法制改革及法制化過程的成本收益分析

第第頁法制改革及法制化過程的成本收益分析法制改革是一種“非怕累托改善”

一項法律或政策的實施總是會帶來一部分人的福利改進和另一部分人的福利損失的雙重后果，所有人都從制度變遷中得益的“帕累托最優(yōu)”是不存在的理想狀態(tài)。即如此，小到機構(gòu)合并時重新制作一個單位銘牌，大到國家法制根本變革時成千上萬人的流血犧牲，任何法律的變革總是要付出代價的。這種法律改革或法律變遷所面臨的困難和代價，在理論上可以概括為“變法成本”。它除了設計新法、廢除舊法的直接技術成本而外，還包括以下間接成本：（1）如果在法制改革中有一部分人蒙受損失，這些人就會公開或暗中采取不合作或抵制的態(tài)度，增加法制改革的成本。（2）由利益再分配的不公平引起的不同利益集團之間的摩擦損失。（3）由利益再分配不均衡導致的新的違法成本。（4）法律改革對既有利益格局破壞所造成的社會動蕩。這種動蕩要么不能給人以穩(wěn)定的預期，要么需要人們付出更大的代價加以克服。所以，在法律經(jīng)濟學看來，法制改革只有在滿足新法律運作后所能提供的法律凈收益，減去變法成本后，大于舊法律所能提供的法律凈收益的條件下才是有效益的、成功的。在一定條件下，過高的變法成本會使法制改革本身成為“不合算”的事情，使其遲遲不能實現(xiàn)，并因此而決定或改變著法律發(fā)展和進步的道路。

進一步考察，法制改革的成功與否（或變法成本的高低與否）實際上又是由新法對人們之間的利益沖突的解決過程和調(diào)控方式?jīng)Q定的。實踐中，除了變法得當，新法促進了社會經(jīng)濟生活的發(fā)展的“規(guī)范”模式外，還有以下兩種法制變革不盡如人意的情形：

其一，變法在使一些人受益的同時，使另一部分人受損，且后者可能承擔了絕大多數(shù)的成本。甚至變法本身就是通過剝削后者才使前者受益的。例如我國政府在50、60年代通過工農(nóng)業(yè)剪刀差實現(xiàn)工業(yè)化，從70年代后期開始通過給予東部沿海地區(qū)許多優(yōu)惠的法律和政策拉大東西地區(qū)差距，以及在當前通過降低儲蓄利率刺激國民經(jīng)濟的復蘇等。當然，這種不公平的變法其變革道路也肯定不是平坦的。政府的變法只有在能對受損者作出有效的或長期的補償保證，以及能夠就變法成本的“平均分攤”和守法者達成協(xié)議時，才會得到真正的擁護（如果屬于單方面的掠奪，那么，該政權(quán)的合法存在就可能出現(xiàn)“信任危機”）。但這種補償注定就不可能是真正公平的。因為，如果受損的既得利益集團完全獲得補償，新法律實際上就不會形成（缺乏創(chuàng)新利潤）。此即為變法的相對成本。

其二，雖然從總體上說，一切付出的變法成本最終總會得到某種形式的直接或間接的“補償”。但問題在于，就象任何生產(chǎn)過程中只有先投入，經(jīng)過一段時間之后才能有產(chǎn)出一樣，從開始支付變法成本到法律改革開始“見效”直到成本最終能夠獲得實際地補償之前，存在著一定的“時滯”，有時甚至是很長時間的時滯。特別是對于事關重大、十分復雜、波及面寬的法制改革過程來說，就更是如此（如稅制改革、破產(chǎn)法改革等）。由此，在相當?shù)囊欢螘r間內(nèi)，社會可能只有投入，沒有產(chǎn)出，人們只付成本，不獲收益。在舊法律下本應得到的東西現(xiàn)在也喪失了，而新法律卻還不能提供新的東西加以補償。從而，人們付出了變法的“絕對成本”。

法制改革過程類型

1、固守舊法、誘致性改革和強制性改革。固守舊法就是“不改革”，即維持法制現(xiàn)狀，不對其作任何實質(zhì)性的變革，或者只是將原來的行政命令、政策或領導人意志徑自轉(zhuǎn)化為法律。這種方案的好處是避免了變法的風險成本，但卻又付出了因法律制度不能跟上時代變革步伐而喪失的社會經(jīng)濟效益以及“延遲”損失。對此種錯誤思路，古訓云：“……上胡不法先王之法，非不賢也，為其不可得而法，先王之法，經(jīng)乎上世而來者也，人或益之，人或損之，胡可得而法？雖人弗損益，猶若不可得而法，東夏之命，古今之法，言異而典殊，故古之命多不通于今之言者，今之法多不合乎古之法者……先王之法，胡可得而法？凡先王之法，有要于時也，時不與法俱至。法雖今而至，猶若不可法。”[1]

誘致性變法也稱進化型變法或漸變型法制改革。它是指由一個（群）人在保持社會基本穩(wěn)定的條件下，追逐由制度不均衡引致的獲利機會時，自發(fā)而積極地在整個舊的法律制度中引入、培育和發(fā)展起新的符合市場經(jīng)濟規(guī)律的法律成分，經(jīng)過一段時間，使原來的傳統(tǒng)型法律逐步過渡到現(xiàn)代型法律的改革過程。追求更大的物質(zhì)利益是誘使人們要求法制改革的動機所在，市民社會對政治國家中的法律機構(gòu)和法律制度的影響和作用，是誘致性法制改革的基本方式，主體完全自愿地進行利益關系沖突并不劇烈的法律改善，是誘致性變法的變遷機制。

誘致性變法的結(jié)果是產(chǎn)生了一系列新的非正式規(guī)范，諸如各種習慣慣例、規(guī)范標準、價值觀念和意識形態(tài)等。這些非正式的規(guī)范是在自愿的基礎上產(chǎn)生并實施的，具有天然的市場談判機制和最大限度地節(jié)約交易成本的性質(zhì)。雖然我們的社會經(jīng)濟生活主要是按照正規(guī)規(guī)范和法定產(chǎn)權(quán)（國家成文法規(guī)范）來安排的，但即便是在發(fā)達的市場經(jīng)濟中，這種正規(guī)規(guī)范也只是決定選擇總約束中的一小部分，而更多的則是由民間規(guī)范、傳統(tǒng)習俗、民商事自治法、交易習慣和慣例來確定的。非正式規(guī)范在現(xiàn)代經(jīng)濟生活中的普遍作用越來越重要。它是在正規(guī)法規(guī)范的基礎上產(chǎn)生的，同時又是對正規(guī)法規(guī)范的拓展、闡明和修正。誘致性法制改革的主要作用就是采用“系統(tǒng)動態(tài)調(diào)試”和“打擦邊球”的內(nèi)在變革方式，補充、拓展了正規(guī)成文法律，為人們的社會經(jīng)濟活動創(chuàng)造了一個更為寬松、富于行為彈性限度的環(huán)境，也為激勵人們打破舊法律模式，建立新的、更有效的法律制度和法律規(guī)范提供了可能。

以“四荒”拍賣為例，這就是一種需求誘致型法律創(chuàng)新的典型例證。90年代以來，我國實行了新一輪的土地承包制度，將土地使用經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期限延長了30年，推行“增人不增地，減人不減地”原則，從而修正了原來的土地均有原則，承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)發(fā)包人同意可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。這同第一輪土地承包制度下的土地承包經(jīng)營權(quán)相比有所進步，但仍無根本性的改變，并未突破社區(qū)成員與社區(qū)之間對應配置的現(xiàn)狀，土地承包經(jīng)營權(quán)人仍不能變?yōu)樯鐓^(qū)外部成員，自然社區(qū)外部的成員也很難取得土地使用權(quán)。后來一些地方政府和群眾就探索對“四荒”土地實行市場拍賣的路子。[2]

“四荒”拍賣是一種開放的市場行為。這種土地使用權(quán)原則上是基于價高者獲得的原則而歸競買人享有，它不是土地按人或按勞動力均有原則的產(chǎn)物，不存在社區(qū)成員和社區(qū)土地之間對應配置的分配問題。正因為競買人通過公開、平等的競買，支付出最高價而取得“四荒”土地使用權(quán)，且因其拍賣數(shù)量大而易產(chǎn)生規(guī)模效益，由此可以說，“四荒”土地使用權(quán)是由市場按效益最大化原則配置的。同時，“四荒”土地使用權(quán)在不改變土地用途的前提下，依法自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、互換等，真正進入了土地市場，容易使“四荒”向經(jīng)營能手集中，發(fā)揮出最佳效益。因為這項誘致性法律創(chuàng)新有著巨大的經(jīng)濟效益，所以現(xiàn)在已經(jīng)遍及全國15個省、自治區(qū)，拍賣“四荒”達120萬畝之多。由于“四荒”土地使用權(quán)拍賣符合市場中的效率原則和公平原則，它不但對調(diào)動人們治山治水的積極性，合理開發(fā)土地后備資源，穩(wěn)定耕地面積，有著重要意義，而且作為未來我國農(nóng)用權(quán)制度創(chuàng)新的目標模式，對深化土地使用權(quán)改革，建立和完善我國權(quán)物法上的農(nóng)用權(quán)制度，尤其是對我國物權(quán)法的起草工作具有重要意義。

強制性變法是以代表集體理性預期和社會利益的國家出面，制定新法，重新界定產(chǎn)權(quán)和社會利益分配機制，重塑市場交易和市場競爭的秩序，從而以較快的時間實現(xiàn)全面的法律改革，汲取最大化的創(chuàng)新利益的過程。盡管強制性變法能夠以最短的時間和最快的速度推行一整套完全不同于舊有法律秩序的制度體制（通過政府加快經(jīng)濟立法或大規(guī)模法律移植等），并以自己的強制力和“暴力潛能”降低改變社會秩序和民眾行為模式的成本。但是，由于強制性變法的主導因素是國家及其公權(quán)力，而后者既能彌補市場缺陷與市民社會誘致性變法見效慢之不足，但又可能導致行政擅斷和任性執(zhí)法。所以，實行強制性變法必須具備兩個前提條件：其一，現(xiàn)有法律制度不均衡造成了私人和社會邊際收益（成本）上的嚴重分歧，而這一分歧無法通過自愿的形式加以解決（實際上就是指“市場失靈”）。其二，現(xiàn)有法律制度不均衡造成國家利益被私人所侵害，國家維持正常的運轉(zhuǎn)的費用難以為繼。強制性變法的著名例子是1949年中華人民共和國建立時宣布徹底廢除國民黨的《六法全書》。盡管這種變法有割斷民法傳統(tǒng)的后遺癥，但在改朝換代的特定時機，這種決絕的法律變革（革命）實際上是唯一的選擇。

2、守法者自發(fā)型變遷和政府自覺型變遷。守法者自發(fā)型變遷是指守法者向權(quán)利擁有者（國家）“買回”權(quán)利（或贖回義務）的法律創(chuàng)新模式。例如1978年農(nóng)民自發(fā)進行土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制的試驗，最后經(jīng)國家允許，從國家那里取得了土地生產(chǎn)的自主權(quán)，使得“自留地”制度由地下轉(zhuǎn)為地上，為憲法所承認。換言之，隨著改革進程，農(nóng)民獲得了使用和轉(zhuǎn)讓其不同類型的財產(chǎn)以及獨享其財產(chǎn)收入的不斷增長的自由。據(jù)統(tǒng)計，從1969年到1987年之間，中國政府以黨中央文件、國務院行政法規(guī)和農(nóng)業(yè)部規(guī)章的形式頒發(fā)的帶有農(nóng)地法律關系變遷（創(chuàng)新）意味的法律共達108項之多，而用于記錄這個產(chǎn)權(quán)變遷的官方文件達80件之多。

政府自覺型變遷是指政府和法制部門以追加支付的方式去“買入”原受損方或義務承擔者的“同意”（即走向自愿交易）。這種變遷通常意味著政府管制的逐步放松乃至撤消，意味著旨在走向自愿交易的自由化政策的實施。這也就是所謂政府對企業(yè)“放權(quán)讓利”的過程。從本質(zhì)上說，這一過程就是法律主體特別是守法者享有其物質(zhì)財富與自由的合法權(quán)利逐步被承認和恢復的過程。

3、成本支付型改革和收益型改革。這一分析思路首先提示人們加快收益型改革，適當控制或延緩成本型改革，以克服經(jīng)濟法制改革面臨的巨大成本障礙。例如，對我國每年總額達幾千億元的罰沒款，實行收支兩條線，杜絕小金庫，將巨額罰沒款納入正常的法制管理和法律監(jiān)督軌道，此即收益型改革。另外，還要對法制改革的目標分清輕重緩急，掌握不同性質(zhì)改革的力度，加大現(xiàn)期收益改革，延緩收益后滯型改革。此外，還有集中式改革和分散式改革、長期性改革和階段性改革等多種區(qū)分，在此不擬詳加論述。

法制改革成本效益分析的啟示

新制度經(jīng)濟學提出的用自愿交易（市場）來糾正法律裁定的錯誤的設想，正好可以對應于用“市場”來糾正“計劃”的錯誤的市場化改革，以及用私法來糾正公法的錯誤，用加強意思自治的民商法來糾正經(jīng)濟行政法規(guī)范化等。在傳統(tǒng)社會主義法制條件下，由于排斥了私法規(guī)范和權(quán)利交易，因而必然導致這種由禁止談判引起的普遍的外部性，即各類行政機關作為有權(quán)單位因取得了某些額外收益或逃脫了額外成本而收益；廣大守法者（自然人和法人）則在法律集權(quán)體制下因蒙受外部成本而受損。因此，從根本意義上說，以“法治國家”為口號的中國法制改革過程，實質(zhì)上也就是將行政集權(quán)外部性“內(nèi)部化”的過程，其核心是依法行政改革，最終使公法回歸到以私法為基礎和歸宿的均衡法律狀態(tài)之下。

既然法律改革有成本，作為追求利益最大化的人必然要尋求成本最低的法制改革路徑或方案：既然法律改革成本與利益分配和利益沖突直接相關，尋求最佳的改革道路或方案的努力就必然轉(zhuǎn)化為使變法方案盡可能少地損害部分人的利益的思考。在其中，首先可以設想用市場的方法對原有法律制度及其規(guī)范權(quán)利和義務進行交易，使之在不損害任何人的情況下實現(xiàn)變法；其次可以通過采用誘致性變法機制，使社會公眾（特別是少數(shù)改革實驗者）參加到法律創(chuàng)新中來，并通過用新法律的收益來彌補改革舊法律的成本；再次，可以采用“先易后難”、“先粗后細”、“先零售、后批發(fā)”等“試錯”方法，先在法律改革成本較低的領域打開突破口，而暫時避開改革成本高的領域，漸次改革，使已經(jīng)進行的局部法律改革對其他局部產(chǎn)生正的外部性，從而爭取報酬遞增的績效。最后，抓住有利時機，選擇成本較低的時點進行法制改革，意義重大。

法律的發(fā)展與改革處于連續(xù)不斷地運動狀態(tài)之中，現(xiàn)有的法律結(jié)構(gòu)是一切變革的客觀基礎，也是構(gòu)成法律改革的最主要的制約因素。在變法過程中，原有的法律結(jié)構(gòu)是任一種法律創(chuàng)新的基礎和起點，進而誘發(fā)新的改革。變法會沿著這條已選擇的路徑不斷發(fā)展下去。我們把變法中這種制度內(nèi)自我強化（或惡化）的機制，稱之為法制改革的路徑依賴性（pathdependence）。它是一種在概念上使選擇集中變窄的方式，是對各種選擇進行了限制，而并非無法進行選擇。走哪條路，關鍵要了解自己當前所處的狀態(tài)以及問題所在，弄清所受的制約，然后找到解決問題的辦法。它在法制改革中會表現(xiàn)出兩種相反的運行機制，即法律報酬遞增和路徑鎖定（lock-in）。

對于致力于從事法律改革的人來說，如何設法使變法報酬遞增而不是路徑鎖定是至關重要的。首先，要明確現(xiàn)有的法律框架構(gòu)成人們進行新法選擇的制度約束集合，必須慎重地對待和借鑒傳統(tǒng)“民間法”的積極因素，堅決反對割裂傳統(tǒng)的“躍進”式變法。其次，認真分析社會生活的規(guī)律，順應時代潮流和民心所向，加強法律自身的調(diào)節(jié)功能，促進法律報酬遞增。美國1787年大陸會議通過的《西部法案》，就是法律報酬遞增的范例。是“由產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、繼承法及邊疆的政治決策規(guī)則所引起的報酬遞增特征是從（西部）法案中派生出來的，它反過來又萌生了新的組織及在法案實行中誘致邊際改變的（政治和經(jīng)濟）企業(yè)家?！盵3]由于該法案成功地反映了美國人民開發(fā)西部邊