新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問(wèn)題及建議及我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的趨勢(shì)與特點(diǎn)分析

PAGEPAGE1新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問(wèn)題及建議最近一段時(shí)間以來(lái)，“城鎮(zhèn)化”一詞被決策層頻頻提及，目前已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)最炙手可熱的詞匯之一。由于牽涉廣泛，利益重大，政府、企業(yè)、學(xué)界甚至普通民眾紛紛對(duì)此展開(kāi)討論，各種聲音鋪天蓋地，甚囂塵上。其中，“如何繼續(xù)有效推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化”是當(dāng)前討論的熱點(diǎn)，而“城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響”是目前討論的主要內(nèi)容之一。一種主流看法是從城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用著眼。這派觀點(diǎn)首先站在需求層面看待中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將城鎮(zhèn)化視為中國(guó)未來(lái)最大的內(nèi)需所在，是推動(dòng)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大亮點(diǎn)。由于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)會(huì)帶來(lái)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和住房的大量需求、另外農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口也被認(rèn)為是對(duì)消費(fèi)需求會(huì)有明顯的提升。所以，站在擴(kuò)大內(nèi)需的角度來(lái)討論城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)作用是此派觀點(diǎn)討論的一個(gè)重要內(nèi)容。由此派生出相當(dāng)多對(duì)中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化水平的測(cè)算，以及城鎮(zhèn)化如何帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、住房、居民消費(fèi)的研究，以推算城鎮(zhèn)化將可能對(duì)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的影響。也有觀點(diǎn)站在供給層面來(lái)看待城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。由于城鎮(zhèn)化本身有利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生和人力資本積累等原因，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生明顯幫助。近來(lái)創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用日益受到重視，而城市則在技術(shù)創(chuàng)新中起著決定性的作用。如何進(jìn)一步發(fā)揮城市在創(chuàng)新中的作用，從而帶動(dòng)中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。也成為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中迫切需要研究的問(wèn)題。此外從供給層面看，也有研究從城鎮(zhèn)化過(guò)程中生產(chǎn)率提升的角度來(lái)探討其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。城鎮(zhèn)化過(guò)程伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)的人口流向城市從事二三產(chǎn)業(yè)，會(huì)帶來(lái)明顯的生產(chǎn)率提升。未來(lái)這樣的人口流動(dòng)還有多少潛力，如何進(jìn)一步發(fā)揮流動(dòng)的效益，是這些研究重點(diǎn)討論的問(wèn)題?？梢钥吹剑?dāng)前國(guó)內(nèi)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題越加嚴(yán)重，人們?nèi)找尜|(zhì)疑原有依靠大規(guī)模投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式如何持續(xù)，再加上全球金融危機(jī)后國(guó)際市場(chǎng)長(zhǎng)期動(dòng)蕩低迷，中國(guó)出口形勢(shì)嚴(yán)峻。在勞動(dòng)力、土地、水、能源資源等各種要素價(jià)格紛紛上漲的背景下，大家都已經(jīng)意識(shí)到舊有增長(zhǎng)方式不可持續(xù)，紛紛做出了中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)率將要回落的判斷。對(duì)于中國(guó)未來(lái)的增長(zhǎng)趨勢(shì)而言，目前來(lái)看在出口方面低端國(guó)際市場(chǎng)已經(jīng)占領(lǐng)得差不多了，而技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的打造等都不是可以一蹴而就的事。那么，中國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)究竟在哪里？由此，“城鎮(zhèn)化”這三個(gè)金光閃閃的大字，自然映入人們眼簾，從而在一定程度上也被許多人當(dāng)作能夠繼續(xù)使中國(guó)未來(lái)保持高速發(fā)展的根本動(dòng)力之一。城鎮(zhèn)化在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長(zhǎng)方面被眾多人士寄予厚望，在此背景下，國(guó)內(nèi)新一輪的城鎮(zhèn)化大潮也被認(rèn)為即將波瀾壯闊地展開(kāi)。1.不可持續(xù)的舊城鎮(zhèn)化模式與此同時(shí)，也有另一派的觀點(diǎn)對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的模式表示疑問(wèn)和不滿(mǎn)。他們指出，中國(guó)已有的城鎮(zhèn)化模式是“城鄉(xiāng)割裂、城鄉(xiāng)二元”的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中未能享受到應(yīng)有的益處，城鎮(zhèn)化過(guò)程尚未有效地帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。由于城鄉(xiāng)割裂的城鎮(zhèn)化模式，難以在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中有效帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的集約化轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，從而導(dǎo)致糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品（5.94，-0.01，-0.17%）供應(yīng)的問(wèn)題。而且此種城鎮(zhèn)化模式容易過(guò)多侵占農(nóng)田耕地、過(guò)多汲取農(nóng)村地區(qū)的人才和資金等資源，使得農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)相對(duì)滯后、個(gè)別地區(qū)甚至凋敝，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)不足。

而由于現(xiàn)有模式下中國(guó)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)于依賴(lài)政府主導(dǎo)，使得在現(xiàn)有土地制度和財(cái)政制度安排下各級(jí)政府紛紛熱衷于擴(kuò)大城市規(guī)模，造成對(duì)土地資源的低效利用以及對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)的過(guò)度依賴(lài)。房?jī)r(jià)過(guò)高、房地產(chǎn)市場(chǎng)膨脹業(yè)已對(duì)繼續(xù)健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化構(gòu)成了嚴(yán)重障礙，不僅帶來(lái)普通居民的住房問(wèn)題，也抬高了城市內(nèi)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的成本，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成威脅，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形演進(jìn)，為城市的未來(lái)發(fā)展埋下隱患。

此外，在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式下，政府的行政級(jí)別就成為了推進(jìn)各地城鎮(zhèn)化過(guò)程中最重要的資源。行政級(jí)別高的城市就可以利用自身的行政地位來(lái)吸取各種要素，包括土地、資金、人才等等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系發(fā)展的嚴(yán)重失衡，即大城市尤其是行政級(jí)別較高的頂級(jí)大城市畸形擴(kuò)張，而中小城市則發(fā)展不足。

現(xiàn)有城鎮(zhèn)模式更為核心的問(wèn)題是，目前的城鎮(zhèn)化過(guò)程未能解決好農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，“只讓來(lái)打工、不讓來(lái)落戶(hù)”的方式表明中國(guó)過(guò)去的城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一種“半拉子”的城鎮(zhèn)化，是一種“要物（土地）不要人”的城鎮(zhèn)化，是“物的城鎮(zhèn)化”而非“人的城鎮(zhèn)化”。在世界各國(guó)已有的城市化歷史中，這樣大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)段地將人和地割裂開(kāi)來(lái)的城鎮(zhèn)化過(guò)程，只有在中國(guó)才能看見(jiàn)，由此也帶來(lái)了極其嚴(yán)重的一系列問(wèn)題。例如城市中新的二元化結(jié)構(gòu)、農(nóng)民工長(zhǎng)期在外打工造成數(shù)千萬(wàn)之眾的留守兒童等等。而這種城鄉(xiāng)分割、人地分割的城鎮(zhèn)化模式最大弊病是以一種人所共見(jiàn)、人所共知的方式大規(guī)模和長(zhǎng)時(shí)段地造成社會(huì)不同群體間的利益分化且固化，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的緊張和斷裂。目前全社會(huì)的收入分配差距伴隨著城鎮(zhèn)化過(guò)程不斷被拉大，無(wú)論是農(nóng)民之間（進(jìn)城還是未進(jìn)城）、市民之間（有房子還是沒(méi)有房子）、市民和農(nóng)民工之間（有基本社會(huì)保障和無(wú)基本社會(huì)保障），城鎮(zhèn)化過(guò)程不是帶來(lái)社會(huì)的更多融合而是更多的撕裂。

因此，此派觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)要繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要改變已有的“城鄉(xiāng)分割、人地分割”的城鎮(zhèn)化模式，通過(guò)土地制度、戶(hù)籍制度、基本公共服務(wù)制度等相關(guān)制度改革來(lái)加快解決農(nóng)民工市民化的根本問(wèn)題。否則，在舊有城鎮(zhèn)化模式的制度安排下大談如何發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用，更有可能是造成新一輪的圈地運(yùn)動(dòng)和造城運(yùn)動(dòng)，以及房地產(chǎn)的再次畸形膨脹，進(jìn)一步加大在此過(guò)程中給社會(huì)造成的緊張和分裂。而想要依靠舊有的城鎮(zhèn)化模式來(lái)大力發(fā)揮所謂城鎮(zhèn)化對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，只會(huì)演變成為一種飲鴆止渴的行為。在此派觀點(diǎn)看來(lái)，如果舊有的城鎮(zhèn)化模式不打破、不改造，城鎮(zhèn)化對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)增長(zhǎng)的意義，只能是救命稻草而非靈丹妙藥。

2.完全政府主導(dǎo)模式的破滅

與其他國(guó)家城鎮(zhèn)化模式有根本不同的是，政府在中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中扮演著至關(guān)重要的決定性作用。大多數(shù)國(guó)家的城鎮(zhèn)化過(guò)程，政府也是不可或缺的，要發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)劃等作用參與其中。但在中國(guó)的城鎮(zhèn)化中，政府的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其他的國(guó)家，其推進(jìn)過(guò)程基本上完全是由政府來(lái)主導(dǎo)。政府在利益分配格局中扮演著重要的中間商的角色，政府一方面低價(jià)從農(nóng)民手中獲得土地，另一方面將其高價(jià)賣(mài)給房地產(chǎn)商等；與此同時(shí)政府又不同于一般的中間商，它還承擔(dān)著發(fā)展城市、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)等各種任務(wù)，出讓土地所獲收益還用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、招商引資等等，而近年來(lái)在中央政府的催督下，又將土地出讓收入部分用于農(nóng)田水利、教育等公共支出。

地方政府在國(guó)有土地出讓中的收入在過(guò)去十年來(lái)有了大幅的攀升，從2001年的1300億元左右增加到2011年的超過(guò)3萬(wàn)億元。近年來(lái)用于獲得土地出讓收入的各項(xiàng)成本占到了總收入的55%左右，其中最大的成本來(lái)源于征地拆遷費(fèi)用，占到土地出讓總收入的36%左右。

政府土地出讓收益（即總收入扣除成本的凈收益）大約占到出讓總收入的45%左右。然后政府將土地出讓收益用于各種各樣的支出，其中城市建設(shè)支出是最大的支出項(xiàng)，占到收益總支出的60%左右、占土地出讓總收入的26%左右。從數(shù)據(jù)上看，政府進(jìn)行土地收購(gòu)出讓的最大目的是用于城市的建設(shè)開(kāi)發(fā)。

可以看到，在政府主導(dǎo)用土地財(cái)政來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的模式下，已經(jīng)形成了一個(gè)牢固的利益鏈條。地方政府一手盡量壓低成本來(lái)征地（強(qiáng)行拆遷等）、一手盡量抬高土地價(jià)格來(lái)賣(mài)地（壟斷土地供應(yīng)等），同時(shí)又用相應(yīng)的收益來(lái)進(jìn)行招商引資、城市建設(shè)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

已有城鎮(zhèn)化模式下的利益分配格局是一個(gè)不斷自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的鏈條。地方政府征地越多，越有可能一方面可以通過(guò)提高土地、壓低地價(jià)來(lái)吸引各類(lèi)企業(yè)，在招商引資方面獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以此帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與此同時(shí)又可利用大量廉價(jià)土地開(kāi)展大規(guī)模城市建設(shè)；另一方面又可以充分利用自己在土地市場(chǎng)的壟斷地位，不斷拉高地價(jià)房?jī)r(jià)以最大化自身的土地收益。對(duì)于擁有房子和房地產(chǎn)投資者而言，則樂(lè)見(jiàn)房?jī)r(jià)的節(jié)節(jié)攀升。而地價(jià)房?jī)r(jià)的上升反過(guò)來(lái)又會(huì)強(qiáng)化地方政府征地搞建設(shè)的激勵(lì)。

當(dāng)然，已有的城鎮(zhèn)化模式在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度還比較低（尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低）時(shí)探索出的一條有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的道路。它在國(guó)內(nèi)土地資源緊張、人地矛盾突出、資金較為不足的制約條件下，充分利用了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)作用和在土地市場(chǎng)上的壟斷地位，硬生生地闖出了一條快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路子。此路一開(kāi)，猶如打開(kāi)潘多拉魔盒，各地似乎一下子找到了城市發(fā)展的終南捷徑。各個(gè)地區(qū)的城市建設(shè)緊鑼密鼓、城市面貌日新月異、城市房?jī)r(jià)連連攀升，神州大地處處呈現(xiàn)出一派高歌猛進(jìn)的城鎮(zhèn)化勢(shì)頭，尤其是那些行政級(jí)別高、資源聚集的大城市，更是一日千里。但這種“以地謀發(fā)展”的城鎮(zhèn)化模式在取得成績(jī)的同時(shí)，也日益暴露出“不可持續(xù)”的特征。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，土地資源的制約逐漸顯現(xiàn)。從客觀上而言，土地資源是有限的，地方政府能夠進(jìn)行出讓的、真正能夠轉(zhuǎn)換用途的土地資源更是有限的。土地財(cái)政在這個(gè)角度來(lái)看是不可能永遠(yuǎn)持續(xù)下去，是必然要終結(jié)的。

第二，土地征收成本不斷攀升，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。地方政府從土地買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)中的凈收益則日益下降。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，2011年征地拆遷費(fèi)用已經(jīng)占到土地總收入的約70%。實(shí)際上地方政府在土地征收買(mǎi)賣(mài)上的直接收益越來(lái)越少，而更多依賴(lài)土地抵押的方式從銀行借貸來(lái)開(kāi)展城市建設(shè)，不少地方債務(wù)平臺(tái)圍繞著土地而大做文章，由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的明顯增加。

第三，社會(huì)差距不斷拉大，社會(huì)矛盾日益積累。根據(jù)對(duì)已有城鎮(zhèn)化模式的利益格局分析表明，絕大多數(shù)的失地農(nóng)民和城市外來(lái)人口（包括農(nóng)民工）成為了過(guò)去城鎮(zhèn)化過(guò)程中的犧牲者。在既有制度安排尤其是政府壟斷土地市場(chǎng)的條件下，土地和房地產(chǎn)的畸形發(fā)展又大大加劇了社會(huì)的差距。在正常的市場(chǎng)供求條件下，房地產(chǎn)價(jià)格本身的高低本來(lái)不是問(wèn)題，“高房?jī)r(jià)”本身不是罪，但不合理的是背后的利益分配格局。伴隨著過(guò)去十年快速的城鎮(zhèn)化，社會(huì)差距急劇擴(kuò)大的最大來(lái)源之一則是房子（本質(zhì)上是土地）在不同社會(huì)群體之間的分配。買(mǎi)了房子或沒(méi)買(mǎi)房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上決定了社會(huì)中許多人一生的命運(yùn)。在已有城鎮(zhèn)化的模式下，每一寸土地的城鎮(zhèn)化，都在制造新的社會(huì)不公，積累新的社會(huì)矛盾。

所以有人提出，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式本質(zhì)上是一個(gè)擊鼓傳炸彈的游戲，是一個(gè)不斷剝削農(nóng)民和新進(jìn)城者、提前釋放和消耗未來(lái)增長(zhǎng)潛力的一個(gè)過(guò)程。而原有城鎮(zhèn)化模式將會(huì)是傳統(tǒng)發(fā)展方式中最有可能倒塌的第一塊多米諾骨牌。倒塌的原因不外乎以下幾種：土地財(cái)政的不可持續(xù)（引發(fā)地方債務(wù)、銀行壞賬等一系列危機(jī)）、房地產(chǎn)畸形膨脹而最終泡沫破滅、新城市二元結(jié)構(gòu)矛盾的劇烈爆發(fā)（引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和不穩(wěn)定）。

3.牽一發(fā)動(dòng)全身的城鎮(zhèn)化改革

要改變舊有的城鎮(zhèn)化模式，邁向新型城鎮(zhèn)化和健康城鎮(zhèn)化的康莊大道，仍然面臨著眾多的困難。

我們必須承認(rèn)，中國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式盡管弊端重重，但也仍有許多可取之處和值得繼承的寶貴經(jīng)驗(yàn)，它是中國(guó)在現(xiàn)實(shí)條件的制約下，不斷摸索而闖出的一條和平推進(jìn)自身城鎮(zhèn)化的一條有效道路。總體來(lái)看為中國(guó)過(guò)去三十多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、城鄉(xiāng)面貌的巨大轉(zhuǎn)變做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。已有城鎮(zhèn)化模式的這個(gè)功績(jī)，從上述角度來(lái)看是怎樣強(qiáng)調(diào)也不過(guò)分的。而且傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式中的可取做法和經(jīng)驗(yàn)，也不是能夠一棒子打翻而加以全盤(pán)否定的。更為重要的是，新型城鎮(zhèn)化的模式將是原有模式的繼承和修正，需要對(duì)城鎮(zhèn)化老路的功過(guò)利弊進(jìn)行認(rèn)真地分析，對(duì)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)加以客觀總結(jié)。中國(guó)城鎮(zhèn)化的新路必然是、也只能是老路的延續(xù)和調(diào)整，要走上新路，并非只要對(duì)老路簡(jiǎn)單說(shuō)“不”就可以自我實(shí)現(xiàn)的。

盡管許多人都已看到已有城鎮(zhèn)化模式的缺陷，指出其難以持續(xù)而迫切需要加以改變。但是，中國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式是一整套制度安排的結(jié)果，在這套制度安排下已然形成了一個(gè)完整、自我循環(huán)、自我加強(qiáng)、某種意義上牢不可破的利益格局，絕對(duì)不是喊幾聲口號(hào)、提幾個(gè)措施就能夠打破這條利益鐵鏈上的某個(gè)環(huán)節(jié)，從而迫使舊有城鎮(zhèn)化的模式發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的。模式的轉(zhuǎn)變知易行難，想要能夠打破原有的利益格局，推動(dòng)中國(guó)已有城鎮(zhèn)化模式的真正轉(zhuǎn)變，就需要對(duì)已有城鎮(zhèn)化模式下的制度安排展開(kāi)深入地分析，厘清相關(guān)的利益鏈條。要研究傳統(tǒng)模式下的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在已有制度的安排下，相關(guān)的利益是如何產(chǎn)生、如何分配，這樣的利益機(jī)制又是如何維持運(yùn)轉(zhuǎn)和循環(huán)強(qiáng)化的。只有真正搞清楚原有城鎮(zhèn)化模式的制度安排和利益格局，才有可能弄明白問(wèn)題究竟出在哪里，也才有可能采取切實(shí)有效的針對(duì)性措施，來(lái)推動(dòng)已有城鎮(zhèn)化模式的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。

針對(duì)中國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式存在的許多重要問(wèn)題，現(xiàn)有的討論已經(jīng)提出了不少相應(yīng)的改革建議。但是已有城鎮(zhèn)化模式是一整套激勵(lì)體系下的產(chǎn)物，土地、戶(hù)籍、財(cái)政等相關(guān)制度的調(diào)整，無(wú)一不是牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革，到底應(yīng)該選擇哪個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行突破、相關(guān)的改革次序如何確定、不同的改革領(lǐng)域措施之間如何協(xié)調(diào)推進(jìn)，都需要更為深思熟慮的全盤(pán)考慮。如果只靠隨意一項(xiàng)改革的單兵突進(jìn)、單打獨(dú)斗，都難以取得應(yīng)有的效果，有時(shí)反而可能陷入顧此失彼的困境。此外，改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式需要打破已有的利益格局，但同時(shí)必須要有相應(yīng)的制度安排使一個(gè)更為合理公平、有效率且能夠自我持續(xù)的利益機(jī)制得以逐漸新生。否則打破了原有的舊模式但卻沒(méi)有確立起相應(yīng)的新模式，帶來(lái)更多的將是混亂、沖突甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)的動(dòng)蕩。

因此，圍繞舊城鎮(zhèn)化模式展開(kāi)的相關(guān)改革，必須要考慮可操作性、可行性和漸進(jìn)性。已有城鎮(zhèn)化模式相關(guān)制度改革的推進(jìn)，絕不是只訴求于情感和道德判斷就能夠立等可就的事情，而更像是一件費(fèi)力而緩慢地穿透硬木板的工作。

所以說(shuō)，盡管目前已經(jīng)有很多研究指出了中國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式的種種弊端，提出了各種各樣的改革建議。但中國(guó)城鎮(zhèn)化要從舊路邁向新路，卻非易事。要推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化模式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，必須深入分析原有模式下的利益格局，弄清哪些才是可以推動(dòng)其發(fā)生改變的環(huán)節(jié)。要找準(zhǔn)改革的邏輯起點(diǎn)和突破口，明確改革的未來(lái)方向和推進(jìn)各項(xiàng)改革的先后次序，進(jìn)行相關(guān)制度的調(diào)整和創(chuàng)新以形成一套新的更為公平和可持續(xù)的利益分配格局。

4.需打破“身份等級(jí)”的觀念

中國(guó)已有的城鎮(zhèn)化模式是一整套觀念、制度和利益格局安排下的產(chǎn)物，要推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化由老路邁向新路，也需要在這幾個(gè)層面做出相應(yīng)的調(diào)整和改變。

首先是，由“身份等級(jí)”觀念轉(zhuǎn)向“人人平等”觀念，并逐步通過(guò)基本公共服務(wù)的均等化將其落實(shí)到位

“人人平等”并非是指人人在結(jié)果上一致，而是在機(jī)會(huì)上平等，最關(guān)鍵的是在權(quán)利上的平等，而首先要落實(shí)的是在基本公共服務(wù)權(quán)利上的平等。“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”是每個(gè)中國(guó)人都應(yīng)該享受的權(quán)利，不應(yīng)該因?yàn)橐粋€(gè)人是出生在農(nóng)村還是城市、是出生在上海還是貴州，就天生在這些權(quán)利上存在不平等，在所享受的基本公共服務(wù)水平上存在著巨大的差異。

在已有“城鄉(xiāng)二元”的城鎮(zhèn)化模式下，一種流行的觀念認(rèn)為農(nóng)民已經(jīng)有了土地，相當(dāng)于已經(jīng)有了相應(yīng)的社會(huì)保障，國(guó)家就可以不負(fù)擔(dān)或者少負(fù)擔(dān)相應(yīng)的基本公共服務(wù)責(zé)任。這種看法的根源來(lái)自“身份等級(jí)”觀念的流毒，是造成農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中被迫“土地?fù)Q社?！薄?yán)重被剝奪的重要原因之一。只有徹底地把農(nóng)民的土地和其基本公共服務(wù)的權(quán)利分開(kāi)，才可能一方面落實(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)民的責(zé)任、維護(hù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中的權(quán)益；另一方面在道理上和現(xiàn)實(shí)中，真正做到土地在用途轉(zhuǎn)換過(guò)程中，增值的合理部分“漲價(jià)歸公”。

在當(dāng)前城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間基本公共服務(wù)水平存在很大差異的現(xiàn)實(shí)條件下，要實(shí)現(xiàn)在相應(yīng)權(quán)利上“人人平等”，絕對(duì)不是僅憑感情和口號(hào)就可以一蹴而就的事，它必然涉及相關(guān)主體（中央政府與地方政府之間、不同地方之間、城鄉(xiāng)之間、城市居民與流動(dòng)人口之間等）的利益巨大調(diào)整，需要相應(yīng)制度的創(chuàng)新和深刻變革，需要大量的理性謹(jǐn)慎計(jì)算和反復(fù)博弈。

不過(guò)，要推進(jìn)健康的城鎮(zhèn)化，首先必須樹(shù)立起“人人平等”觀念的大旗，這是時(shí)代趨勢(shì)、不可阻擋。只有順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，才能在繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中事半功倍，真正有效發(fā)揮出城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

5.由“政府主導(dǎo)”到“政府引導(dǎo)”

由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“多方參與、政府引導(dǎo)”是邁向城鎮(zhèn)化新路的核心之舉。

已有“以地謀發(fā)展”城鎮(zhèn)化模式的核心是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的整個(gè)過(guò)程，這個(gè)主導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于政府在一級(jí)土地市場(chǎng)上的排他性地位。也就是說(shuō)，只有政府才可以通過(guò)征收的方式將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋亍睦碚撋峡?，政府代表全體民眾的利益，進(jìn)行相關(guān)土地的征收出讓?zhuān)苿?dòng)城市建設(shè)和發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)這個(gè)地方社會(huì)整體利益的最大化。因此賦予政府在土地市場(chǎng)上的排他性地位，似乎也是無(wú)可厚非的。然而，地方政府本身亦有自己的利益，一旦在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中既做裁判員、又做運(yùn)動(dòng)員，獲得了土地市場(chǎng)上的排他性地位，那么它一方面會(huì)壓制和剝奪其它主體（農(nóng)民、城市居民、企業(yè)）的權(quán)利和利益，千方百計(jì)地使自己的利益最大化；另一方面又具有非常強(qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)傾向，將相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（糧食安全、金融穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定等）轉(zhuǎn)嫁給中央政府。

在當(dāng)前對(duì)城市化模式的討論中，土地所有制是核心，如何確保農(nóng)民在土地的相關(guān)權(quán)益、提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例成為討論的熱點(diǎn)。事實(shí)上，更為重要的是如何規(guī)范地方政府在土地市場(chǎng)上的行為、真正能夠有效切斷地方政府在城鎮(zhèn)過(guò)程中的掠奪農(nóng)民之手。這里的關(guān)鍵是在于要打破地方政府在一級(jí)土地市場(chǎng)的排他性地位，將城鎮(zhèn)化過(guò)程中由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾絽⑴c、政府引導(dǎo)”。從短期看，要有效規(guī)范地方政府在土地市場(chǎng)的行為，逐漸培養(yǎng)在土地和城市等規(guī)劃約束下、政府監(jiān)督下的自愿土地交易行為，擴(kuò)展土地自愿交易空間和市場(chǎng)。從長(zhǎng)期看，要明確規(guī)定政府在土地市場(chǎng)上行為的界限，只有那些涉及公共性土地（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）的征收，政府才能參與。一般經(jīng)營(yíng)性的土地征收，政府不得參與其中做中間商，真正杜絕地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”的行為。

地方政府在從一級(jí)土地市場(chǎng)適當(dāng)推出的同時(shí)，要把重點(diǎn)放到相應(yīng)規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)地方的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前來(lái)看盡管地方政府對(duì)各種規(guī)劃都很重視，許多地方都不惜花費(fèi)重金、延請(qǐng)國(guó)際著名機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家進(jìn)行制定。但與此同時(shí)，規(guī)劃的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和執(zhí)行力卻難以保證，不同規(guī)劃之間的銜接亟待加強(qiáng)，“規(guī)劃規(guī)劃，書(shū)記話話”的現(xiàn)象仍然普遍。如何加強(qiáng)規(guī)劃的法律效力，保證其執(zhí)行力將是地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中的重要任務(wù)。

地方政府應(yīng)該從“經(jīng)營(yíng)城市”必須要“經(jīng)營(yíng)土地”的理念中跳出來(lái)，政府并非只有采取排他性“經(jīng)營(yíng)土地”的方式才能在土地增值中獲益最大，才能最快地帶動(dòng)城市建設(shè)和地方發(fā)展。在導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化和群體性事件的條件下，大規(guī)模的“經(jīng)營(yíng)土地”反而可能帶來(lái)地方政府總體利益的得不償失。地方政府從一級(jí)土地市場(chǎng)上退出來(lái)，加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)督，通過(guò)相應(yīng)的稅收安排在第三方土地交易的增值中受益，也是可行之道。城鎮(zhèn)化推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，地方政府并非要親歷親為，而應(yīng)從相關(guān)規(guī)劃制定執(zhí)行、相應(yīng)監(jiān)督執(zhí)行以及稅收安排上下功夫，真正做好政府該做且應(yīng)做的事，才能推動(dòng)城鎮(zhèn)化邁向新路。

6.由“土地財(cái)政”到“房產(chǎn)財(cái)政”

當(dāng)前城鎮(zhèn)化模式中的“土地財(cái)政”、“以地生財(cái)”的方式盡管推動(dòng)了各地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但也帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的負(fù)面影響，就“土地財(cái)政”本身而言，也注定不可持續(xù)。

因此，地方政府退出土地一級(jí)市場(chǎng)的排他性地位，轉(zhuǎn)變“經(jīng)營(yíng)土地”和“以地生財(cái)”的方式，逐步告別土地財(cái)政，已經(jīng)成為了一種邁向城鎮(zhèn)化新路的必然舉措。但是，正如前面所分析的，原有城鎮(zhèn)化模式是一個(gè)自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的利益鏈條，地方政府通過(guò)“土地經(jīng)營(yíng)”和“土地財(cái)政”的方式最大化自身的利益，并帶動(dòng)城市建設(shè)和地方發(fā)展。所以要讓地方政府逐漸擺脫“以地謀發(fā)展”的模式，打破原有的利益格局和激勵(lì)安排，就需要有新的激勵(lì)制度和利益安排，要實(shí)現(xiàn)地方政府行為模式的根本轉(zhuǎn)變，由“土地財(cái)政”逐漸轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)財(cái)政”是一個(gè)必然趨勢(shì)。

當(dāng)前，對(duì)于房產(chǎn)稅的討論非常熱烈，房產(chǎn)稅向誰(shuí)征、怎么征、征多少、怎么用，有何種作用和影響，都有各種各樣的觀點(diǎn)。由于中國(guó)目前正處在由“土地財(cái)政”向“房產(chǎn)財(cái)政”轉(zhuǎn)變的前期，房產(chǎn)稅作為一個(gè)新生事物還只顯現(xiàn)了一些端倪，其未來(lái)的發(fā)展仍然存在較大的不確定性，各個(gè)參與主體都對(duì)此還難以看明白。尤其是對(duì)地方政府而言，土地財(cái)政的模式已經(jīng)駕輕就熟，而房地產(chǎn)稅到底會(huì)帶來(lái)多大利益、造成什么影響，心里并沒(méi)有底。但站在一個(gè)長(zhǎng)期的角度，無(wú)論是從理論邏輯還是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房產(chǎn)稅必然成為未來(lái)地方政府收入中的重要部分，它也必將是中國(guó)未來(lái)的可持續(xù)城鎮(zhèn)化模式中不可或缺、舉足輕重的制度安排。

站在中央政府的角度，應(yīng)當(dāng)從“轉(zhuǎn)變過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政”、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化模式的大局出發(fā)，一方面要明確支持并鼓勵(lì)地方由“土地財(cái)政”逐步轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)財(cái)政”，在推動(dòng)土地市場(chǎng)改革的同時(shí)加快相關(guān)地區(qū)的房產(chǎn)稅改革，以提供合適的激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)地方政府新的行為模式。與此同時(shí)對(duì)地方政府由“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)財(cái)政”的行為要加強(qiáng)規(guī)范，以防止地方政府在不放棄原有土地財(cái)政模式利益的同時(shí)，又利用房產(chǎn)稅的契機(jī)來(lái)不合理地?cái)U(kuò)張自身的利益。

另一方面，中國(guó)的地區(qū)差異明顯，不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化程度也有很大不同，對(duì)一些相對(duì)欠發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)稅的推進(jìn)目前可能尚未到時(shí)機(jī)。從根本上來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)稅的征收與否、征收多少是歸屬地方政府自身決策的事項(xiàng)，所以中央政府在加強(qiáng)規(guī)范地方政府行為、推動(dòng)土地財(cái)政改革的同時(shí)，又要給予地方政府相應(yīng)的充分自主權(quán)，不搞一刀切；而是在加強(qiáng)監(jiān)督的條件下鼓勵(lì)地方政府的探索和嘗試，使后發(fā)地區(qū)再推進(jìn)自身城鎮(zhèn)化的時(shí)候避免走上已有城鎮(zhèn)化模式的老路，闖出一條“不過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政”的新路。

7.推動(dòng)流動(dòng)人口市民化

中央地方關(guān)系的調(diào)整是導(dǎo)致中國(guó)城鎮(zhèn)化演進(jìn)的根本推動(dòng)力之一，也是造成已有城鎮(zhèn)化模式的根本原因之一。

改革開(kāi)放以來(lái)，中央逐漸向地方放權(quán)，充分調(diào)動(dòng)了地方的發(fā)展積極性。1993年分稅制的建立更是明確了地方政府在財(cái)權(quán)上的地位，中央與地方實(shí)行了“分灶吃飯”，在此基礎(chǔ)上形成了“事權(quán)共擔(dān)”、“誰(shuí)家孩子誰(shuí)家抱”的局面，導(dǎo)致了不同地區(qū)的基本公共服務(wù)水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)，不同地區(qū)的公共服務(wù)差距隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距而不斷被拉大，同時(shí)也帶來(lái)了“財(cái)權(quán)層層上移、事權(quán)級(jí)級(jí)下放”，基層政府事權(quán)負(fù)擔(dān)沉重而財(cái)力相對(duì)不足的狀況。

在上述中央地方責(zé)權(quán)關(guān)系的安排下，逐漸造成了已有城鎮(zhèn)化模式下的兩個(gè)重要結(jié)果。一是“以地謀發(fā)展”，由于地方政府的財(cái)力不足，就需要另辟財(cái)源以在激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)，因此依靠大肆圈地的方式來(lái)一方面獲得大量低價(jià)土地以吸引企業(yè)和產(chǎn)業(yè)以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，一方面靠炒賣(mài)土地獲得土地收入以開(kāi)展城市建設(shè)，就成為了地方政府在既有制度安排下的不二選擇。盡管土地制度、戶(hù)籍制度也在這種“以地謀發(fā)展”模式的形成中功不可沒(méi)，但這種方式的最初和最根本的原動(dòng)力之一還是來(lái)自于中央地方關(guān)系安排下地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)以及地方政府所面臨公共服務(wù)的沉重負(fù)擔(dān)。

二是“要地不要人”，在“分灶吃飯”和“誰(shuí)家孩子誰(shuí)家抱”的原則下，地方政府最為關(guān)心的還是具有本地戶(hù)口的居民福利。在戶(hù)籍制度的幫助和強(qiáng)化下，地方政府的最優(yōu)策略顯然是一方面吸引外地人口來(lái)打工，利用他們的勞動(dòng)力；另一方面又要盡量防止過(guò)多過(guò)快吸納外來(lái)人口入戶(hù)，以減輕自身在提供相應(yīng)公共服務(wù)上的財(cái)政壓力。

由此，要改變“以地謀發(fā)展”和“要地不要人”的已有城鎮(zhèn)化模式，最為根本的措施之一是要調(diào)整中央地方的關(guān)系。從推進(jìn)公共服務(wù)均等化的角度來(lái)看，則是必須建立起中央和地方在此之上“分類(lèi)分層”的責(zé)權(quán)關(guān)系，即將原有中央地方之間模糊的“事權(quán)共擔(dān)”原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤安煌?lèi)別”、“不同層次”公共服務(wù)之間責(zé)權(quán)的明確劃分。

具體而言，一是要基于“人人平等”的觀念，確立每個(gè)人所應(yīng)享有的最基本的公共服務(wù)權(quán)利，并明確這個(gè)責(zé)任是由中央政府來(lái)承擔(dān)。以社會(huì)保障為例，中央政府對(duì)于每個(gè)人都有一個(gè)最為基本的保障額度（考慮到不同地區(qū)等等具體情況，這個(gè)額度會(huì)略有不同，但大致水平相當(dāng)），這個(gè)保障系統(tǒng)是由中央政府出錢(qián)、出人來(lái)維持，每個(gè)人都是直接與中央政府的保障系統(tǒng)打交道，無(wú)論走到全國(guó)哪個(gè)地方都可隨身攜帶。其他具體的基本公共服務(wù)情況更為復(fù)雜（例如教育、醫(yī)療等），但原則仍然是相同的，只要是中國(guó)的公民，他所享有的最基本的公共服務(wù)權(quán)力是一樣的，無(wú)論在哪里所享受的水平也是大體相當(dāng)?shù)?，而且這個(gè)責(zé)任只能也必須是由中央政府來(lái)承擔(dān)（即使中央政府委托地方政府來(lái)操作，但根本責(zé)任仍是中央的）。

二是基于現(xiàn)實(shí)狀況中城鄉(xiāng)、區(qū)域之間已經(jīng)存在明顯的公共服務(wù)差異，要承認(rèn)并允許既有的公共服務(wù)差異現(xiàn)實(shí)。發(fā)達(dá)地區(qū)在上述中央提供的基本公共服務(wù)水平之外，基于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)其所在地居民有更高的公共服務(wù)水平，這是允許并應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)的。但對(duì)于外來(lái)人口獲得本地戶(hù)籍、享有當(dāng)?shù)毓卜?wù)的條件，則必須由中央政府來(lái)核定，中央政府至少要規(guī)定那些最高的標(biāo)準(zhǔn)（例如外來(lái)人口在本地工作最多要多少年才可以獲得本地戶(hù)口、子女獲得高考資格等）。也就是說(shuō)，各地均可以按照自身的實(shí)力和愿望在中央提供的最基本公共服務(wù)水平上疊加提高自身的標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)?shù)嘏c外來(lái)人口銜接的部分是需要由中央最后加以審核，不能由各地自行其是。

只有將中央地方各自承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)權(quán)分類(lèi)分層化，并加以明確和規(guī)范化，才能真正有效改變已有城鎮(zhèn)化模式中“以地謀發(fā)展”和“要地不要人”的困局，推動(dòng)流動(dòng)人口的市民化，奠定邁向城鎮(zhèn)化新路的基石。

8.新型城鎮(zhèn)化的邏輯起點(diǎn)

可以看到，以上各項(xiàng)促進(jìn)城鎮(zhèn)化邁向新路的措施都不同程度地涉及到政府與市場(chǎng)之間、中央與地方之間、政府與個(gè)人之間等各種關(guān)系的深刻調(diào)整。事實(shí)上，我們需要將“城鎮(zhèn)化老路邁向新路的轉(zhuǎn)變過(guò)程”放到“中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”這個(gè)更寬闊的視角下，才可以更清楚地看明白這種轉(zhuǎn)變的性質(zhì)、邏輯和趨勢(shì)。

眾所周知，自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，中國(guó)遭遇西方的巨大沖擊，被迫從幾千年朝代循環(huán)的舊軌道中躍出，在技術(shù)、制度和思想觀念的不同層面進(jìn)行深刻的轉(zhuǎn)變，個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家經(jīng)歷了根本的變遷，以逐步實(shí)現(xiàn)從一個(gè)“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村為主的傳統(tǒng)帝國(guó)”向“工業(yè)、城市為主的現(xiàn)代強(qiáng)國(guó)”的轉(zhuǎn)型，目前這個(gè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過(guò)程尚沒(méi)有根本完成。

在中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，各種社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系都也要發(fā)生根本性的調(diào)整和重塑。一是國(guó)家與個(gè)人之間的關(guān)系，現(xiàn)代國(guó)家的產(chǎn)生與合法性來(lái)自于人民與國(guó)家之間的契約，這個(gè)契約確定了國(guó)家必須保障人民的一組基本權(quán)利，由此獲得了人民授予的包括合法壟斷暴力在內(nèi)的一組權(quán)力，這也就是推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中為什么要強(qiáng)調(diào)中央政府來(lái)承擔(dān)“人人平等”的最基本公共服務(wù)的根本原因。有了這樣的基石，現(xiàn)代國(guó)家才得以確立，健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化才有前提。

二是中央與地方之間的關(guān)系。分稅制的改革只是走出了中央地方關(guān)系調(diào)整的第一步，在財(cái)稅收入上明確了中央地方各自權(quán)限范圍，但在事權(quán)劃分上中央地方關(guān)系的調(diào)整遠(yuǎn)未到位。目前無(wú)論大小事務(wù)、幾乎事事都要中央部門(mén)決策的局面仍未根本改變，形成中央集權(quán)過(guò)度、地方分權(quán)嚴(yán)重不足的狀況；與此同時(shí)各種事務(wù)具體執(zhí)行上中央極度依賴(lài)地方，中央部門(mén)的執(zhí)行能力非常有限，從這個(gè)角度來(lái)看則又是地方分權(quán)過(guò)度、中央集權(quán)嚴(yán)重不足。現(xiàn)代國(guó)家框架下，必須要實(shí)現(xiàn)中央和地方之間明確的責(zé)權(quán)劃分，使得各負(fù)其責(zé)、責(zé)權(quán)對(duì)等。要促使城鎮(zhèn)化邁向新路，則必須打破原有城鎮(zhèn)化模式下“事權(quán)共擔(dān)”的模糊局面，明確中央地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的責(zé)權(quán)關(guān)系，它既是有效解決農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵，也是推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)變“以地謀發(fā)展”城鎮(zhèn)化模式的前提。

三是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。已有城鎮(zhèn)化模式的一個(gè)重要特征是政府主導(dǎo)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的各種重大事務(wù)基本上都由政府來(lái)發(fā)起、政府來(lái)推動(dòng)，市場(chǎng)在其中的作用難以得到有效的發(fā)揮。從中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的角度來(lái)看，政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整就是要打破政府主導(dǎo)的一元化模式，從原有的“金字塔型的官僚化社會(huì)結(jié)構(gòu)”逐步過(guò)渡到“網(wǎng)絡(luò)型的多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)”，在此過(guò)程中不同社會(huì)主體間的關(guān)系也由“血緣親緣化的個(gè)人關(guān)系主導(dǎo)”逐步轉(zhuǎn)變“正式和非正式的契約化關(guān)系主導(dǎo)（包括市場(chǎng)規(guī)制和契約）”。

總之，只有把邁向城鎮(zhèn)化新路放到中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景下，我們才可以更清楚地看到中國(guó)城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展的大勢(shì)，也只有認(rèn)清這個(gè)大勢(shì)、順勢(shì)而為而非逆潮而動(dòng)，才能更為有效地制定并推行各種措施，真正推動(dòng)城鎮(zhèn)化邁向新路。我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的趨勢(shì)與特點(diǎn)分析綜合分析潛在增速和商業(yè)周期，可以判斷未來(lái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的長(zhǎng)期趨勢(shì)和短期波動(dòng)，進(jìn)而得出對(duì)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行狀況的判斷。2013年我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要特點(diǎn)是潛在增速下降和短周期回升，這既不同于2012年趨勢(shì)性和周期性力量同時(shí)施壓、經(jīng)濟(jì)下行壓力偏大，也不同于2003年經(jīng)濟(jì)潛在增速處于高位時(shí)的周期回升，預(yù)計(jì)此輪周期回升的力度較弱、時(shí)間較短。2013年應(yīng)把握好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的節(jié)奏，在做好穩(wěn)增長(zhǎng)、控物價(jià)和防資產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，把抓改革放在更加突出的位置，在短周期的更迭中實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)階段平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

決定未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的主要是趨勢(shì)性力量和周期性力量。從趨勢(shì)性力量看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增速下降，中長(zhǎng)期下行壓力較大；從周期性力量看，2013年驅(qū)動(dòng)庫(kù)存和投資增長(zhǎng)的因素較上年增多，但力度較弱、周期較短。今年我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要特點(diǎn)是潛在增速下降和短周期回升，與2012年兩大力量同時(shí)施壓、經(jīng)濟(jì)下行壓力偏大有所不同。政策在做好穩(wěn)增長(zhǎng)、控物價(jià)和防資產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，應(yīng)把抓改革放在更加突出的位置，釋放現(xiàn)有增長(zhǎng)潛力，加快培育新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)階段平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的中長(zhǎng)期背景

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，隨著供求條件的變化，成功追趕的經(jīng)濟(jì)體在高速增長(zhǎng)期后，將面臨潛在增長(zhǎng)率的下降。從近期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，這一增長(zhǎng)階段的轉(zhuǎn)換正在發(fā)生，經(jīng)濟(jì)增速在2010年二季度到2012年三季度期間出現(xiàn)連續(xù)10個(gè)季度的超長(zhǎng)下滑。從失業(yè)和物價(jià)兩大壓力測(cè)試指標(biāo)看，經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行并未導(dǎo)致明顯的失業(yè)和通縮，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在潛在增長(zhǎng)率附近。在增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，風(fēng)險(xiǎn)容易引爆，但只要政策得力、改革到位，我國(guó)有條件實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換，在2020年前保持年均7%的增長(zhǎng)。

——近年我國(guó)部分傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和增長(zhǎng)動(dòng)力逐漸削弱

一是勞動(dòng)供求格局發(fā)生變化，勞動(dòng)力成本快速上升，低端勞動(dòng)力工資漲幅尤為明顯。我國(guó)制造業(yè)勞動(dòng)力工資跟發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距，但已經(jīng)明顯高于越南、印尼、印度等國(guó)，導(dǎo)致部分跨國(guó)企業(yè)低端生產(chǎn)基地從我國(guó)遷出。二是自人民幣匯率形成機(jī)制改革以來(lái)，人民幣匯率大幅升值，2005年7月～2012年12月人民幣兌美元匯率升幅達(dá)31.4%，我國(guó)出口價(jià)格優(yōu)勢(shì)減弱。從國(guó)際比較看，人民幣匯率升值幅度屬于較高水平，2005～2012年間印度（－21.7%）、墨西哥（－16.6%）、韓國(guó)（－10%）等則出現(xiàn)了明顯的貶值，大大提高了這些國(guó)家產(chǎn)品的出口競(jìng)爭(zhēng)力，“非中國(guó)制造”開(kāi)始增多。三是重工業(yè)峰值臨近。典型工業(yè)化國(guó)家普遍在人均GDP達(dá)到11000國(guó)際元（1990年G-K國(guó)際元）時(shí)出現(xiàn)重工業(yè)比重峰值，2012年我國(guó)人均GDP9136國(guó)際元。近年我國(guó)基建投資潛力下降，汽車(chē)、地產(chǎn)銷(xiāo)售大不如前，未來(lái)居民消費(fèi)向服務(wù)類(lèi)需求升級(jí)，重工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩呈趨勢(shì)性加重。2012年粗鋼產(chǎn)量?jī)H增長(zhǎng)3.1%，鋼價(jià)跌回十年前。

四是東部地區(qū)受綜合成本上升和外貿(mào)不利因素影響，主要指標(biāo)降幅較大，轉(zhuǎn)型發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻，2004～2011年間東部GDP占全國(guó)比重由59.4%下降到56.3%，下降了3.1個(gè)百分點(diǎn)；投資比重由58.3%下降到48.4%，下降了9.9個(gè)百分點(diǎn)。

——同時(shí)，我國(guó)一些傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和增長(zhǎng)動(dòng)力仍然存在，新優(yōu)勢(shì)和新動(dòng)力正在積極培育

一是市場(chǎng)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本優(yōu)勢(shì)強(qiáng)大。我國(guó)擁有世界近四分之一的人口，人民收入水平不斷提高，越來(lái)越多的跨國(guó)企業(yè)把中國(guó)作為全球最重要的市場(chǎng)。我國(guó)道路、港口、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施完善，明顯好于一般發(fā)展中國(guó)家，大大降低了企業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)輸成本。我國(guó)具備完整的產(chǎn)業(yè)鏈條體系，部分主要工業(yè)部門(mén)在全球占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，2011年我國(guó)出口占世界比重達(dá)到10.4%，制造業(yè)產(chǎn)出占全球比重達(dá)到19.8%，具備明顯的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。我國(guó)企業(yè)管理人員及勞工素質(zhì)較高，2012年全國(guó)大學(xué)畢業(yè)生達(dá)到680萬(wàn)，居世界第一，智力資源優(yōu)勢(shì)明顯。二是產(chǎn)業(yè)升級(jí)呈現(xiàn)積極態(tài)勢(shì)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不斷高端化、信息化和服務(wù)化，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)正醞釀著新的發(fā)展機(jī)遇。三是近年?yáng)|部地區(qū)主動(dòng)轉(zhuǎn)型，為進(jìn)一步發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。中西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還有較大空間，近年積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，保持了較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭。綜合分析潛在增速和商業(yè)周期，可以判斷未來(lái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的長(zhǎng)期趨勢(shì)和短期波動(dòng)，進(jìn)而得出對(duì)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行狀況的判斷。2013年我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要特點(diǎn)是潛在增速下降和短周期回升，這既不同于2012年趨勢(shì)性和周期性力量同時(shí)施壓、經(jīng)濟(jì)下行壓力偏大，也不同于2003年經(jīng)濟(jì)潛在增速處于高位時(shí)的周期回升，預(yù)計(jì)此輪周期回升的力度較弱、時(shí)間較短。2013年應(yīng)把握好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的節(jié)奏，在做好穩(wěn)增長(zhǎng)、控物價(jià)和防資產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，把抓改革放在更加突出的位置，在短周期的更迭中實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)階段平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

2013年庫(kù)存和投資帶動(dòng)短周期回升

商業(yè)周期是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中由個(gè)人或企業(yè)自主行為引發(fā)的商業(yè)律動(dòng)，并形成經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)潛在的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，商業(yè)周期影響越來(lái)越大。近年三大商業(yè)周期成為影響全球和我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要力量，是理解宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯的鑰匙。

——從創(chuàng)新長(zhǎng)周期看，當(dāng)前全球處于低谷調(diào)整階段

長(zhǎng)期看，創(chuàng)新的集聚發(fā)生及其退潮是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)從繁榮到蕭條的根本動(dòng)因。次貸危機(jī)及其隨后的全球經(jīng)濟(jì)衰退有其內(nèi)在必然性。21世紀(jì)初，由原子能、電子計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、空間技術(shù)、新材料技術(shù)和生物工程推動(dòng)的第三次科技革命實(shí)際上已走向衰減，美、歐、日實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯乏力，只是由于美聯(lián)儲(chǔ)反周期政策刺激出次貸泡沫，新興經(jīng)濟(jì)體尤其中國(guó)受益于第三次科技革命后的全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而強(qiáng)勁增長(zhǎng)，東亞國(guó)家和石油輸出國(guó)的巨額貿(mào)易順差回流美國(guó)支撐其地產(chǎn)泡沫，從而延遲了這場(chǎng)十年前就該發(fā)生的全面調(diào)整。

這也就意味著，以次貸危機(jī)為分水嶺，一個(gè)創(chuàng)新周期的時(shí)代結(jié)束了。全球經(jīng)濟(jì)將面臨長(zhǎng)期的調(diào)整，從實(shí)體經(jīng)濟(jì)的層面，通過(guò)優(yōu)勝劣汰、兼并重組和技術(shù)變革，已為下一輪創(chuàng)新周期蓄積力量；從金融的層面，發(fā)達(dá)國(guó)家政府、居民和企業(yè)部門(mén)面臨長(zhǎng)期的去杠桿化，通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表調(diào)整以恢復(fù)“再出發(fā)”的能力。創(chuàng)新周期的低谷同時(shí)也是新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)積極醞釀的時(shí)機(jī)，最近以分布式新能源技術(shù)、3D打印技術(shù)等為代表的“第三次工業(yè)革命”方興未艾，美、歐、日發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛推出再制造化、搶抓新興產(chǎn)業(yè)機(jī)遇的重大舉措。

未來(lái)世界經(jīng)濟(jì)將逐步向由創(chuàng)新周期主導(dǎo)的潛勢(shì)回歸，在一個(gè)低于危機(jī)前的中軸波動(dòng)調(diào)整。次生性危機(jī)將不斷反復(fù)，并在世界經(jīng)濟(jì)最脆弱的鏈條上爆發(fā)。根據(jù)歷次創(chuàng)新周期經(jīng)驗(yàn)，誰(shuí)能夠率先實(shí)現(xiàn)由短期需求刺激政策向長(zhǎng)期供給改革政策轉(zhuǎn)變，有效調(diào)整工資、福利和匯率，激活微觀企業(yè)創(chuàng)新活力，誰(shuí)就能在下一輪復(fù)蘇中搶占先機(jī)。

——從設(shè)備投資中周期看，2013年驅(qū)動(dòng)投資增長(zhǎng)的因素增多，但力度較弱、約束性較強(qiáng)

過(guò)去三十年，我國(guó)設(shè)備投資周期平均十年一輪，具有典型的“二八現(xiàn)象”，即逢二見(jiàn)底、逢八見(jiàn)頂，這是世界經(jīng)濟(jì)周期、我國(guó)政府換屆、設(shè)備更新替換等因素疊加的結(jié)果。隨著融入全球化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)日益共振，驅(qū)動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)周期的主要因素包括平均11年的太陽(yáng)活動(dòng)周期、技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)品生命周期、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)與消費(fèi)升級(jí)、主要經(jīng)濟(jì)體政府換屆、全球產(chǎn)業(yè)升級(jí)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)信心周期等。我國(guó)政府每次換屆后，地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大投資的積極性高漲，固定資產(chǎn)投資存在明顯的換屆效應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)設(shè)備壽命和更新周期平均長(zhǎng)度為10年，稅法規(guī)定主要機(jī)器設(shè)備的最低折舊年限為10年，我國(guó)大多數(shù)機(jī)器設(shè)備的物理、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)綜合壽命為10年左右。

2013年驅(qū)動(dòng)投資增長(zhǎng)的因素較上年增多，但力度較弱、約束性較強(qiáng)。政府換屆將帶動(dòng)基建投資的積極性，但地方財(cái)政收入下滑和融資平臺(tái)高負(fù)債制約了地方投資擴(kuò)張能力；房地產(chǎn)銷(xiāo)售回暖將帶動(dòng)市場(chǎng)性房地產(chǎn)投資回升，但保障房投資下滑，部分大城市日益嚴(yán)重的房?jī)r(jià)泡沫將導(dǎo)致調(diào)控加碼；地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、機(jī)器替代勞動(dòng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)將繼續(xù)對(duì)制造業(yè)投資形成支撐，但出口低迷、利潤(rùn)偏低、FDI下降和產(chǎn)能過(guò)剩等負(fù)面因素約束性較強(qiáng)。

受勞動(dòng)力成本上升、匯率升值等因素影響，我國(guó)投資結(jié)構(gòu)正在發(fā)生一系列重大變化：在基建投資比重大幅下降的同時(shí)，制造業(yè)投資比重明顯上升，這反映了各行業(yè)投資潛力的變化；在東部投資比重大幅下降的同時(shí)，中西部投資比重明顯上升，其中制造業(yè)投資貢獻(xiàn)最大，房地產(chǎn)投資次之，說(shuō)明中西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還有較大空間，2011年中、西部地區(qū)人均GDP只相當(dāng)于東部地區(qū)的56.7%、52.2%；在銀行信貸融資比重下降的同時(shí)，以企業(yè)債、城投債等為主的市場(chǎng)性融資上升，說(shuō)明金融結(jié)構(gòu)正在做出積極調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。這一系列重大結(jié)構(gòu)變化是相互呼應(yīng)的，并且均發(fā)生在2005年以后，即我國(guó)勞動(dòng)力供求格局改變和人民幣匯率改革的歷史性時(shí)點(diǎn)，預(yù)計(jì)2013年這些結(jié)構(gòu)變化還