農(nóng)村土地承包糾紛的裁判難點(diǎn)分析

農(nóng)村土地承包糾紛的裁判難點(diǎn)分析

自國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅以來，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)利率模式逐漸受到打破。農(nóng)村土地，尤其是城市周邊包包區(qū)的潛在價(jià)值開始出現(xiàn)，農(nóng)村土地承包法權(quán)益糾紛日益增多。據(jù)南京市中級(jí)人民法院民二庭調(diào)查統(tǒng)計(jì),近年來的總體趨向是:案件數(shù)量逐年遞增、調(diào)撤比例逐年遞減、不予受理或駁回起訴案件逐年增多。雖然經(jīng)過近些年來的司法裁判,最初出現(xiàn)的矛盾糾紛得到一定程度的解決,也初步形成了一些為社會(huì)公眾所認(rèn)同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入和城鄉(xiāng)化進(jìn)程的不斷加快,特別是國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨著新形勢(shì)、新機(jī)遇,一些深層次的、與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展伴生伴長(zhǎng)的新的矛盾和問題開始顯現(xiàn),不僅困擾著人民法院的司法審判,而且也日益成為制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的瓶頸。筆者通過對(duì)南京地區(qū)近幾年來農(nóng)村土地承包糾紛案件的實(shí)證調(diào)查,梳理出當(dāng)前司法實(shí)踐中較為棘手的九大難點(diǎn)問題加以分析探討。一、未開展二輪延包工作的有關(guān)問題問題產(chǎn)生:根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一部署,從1995年開始,全國(guó)農(nóng)村開展了第二輪承包工作。但是,仍有少數(shù)地區(qū)因當(dāng)時(shí)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重,農(nóng)民不愿種田,村組集體沒能完全按政策規(guī)定完成第二輪土地承包任務(wù)。稅費(fèi)改革以后,國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅,并對(duì)種糧戶給予糧食補(bǔ)貼,農(nóng)村承包地產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)利益,許多棄耕、拋荒的農(nóng)民便紛紛回鄉(xiāng)要地。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛和日趨激烈的利益沖突,加之《土地承包法》明確規(guī)定承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地,村委會(huì)已不敢亦無(wú)能力重新組織第二輪承包工作,于是,承包問題被擱置,爭(zhēng)地矛盾難化解,直至訴至法院。審判實(shí)務(wù):該類問題目前法律尚無(wú)明確規(guī)定。審判實(shí)務(wù)中,對(duì)于當(dāng)事人以第一輪承包合同或證書為依據(jù)提起的訴訟,一般先告知當(dāng)事人應(yīng)續(xù)簽第二輪承包合同或到有關(guān)部門換發(fā)新證,如確系未開展第二輪承包工作,多數(shù)以不屬人民法院受理范圍為由,裁定不予受理。處理難點(diǎn):首先,根據(jù)《土地承包法》規(guī)定,農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來源于承包合同。第一輪土地承包中,村組集體與農(nóng)戶簽訂的土地承包合同,承包期為15年,說明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)附有期限的權(quán)利。第一輪承包結(jié)束后,合同期限即屆滿,農(nóng)戶是否繼續(xù)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán),應(yīng)根據(jù)其與發(fā)包方是否續(xù)訂承包合同而定,因此,在第一輪承包期限屆滿后至第二輪承包工作完成前,農(nóng)戶并不當(dāng)然享有原承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),至少其權(quán)利處于效力待定狀態(tài)。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱“最高院《2005年司法解釋》”)規(guī)定,此類案件不屬人民法院受理范圍。其次,從政策層面看,“增人不增地,減人不減地”是國(guó)家一貫堅(jiān)持的既定政策,“大穩(wěn)定、小調(diào)整”是開展二輪延包工作的指導(dǎo)原則,多數(shù)地區(qū)的二輪承包都是維持原狀,在第一輪承包基礎(chǔ)上延長(zhǎng)30年承包期。從這個(gè)角度看,二輪延包工作只是一種形式,如法院以農(nóng)民未取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為由裁定不予受理,這對(duì)于在自己承包地上已耕種20多年的農(nóng)民來說,是難以理解的。再次,從實(shí)際情況看,未開展二輪延包工作的村組地區(qū),糾紛多,矛盾大,隱患深,許多矛盾糾紛與社會(huì)矛盾交織在一起,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人民法院在法律層面解決問題的能力。對(duì)策思路:土地承包工作屬于人民政府職責(zé)范圍,建議由政府部門出面組織相關(guān)村組集體完成第二輪承包工作,或根據(jù)實(shí)際情況確認(rèn)二輪承包繼續(xù)延包一輪承包合同。二、利益驅(qū)動(dòng)下的人地矛盾問題產(chǎn)生:國(guó)家“增人不增地、減人不減地”既定政策的目的是為了維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。在稅費(fèi)改革前,農(nóng)村“人地矛盾”是以“人稅矛盾”的形式表現(xiàn)出來。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅是跟田畝走,在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的情況下,太多的承包地意味著要負(fù)擔(dān)太多的稅賦,所以,農(nóng)民強(qiáng)烈要求“減人要減地”,村委會(huì)則為落實(shí)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和恢復(fù)撂荒地生產(chǎn),積極要求“增人要增地”。于是,農(nóng)民與村組之間矛盾調(diào)和的產(chǎn)物——“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”的土做法便孕育而生。為使這一做法合法化,有些地方在承包合同中明確規(guī)定發(fā)包方在承包期限內(nèi)調(diào)整土地的權(quán)利等。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后,“人地矛盾”在利益的驅(qū)動(dòng)下突顯出來,過去那種調(diào)和矛盾的習(xí)慣做法及其產(chǎn)生的后果使矛盾更加尖銳。地多的農(nóng)戶要求維護(hù)現(xiàn)狀,地少的農(nóng)戶要求恢復(fù)原狀,村委會(huì)難以平衡各方利益,由此產(chǎn)生矛盾糾紛。審判實(shí)務(wù):南京法院根據(jù)江蘇省高級(jí)人民法院2006年《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法>和<最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋>若干問題的意見》(以下簡(jiǎn)稱“江蘇高院《2006年審判紀(jì)要》”)規(guī)定:“涉及大面積土地的重新調(diào)整或群體性利益的重新分配的農(nóng)村土地承包糾紛,依賴民事訴訟程序難以處理的,一般應(yīng)由有關(guān)地方人民政府先行處理”,一般不予受理。處理難點(diǎn):農(nóng)民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其安身立命的根本,其權(quán)利性質(zhì)屬于物權(quán)。承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地,棄耕、拋荒的農(nóng)民要求返還承包地,人民法院應(yīng)予支持。《土地承包法》和最高院《2005年司法解釋》中對(duì)此均有明確規(guī)定。因此,從法律層面看,人民法院處理此類案件并不為難。困難的是,在實(shí)踐中無(wú)法操作。因?yàn)槎喅邪?經(jīng)過幾次打散、調(diào)整、再打散、再調(diào)整,二輪承包格局已被徹底打破。一方面,由于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng),土地集體流轉(zhuǎn)后,原棄耕、拋荒和收回的土地在地理形態(tài)上已無(wú)法區(qū)分,如大片土地變?yōu)樯鷳B(tài)園區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等;另一方面,原農(nóng)戶的承包地已被打散分配到各家各戶,如果判令返還,必然導(dǎo)致連鎖反應(yīng),即每一個(gè)農(nóng)戶都要充當(dāng)一次原告,其他所有的農(nóng)戶則要充當(dāng)若干次被告,其結(jié)果,所有農(nóng)戶都將卷入連環(huán)訴訟。加之涉及人數(shù)眾多,矛盾異常尖銳,糾紛難以化解。如六合區(qū)“曾某訴六合區(qū)竹鎮(zhèn)某村委會(huì)返還承包地糾紛案”。對(duì)策思路:村組集體重新調(diào)整承包地,當(dāng)時(shí)主要目的是為完成基層政府規(guī)定的上交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù),以及執(zhí)行國(guó)家關(guān)于禁止農(nóng)田荒蕪的政策,因此,由人民政府重新確認(rèn)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)較為適宜。三、承包地糾紛引發(fā)的糾紛案件問題產(chǎn)生:農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書是土地承包合同生效后,縣級(jí)以上人民政府依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而頒發(fā)的法律憑證。由于稅費(fèi)改革前對(duì)農(nóng)村承包地重視不夠,有關(guān)職能部門在證書制作、頒發(fā)上把關(guān)不嚴(yán),為應(yīng)付上級(jí)檢查,完成達(dá)標(biāo)任務(wù),把蓋好印章的空白證書交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站填寫、發(fā)放;同樣,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站為圖省事,再將空白的證書交給村委會(huì)填寫,直至由承包人自己填寫,導(dǎo)致相當(dāng)一部分證書記載的事項(xiàng)簡(jiǎn)單、模糊、錯(cuò)誤,如證書記載內(nèi)容錯(cuò)誤、面積不準(zhǔn)、四至范圍不詳、人地不符等;證書發(fā)放后,有關(guān)職能部門在后續(xù)管理上嚴(yán)重脫節(jié),關(guān)于變更、補(bǔ)辦、收回和宣布作廢等工作沒有正常開展,致使許多證書不僅起不到明確權(quán)屬的作用,反而增加和擴(kuò)大了矛盾糾紛。如六合區(qū)的“鈕某訴陳某返還承包地糾紛案”,同一地塊出現(xiàn)兩個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。另外,在稅費(fèi)改革前,南京市原江浦縣和溧水縣還開展試點(diǎn)工作,對(duì)其他承包方式的承包戶發(fā)放了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。如浦口區(qū)“黃某訴浦口區(qū)永寧鎮(zhèn)某村委會(huì)返還承包地案”、“劉某訴永寧鎮(zhèn)某村委會(huì)返還承包地案”等。審判實(shí)務(wù):對(duì)于涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的糾紛案件,一般告知當(dāng)事人通過行政訴訟程序解決,民事案件不予受理。處理難點(diǎn):農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書作為政府部門頒發(fā)的物權(quán)憑證,在法律上具有推定效力。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證為確認(rèn)原則,不僅符合物權(quán)法理論關(guān)于物權(quán)設(shè)立、變動(dòng)的基本原則,也符合現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展方向,世界各國(guó)民法已普遍接受。但是,我國(guó)目前立法采取的是意思主義,即家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立不以登記為要件?！翱紤]到我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際,如果規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不經(jīng)登記不具有物權(quán)效力,不符合我國(guó)農(nóng)村的特點(diǎn),不利于維護(hù)農(nóng)民的合同權(quán)益。如果不考慮國(guó)情,生搬硬套傳統(tǒng)的物權(quán)法原理,必然會(huì)損害廣大農(nóng)民的利益。而且,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身具有很強(qiáng)的公示性,不以登記為必要?！逼淅碚撘罁?jù)是我國(guó)農(nóng)村家庭承包制度實(shí)行的是人人有份的均田制,具有生活保障性和社會(huì)福利性。只要具有本集體組織成員資格,即可享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),故家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原始取得的依據(jù)是成員權(quán)資格,承包合同只不過是權(quán)利取得的外在表現(xiàn)形式。最高院《2005年司法解釋》對(duì)家庭方式的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書沒有涉及,在其他方式承包中,賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書具有對(duì)抗效力。現(xiàn)行法律規(guī)定與法學(xué)理論相沖突造成了司法實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)混亂和操作困難。一方面,政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書是政府作出的具體行政確認(rèn)行為,體現(xiàn)了人民政府依職權(quán)對(duì)土地承包合同進(jìn)行管理、干預(yù)和行政參與。人民法院在民事訴訟中審查其合法性或合理性是不妥當(dāng)?shù)?因此,當(dāng)承包合同與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書沖突時(shí),法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)證書的法律效力。當(dāng)事人對(duì)證書有爭(zhēng)議,應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟渠道來解決,不屬于民事案件的受理范圍。另一方面,以證書為確認(rèn)原則,在實(shí)踐中面臨困難:一是內(nèi)容與事實(shí)不符的證書數(shù)量較多;二是政府職能部門對(duì)證書的變更、糾正、收回及廢止工作未有效開展。對(duì)策思路:建議縣級(jí)以上人民政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書進(jìn)行一次全面清理,對(duì)一些有錯(cuò)誤的證書及早變更、廢止,同時(shí)作好備案登記工作和后續(xù)管理工作。四、“以租代征”違反國(guó)家法律強(qiáng)制性規(guī)定,“停止侵害、資源整合”等法律后果難認(rèn)定問題產(chǎn)生:土地征用是指國(guó)家為公共利益的需要而依法將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的行為。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定為公共利益的需要,國(guó)家可以依法征用集體所有的土地。隨著南京周邊地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化程度的提高,農(nóng)村集體所有土地被征用的次數(shù)和面積逐年增多。但是,征用土地不管面積多少,均需要相應(yīng)級(jí)別的政府部門批準(zhǔn),并且還需要對(duì)被征用土地所有者或使用者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償?，F(xiàn)實(shí)中,基層政府為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū),需要大量土地,但如按國(guó)家征地的正式程序辦理,不僅審批手續(xù)嚴(yán)格,而且每年的計(jì)劃指標(biāo)非常有限,基層政府便采用“以租代征”的形式,先組織村民與村委會(huì)簽訂土地租賃協(xié)議,然后再組織村委會(huì)與園區(qū)開發(fā)公司簽訂租賃協(xié)議,取得土地后即開工建設(shè),手續(xù)慢慢“補(bǔ)辦”。每年國(guó)家征地計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)后,基層政府再分批將租地轉(zhuǎn)為征地。于是,大量耕田被圈占,許多土地上蓋起成片的廠房或住宅。失地農(nóng)民內(nèi)心失衡,強(qiáng)烈要求返還承包地。如浦口區(qū)某鎮(zhèn)在建設(shè)工業(yè)園區(qū)過程中已引發(fā)近20起訴訟案件。審判實(shí)務(wù):以促成調(diào)解或說服當(dāng)事人撤訴為主;在窮盡手段仍不能解決糾紛必須判決時(shí),盡量回避“以租代征”,尋找其它理由作出裁判。處理難點(diǎn):為保護(hù)和合理利用土地資源,國(guó)家對(duì)農(nóng)村承包地特別是基本農(nóng)田給予重點(diǎn)保護(hù),嚴(yán)格限制非農(nóng)用途,其宗旨就是不給土地造成永久性損害,不讓土地失去農(nóng)耕性質(zhì)?！锻恋毓芾矸ā?、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》均有明確規(guī)定?！耙宰獯鳌边`反了國(guó)家法律強(qiáng)制性規(guī)定,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行為違法。但一旦認(rèn)定行為違法,則其法律后果就應(yīng)是責(zé)令停止侵害、恢復(fù)原狀。對(duì)于“以租代征”辦起的工業(yè)園區(qū),“停止侵害”即意味著園區(qū)停建,“恢復(fù)原狀”意味著取消園區(qū)。將政府多年辛苦建設(shè)的工業(yè)園區(qū)一紙否定,現(xiàn)實(shí)中是行不通的。許多當(dāng)事人也明知其中原委,要求法院以判決形式對(duì)“以租代征”行為作出違法認(rèn)定,其真實(shí)用意是給基層政府施加壓力,迫其答應(yīng)其條件。對(duì)策思路:“以租代征”實(shí)施前,村委會(huì)可與農(nóng)民簽訂收回承包地協(xié)議,由農(nóng)民承諾自愿交回承包地,村委會(huì)則同時(shí)承諾在國(guó)家正式征用土地前,農(nóng)民享有該地收益(租金),在國(guó)家正式征用土地后有權(quán)獲得征地補(bǔ)償款。五、主體權(quán)和自主權(quán)問題問題產(chǎn)生:通過土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高土地生產(chǎn)率,發(fā)展高效農(nóng)業(yè),是我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。但是,按人口均分土地的家庭承包使土地分散、細(xì)碎,難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng),維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益與發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間存在利益沖突。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部打著發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的旗號(hào),片面強(qiáng)調(diào)“以地興鎮(zhèn)”、“以地招商引資”,采取行政干預(yù)手段,強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包地,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)享有的主體權(quán)和自主權(quán),從而埋下了許多群體性事件的矛盾隱患。如南京某縣高速公路兩邊的“綠色通道”問題。另一方面,也有少數(shù)農(nóng)民為個(gè)人利益,乘機(jī)漫天要價(jià),濫行權(quán)利,給當(dāng)?shù)氐囊?guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展設(shè)置障礙。如六合區(qū)“王某訴六合區(qū)某鎮(zhèn)政府、南京某農(nóng)莊公司承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛案”。審判實(shí)務(wù):對(duì)未簽訂合法流轉(zhuǎn)合同的,農(nóng)民要求確認(rèn)村委會(huì)和第三人侵權(quán)或違約,賠償經(jīng)濟(jì)損失,予以支持;農(nóng)民要求恢復(fù)原狀,返還承包地的,一般不予支持。對(duì)只要求增加承包金的,根據(jù)流轉(zhuǎn)價(jià)格是否顯失公平或“利益嚴(yán)重失衡”酌情調(diào)整。處理難點(diǎn):如何兼顧個(gè)體權(quán)利保障與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系是此類案件的處理難點(diǎn)。從大局看,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的必然選擇。當(dāng)前,南京市委、市政府提出“轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展”戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng),大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè),是當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的一個(gè)重要舉措,人民法院應(yīng)當(dāng)為大局服務(wù),為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障。但實(shí)踐中,這種做法可能會(huì)助長(zhǎng)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門違法行事,損害農(nóng)民的權(quán)益,如“陳某訴六合區(qū)某林場(chǎng)承包合同糾紛案”。但如果嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦案,又可能影響規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。對(duì)策思路:對(duì)已經(jīng)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng),以維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則,以經(jīng)濟(jì)賠償為保障農(nóng)民權(quán)益的主要形式;對(duì)尚未形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng),以保障農(nóng)民合法權(quán)利為原則。六、補(bǔ)償難,無(wú)法客觀事實(shí)問題產(chǎn)生:農(nóng)村公益事業(yè)屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),主要是指向農(nóng)村居民提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù),包括交通、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、體育等方面。加強(qiáng)農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。以修路為例,“要想富,先修路”形象地表達(dá)了廣大農(nóng)民的心聲。南京早在2000年國(guó)家交通部提出“修好農(nóng)村路,服務(wù)城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)后,就開始大力建設(shè)農(nóng)村公路,出臺(tái)了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策,村集體按照誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)原則,采取土地調(diào)整、代繳農(nóng)業(yè)稅、糧食補(bǔ)償、資金補(bǔ)貼等措施,對(duì)被占承包地的農(nóng)戶給予一定補(bǔ)償。但隨著國(guó)家免征農(nóng)業(yè)稅后,原先的補(bǔ)償措施已暴露出許多不足,相當(dāng)部分被占地的農(nóng)戶很難得到補(bǔ)償,甚至得不到補(bǔ)償。如溧水縣“陳某訴某村委會(huì)土地承包糾紛案”。審判實(shí)務(wù):南京法院共受理該類案件2起,都是調(diào)解或撤訴結(jié)案。但一致觀點(diǎn)認(rèn)為,判決返還承包地,將損害公益事業(yè),不應(yīng)支持。處理難點(diǎn):應(yīng)否給予補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償是此類案件的處理難點(diǎn)。村集體公益占地既不屬于國(guó)家征用,也不符合村集體依法收回土地的情形,更無(wú)書面證據(jù)證明系農(nóng)民自愿交回土地,因此,從法律上講,農(nóng)民對(duì)被占用的土地仍享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因村辦公益事業(yè)是為全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員服務(wù),得到絕大多數(shù)成員的同意,且符合國(guó)家有關(guān)政策,故不能認(rèn)定村委會(huì)興辦公益事業(yè)占地行為違法。村集體對(duì)農(nóng)民不應(yīng)適用賠償而應(yīng)用補(bǔ)償,但補(bǔ)償會(huì)帶來的一系列問題:第一,將引發(fā)大量訴訟,所有涉公益事業(yè)占地的農(nóng)民都可能提起訴訟,村集體是否有能力補(bǔ)償?第二,興辦公益事業(yè)本是利民的好事,當(dāng)初并無(wú)異議。事隔十幾年后再判令給予補(bǔ)償,可能不利于樹立正確的價(jià)值導(dǎo)向。第三,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定?是以國(guó)家征用土地的當(dāng)時(shí)價(jià)為參照,還是以現(xiàn)在價(jià)格為參照?是以土地每年平均收益一次性支付,還是每年支付?如果該地將來國(guó)家征收,征地補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)歸誰(shuí)?如不給予補(bǔ)償,對(duì)于被占用土地的農(nóng)民而言,也有失公平。當(dāng)他們看到其他土地被征用或占用后能獲得較高補(bǔ)償費(fèi)時(shí),內(nèi)心不平衡,加上村集體當(dāng)時(shí)占地多無(wú)書面協(xié)議,無(wú)合法手續(xù),矛盾自然會(huì)升級(jí)。對(duì)策思路:對(duì)于由區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織規(guī)劃建設(shè)的公益事業(yè),占地問題涉及政府行政行為,應(yīng)通過行政訴訟程序解決,民事案件不予受理;對(duì)于由村集體組織規(guī)劃建設(shè)的公益事業(yè),當(dāng)事人要求賠償或補(bǔ)償?shù)?如村委會(huì)無(wú)證據(jù)證明已經(jīng)給付,則參照有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),酌情支持。七、代耕者與“外來戶”之間的爭(zhēng)地糾紛問題產(chǎn)生:代耕農(nóng)是指自愿與鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶以書面或口頭方式訂立農(nóng)田代耕關(guān)系,并承擔(dān)代耕田公購(gòu)糧任務(wù)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外地農(nóng)民?！按r(nóng)”是20世紀(jì)八、九十年代歷史發(fā)展的產(chǎn)物,以珠江三角洲最為突出,南京地區(qū)也不乏少數(shù)。改革開放以后,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,城市周邊農(nóng)村的許多農(nóng)民紛紛進(jìn)入工廠或自辦實(shí)業(yè),將大片邊遠(yuǎn)糧田丟荒棄耕。為減輕國(guó)家公購(gòu)糧任務(wù)壓力,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織和農(nóng)村干部通過各種關(guān)系,聯(lián)系省內(nèi)或鄰省經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)民來代耕農(nóng)田。為吸引外來勞動(dòng)力入戶落耕,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還實(shí)行了一系列的優(yōu)惠政策,如承諾辦理入戶手續(xù)、分配宅基地建永久性住房、與同村村民享有同等待遇等。于是,落后地區(qū)的農(nóng)民便放棄老家的房屋、承包地,甚至辦理銷戶舉家遷移到城市周邊農(nóng)村。在二十多年的代耕生涯中,一部分人的入戶問題被解決,成為“外來戶”。隨著農(nóng)村工業(yè)化和城市化的推進(jìn),土地資源不斷減少,土地價(jià)值日顯珍貴,加上國(guó)家惠農(nóng)政策的實(shí)施,原承包戶開始回鄉(xiāng)要求返還承包地,與“代耕農(nóng)”、“外來戶”之間發(fā)生爭(zhēng)地糾紛。審判實(shí)務(wù):在無(wú)書面轉(zhuǎn)讓協(xié)議或書面協(xié)議約定不明的情況下,一般認(rèn)定雙方系轉(zhuǎn)包關(guān)系,原承包戶要求返還承包地的,予以支持。處理難點(diǎn):從法律上講,代耕關(guān)系實(shí)際上是一種向農(nóng)村集體組織成員以外的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包關(guān)系,代耕農(nóng)以承包人的身份對(duì)土地進(jìn)行代耕,不能因有農(nóng)田代耕行為而改變土地農(nóng)民集體所有權(quán)歸屬,也不能因此而成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,不能享有收益分紅權(quán)利。因此,司法實(shí)踐中,代耕農(nóng)和外來戶多處于不利地位?？陀^地說,代耕農(nóng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中曾發(fā)揮了一定作用。一方面,他們恢復(fù)了大片因農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而丟荒的農(nóng)田,確保了國(guó)家公購(gòu)糧任務(wù)和繳納稅費(fèi)任務(wù)的完成;另一方面,他們使原承包人擺脫了承包地的負(fù)擔(dān),可以專心從事他項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),從而促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但令人擔(dān)擾的是,裁判的結(jié)果實(shí)質(zhì)上加劇了社會(huì)不公平,激化了矛盾沖突,給社會(huì)增加了不穩(wěn)定因素。對(duì)于“外來戶”,承包地被原承包戶要回后變成有戶無(wú)地的農(nóng)民,而在村民自治的背景下,往往又被村民以民主票決的方式排除在集體財(cái)產(chǎn)和收入的分配之外,最終成為無(wú)田地、無(wú)保障的農(nóng)民。如浦口區(qū)“李某訴張某返還承包地案”。對(duì)于“代耕農(nóng)”,情況更糟。因?yàn)闆]有戶口,得不到征地補(bǔ)償和拆遷安置,不能參加選舉,不能參軍、入黨,子女上學(xué)是難題,甚至連結(jié)婚、開銀行帳戶、裝電話等都十分困難。這一特殊群體幾乎變成了無(wú)出路、無(wú)生路、無(wú)退路的“城市土著人”。對(duì)策思路:代耕農(nóng)和外來戶問題是“歷史”遺留問題,建議政府部門解決對(duì)無(wú)承包地的外來戶,應(yīng)給予最低生活保障和困難補(bǔ)助;對(duì)無(wú)承包地的代耕農(nóng),符合入戶條件的,應(yīng)盡早解決戶口問題;不符合條件的,應(yīng)多做說服教育工作,鼓勵(lì)其回家鄉(xiāng)或另謀職業(yè)。八、“無(wú)社區(qū)村民資格”被剝奪的原因分析問題產(chǎn)生:隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入和城市化進(jìn)程的不斷加快,城市周邊的農(nóng)村承包地涉及征地補(bǔ)償、收益分配等糾紛明顯增多,這些案件矛盾焦點(diǎn)多涉及成員資格問題。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題越來越成為農(nóng)村土地承包糾紛中無(wú)法回避的問題。我國(guó)目前的法律沒有對(duì)取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員的條件作出明確規(guī)定,實(shí)踐中通常的做法是由該集體經(jīng)濟(jì)組織通過村民自治制度來認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。長(zhǎng)期以來,村民自治虛化一直是農(nóng)村社會(huì)公共管理中的一大弊病,尤其是近年來村、組合并之后,一些村干部的權(quán)力意識(shí)隨著權(quán)力的增大而膨脹,對(duì)內(nèi)一手包攬大權(quán),對(duì)外以村民代表會(huì)議名義任意行事,其結(jié)果是,村民是否屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員完全由個(gè)別村干部決定,出嫁女、離婚婦女、入贅女婿、外來戶等特殊群體人員的合法權(quán)利常常被剝奪,“無(wú)本村村民資格”成為村委會(huì)違法行事的護(hù)身符。審判實(shí)務(wù):南京法院目前仍根據(jù)江蘇高院《2006年審判紀(jì)要》的規(guī)定,對(duì)涉及成員資格問題的糾紛案件不予受理。處理難點(diǎn):立法缺失,現(xiàn)實(shí)中又無(wú)法回避,致使矛盾逐步擴(kuò)大。關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)問題,我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋均未作出界定。“由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利,屬于《立法法》第42條第1項(xiàng)規(guī)定的情形,其法律解釋權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì),不宜通過司法解釋對(duì)此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定,為此,最高院已經(jīng)根據(jù)《立法法》第43條規(guī)定,就該問題建議全國(guó)人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。”關(guān)于土地征用補(bǔ)償糾紛中涉及成員分配資格應(yīng)否受理的問題,最高院的意見也不統(tǒng)一。最高院《2005年司法解釋》第1條將“承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛”歸于受理范圍,同時(shí),“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的,人民法院不予受理?！彼痉▽?shí)踐中法院面臨的困境是:既無(wú)成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),又無(wú)“是否涉及成員資格”的評(píng)判依據(jù),而村委會(huì)常常把“無(wú)本村村民資格”作為規(guī)避法律責(zé)任的擋箭牌,運(yùn)