiàn)得越來(lái)越明顯，政府的經(jīng)濟(jì)性支出比重將會(huì)逐步上升，維持性支出比重會(huì)有所下降；隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制逐步完善，政府用于彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)失靈的經(jīng)濟(jì)性支出的比重會(huì)有所下降，與此同時(shí)，政府支出的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到社會(huì)性支出，以改善收入分配狀況，提高人們的生活質(zhì)量。財(cái)政總支出社會(huì)性支出經(jīng)濟(jì)性支出維持性支出YEO圖5-2按政府職能分類(lèi)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)由此可見(jiàn)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不是一成不變的，不是僵化的，它隨著一個(gè)國(guó)家所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化而變化，且?guī)в幸欢ǖ囊?guī)律性。不過(guò)，從政府財(cái)政政策的角度看，則必須根據(jù)一定時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，推動(dòng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。另外，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化也離不開(kāi)政府職能的轉(zhuǎn)變。第二節(jié)財(cái)政支出規(guī)模一、財(cái)政支出規(guī)模的衡量指標(biāo)二、財(cái)政支出規(guī)模的增長(zhǎng)趨勢(shì)三、財(cái)政支出規(guī)模的宏觀模型四、財(cái)政支出規(guī)模的微觀模型五、財(cái)政支出的合理規(guī)模一、財(cái)政支出規(guī)模的衡量指標(biāo)（一）絕對(duì)指標(biāo)它反映的是一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出的絕對(duì)額。在現(xiàn)實(shí)中各國(guó)政府對(duì)財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)一般都僅限于政府的預(yù)算支出，而非所有為履行政府職能的公共部門(mén)支出。還需注意的是，與一般企業(yè)會(huì)計(jì)核算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則不同的是，財(cái)政支出的核算通常采用收付實(shí)現(xiàn)制，即以財(cái)政資金是否付出作為財(cái)政支出是否實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。另外，在統(tǒng)計(jì)國(guó)家財(cái)政支出總量時(shí)，為避免重復(fù)計(jì)算，各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付不列入財(cái)政支出計(jì)算范圍。絕對(duì)指標(biāo)比較直觀，而且它是計(jì)算相對(duì)指標(biāo)的基礎(chǔ)。但它不能反映財(cái)政支出與國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他變量之間的變動(dòng)關(guān)系，因而不能充分反映政府在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。（二）相對(duì)指標(biāo)它是將特定時(shí)期的財(cái)政支出絕對(duì)額與其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量進(jìn)行對(duì)比，如財(cái)政支出占GDP的比重（財(cái)政支出率）或財(cái)政支出占GNP的比重。其中，財(cái)政支出占GDP的比重比財(cái)政收入占GNP的比重更能反映實(shí)際情況，不過(guò)兩者差別并不大。由這兩個(gè)基本指標(biāo)又可以衍生出反映財(cái)政支出發(fā)展變化的三個(gè)指標(biāo)：財(cái)政支出增長(zhǎng)率；財(cái)政支出增長(zhǎng)的彈性系數(shù)；財(cái)政支出增長(zhǎng)的邊際傾向。在分析、研究財(cái)政支出規(guī)模時(shí)，與絕對(duì)指標(biāo)相比，人們通常更注重相對(duì)指標(biāo)，它是判斷財(cái)政支出規(guī)模大小以及政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活介入程度的一個(gè)重要（但不是唯一）指標(biāo)。二、財(cái)政支出規(guī)模的增長(zhǎng)趨勢(shì)

一、財(cái)政支出的擴(kuò)張趨勢(shì)

隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，財(cái)政支出將出現(xiàn)相應(yīng)的增長(zhǎng)。

近幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)的財(cái)政支出不僅出現(xiàn)了絕對(duì)規(guī)模的增長(zhǎng)，同時(shí)也出現(xiàn)了相對(duì)規(guī)模的增長(zhǎng)。請(qǐng)看以下三張圖表

年份美國(guó)英國(guó)18906.58.019107.812.0193017.629.0195023.139.0196027.038.8197032.247.2198033.152.0表5-1美國(guó)和英國(guó)財(cái)政支出占GDP的比重（%）變化

資料來(lái)源：《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒（2008）》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2008。國(guó)別年份增長(zhǎng)比例19601985澳大利亞21.436.615.2加拿大28.947.018.1法國(guó)34.652.417.8德國(guó)32.447.214.8意大利30.158.428.3日本18.332.714.4西班牙18.839.320.5荷蘭33.760.226.5比利時(shí)30.354.424.1瑞典31.064.533.5表5-2經(jīng)合組織主要成員財(cái)政支出占GDP比重（%）變化比較

資料來(lái)源：《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒（2008）》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2008

財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大是各國(guó)普遍存在的現(xiàn)象。但由于各國(guó)國(guó)情不同，所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，政府財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大的幅度也有所不同。同一國(guó)家在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期財(cái)政支出規(guī)模不同，而不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家在同一時(shí)期的財(cái)政支出規(guī)模也會(huì)有所差異。三、財(cái)政支出增長(zhǎng)的宏觀模型（一）瓦格納法則德國(guó)財(cái)政學(xué)家阿道夫·瓦格納(在考察了19世紀(jì)的許多西歐國(guó)家、美國(guó)、日本的財(cái)政支出的增長(zhǎng)狀況后，認(rèn)為財(cái)政支出的增長(zhǎng)是政治因素和經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果。但瓦格納所述的財(cái)政支出增長(zhǎng)的含義究竟是指財(cái)政支出的絕對(duì)額增長(zhǎng)還是相對(duì)增長(zhǎng)，在當(dāng)時(shí)還不清楚。根據(jù)馬斯格雷夫的解釋?zhuān)吒窦{的觀點(diǎn)可以概括為：隨著人均收入水平的提高，財(cái)政支出的相對(duì)規(guī)模也隨之提高。后來(lái)的學(xué)者將他的這個(gè)觀點(diǎn)稱(chēng)為瓦格納法則或瓦格納定律瓦格納法則

圖4-2財(cái)政支出增長(zhǎng)趨勢(shì)德國(guó)財(cái)政學(xué)家阿道夫·瓦格納,認(rèn)為財(cái)政支出的增長(zhǎng)是政治因素和經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果。后來(lái)的學(xué)者將他的這個(gè)觀點(diǎn)稱(chēng)為瓦格納法則或瓦格納定律。

E瓦格納對(duì)此的解釋是：（1）工業(yè)化的發(fā)展使得社會(huì)分工和生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化日益加強(qiáng)，這一方面帶來(lái)社會(huì)的進(jìn)步，另一方面也因經(jīng)濟(jì)交往日益復(fù)雜化而導(dǎo)致各種摩擦和社會(huì)沖突的加劇，這就必然要求更多的公共管制和保護(hù)活動(dòng)，從而導(dǎo)致政府行政支出的增加；（2）進(jìn)入到工業(yè)化發(fā)展階段之后，具有外部性特征的行業(yè)越來(lái)越多，為克服由于外部性而導(dǎo)致的資源配置效率低下和收入分配的不公平，政府需要直接地參與生產(chǎn)性活動(dòng)，從而導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)性支出的擴(kuò)大；（3）隨著收入水平的提高，在需求收入彈性的作用下，人們對(duì)教育和公共福利的需求也會(huì)擴(kuò)大，政府社會(huì)性支出會(huì)增加。瓦格納法則存在問(wèn)題

第一，瓦格納只是解釋了財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模增長(zhǎng)的原因，并沒(méi)有解釋財(cái)政支出增長(zhǎng)速度超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的原因。第二，瓦格納考察的是西方工業(yè)化國(guó)家的工業(yè)化時(shí)期這一特定的歷史背景，沒(méi)有考慮政治制度、文化背景，特別是公共選擇等因素，如果考慮這些因素，這一規(guī)律是否存在？如果存在，又該如何解釋?zhuān)康谌?，瓦格納法則集中分析了財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張的需求因素。但很顯然，只有在供給方面也存在財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張的可能時(shí)，財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)張才能成為現(xiàn)實(shí)。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮考克和魏斯曼在1961年，提出了財(cái)政支出增長(zhǎng)的“時(shí)間形態(tài)模型”。他們認(rèn)為，在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，財(cái)政支出的增長(zhǎng)并不是直線型的，而是呈現(xiàn)出階梯性增長(zhǎng)的特點(diǎn)，這被稱(chēng)之為“梯度漸進(jìn)增長(zhǎng)論”。導(dǎo)致財(cái)政支出增長(zhǎng)的因素有內(nèi)在因素與外在因素，并認(rèn)為外在因素是說(shuō)明財(cái)政支出增長(zhǎng)超過(guò)GDP增長(zhǎng)速度的主要原因，故也稱(chēng)之為“內(nèi)外因素論”。（二）時(shí)間形態(tài)模型該理論的前提假設(shè)是：選民享受公共產(chǎn)品和服務(wù)的收益，但卻不愿納稅。政府在決定其財(cái)政支出時(shí)，必須密切關(guān)注選民對(duì)其所隱含的稅收將會(huì)作出的可能反映，假定存在一個(gè)可以容忍的稅收水平即“稅收容忍度”，政府安排支出時(shí)必須考慮這個(gè)因素的約束。在上述假設(shè)的基礎(chǔ)上，皮考克和魏斯曼作出了如下推論：隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，收入水平上升，以不變的稅率征收的稅收也會(huì)上升，于是，政府支出的上升會(huì)與GDP的上升成正向關(guān)系，這是財(cái)政支出增長(zhǎng)的內(nèi)在原因；但在非常時(shí)期，如發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭(zhēng)或其他重大災(zāi)難時(shí)，財(cái)政支出上升的壓力驟然增大，政府被迫提高稅收水平，而公眾在非常時(shí)期也會(huì)接受提高了的稅收水平。這是財(cái)政支出出現(xiàn)階梯性跳躍增長(zhǎng)的外在原因。（1）替代效應(yīng)在戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)性事件出現(xiàn)時(shí)，社會(huì)公眾能夠忍受比平時(shí)更高的稅收水平，當(dāng)增稅大量增加以滿足財(cái)政支出需要時(shí)，相應(yīng)地整個(gè)社會(huì)的私人支出就減少了，這種公共支出代替私人支出的現(xiàn)象稱(chēng)之為“替代效應(yīng)”。在社會(huì)動(dòng)蕩結(jié)束之后，財(cái)政支出并不會(huì)相應(yīng)減少至動(dòng)蕩前的水平，因?yàn)樯鐣?huì)動(dòng)蕩造成的后果還需要政府去處理。（2）審查效應(yīng)社會(huì)突發(fā)性事件的出現(xiàn)，往往會(huì)暴露社會(huì)存在的許多問(wèn)題，這使人們認(rèn)識(shí)到解決這些問(wèn)題的重要性，在這種情況下，社會(huì)成員就會(huì)同意增加稅收，以滿足為解決這些問(wèn)題所需的財(cái)政資金需求，從而財(cái)政支出規(guī)?？梢岳^續(xù)保持在一個(gè)高水平上。（3）集中效應(yīng)在正常時(shí)期，中央政府和地方政府的職責(zé)分工相對(duì)而言是固定的，但在社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)期，中央政府集中更多的財(cái)政資金的這種做法卻易受社會(huì)的認(rèn)同，中央政府職能的擴(kuò)大增大了財(cái)政收支的規(guī)模。這時(shí)，集中效應(yīng)就出現(xiàn)了，由于集中效應(yīng)的出現(xiàn)，使得政府的財(cái)政支出規(guī)模趨向于進(jìn)一步增長(zhǎng)。政府民用支出政府全部支出和平時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)