德國的聯(lián)邦憲法法院與廣播電視監(jiān)管

德國的聯(lián)邦憲法法院與廣播電視監(jiān)管

德國是歐洲最重要的媒體市場。到2003年底,德國共有3620萬電視家庭,其中只接收地面電視信號的家庭有160萬,衛(wèi)星電視用戶和有線電視用戶分別為1450萬和2010萬戶。德國有線電視用戶可選擇收看的頻道在35-40個(gè)之間,衛(wèi)星電視用戶收看的頻道更多。與歐洲其它國家相比,德國國內(nèi)有數(shù)量眾多的免費(fèi)頻道,這一方面為德國觀眾提供了足夠的選擇余地,另一方面也使新進(jìn)入市場者處境艱難,不管它們是提供免費(fèi)還是付費(fèi)電視服務(wù)。例如,德國最主要的付費(fèi)電視提供商Premiere,通過有線電視和衛(wèi)星電視向用戶提供數(shù)字電視服務(wù),為生存問題奮斗了許多年,直到最近幾年公司才開始盈利。德國有兩個(gè)公共廣播電視媒體,即公共廣播電視聯(lián)盟(ARD)和電視二臺(ZDF)。2004年底,公共廣播電視媒體的聯(lián)合市場份額超過45%。ARD的全國性頻道電視一臺(DasErste)、全國性頻道電視二臺(ZDF)、ARD的地區(qū)性頻道(又被稱為“第三頻道”)構(gòu)成了公共廣播電視服務(wù)的核心。除此之外,ARD和ZDF還共同建立了許多專業(yè)頻道,如兒童頻道KinderKanal、信息頻道Phoenix。ARD和ZDF還有自己的數(shù)字頻道,同時(shí)也是國際文化頻道3sat和arte的合作方。商業(yè)廣播電視媒體主要也有兩個(gè):貝塔斯曼/盧森堡廣播電視臺(RTL)和ProSieben/SAT.1,后者的前身是基爾希(Kirch)集團(tuán)的電視頻道。2004年,貝塔斯曼/盧森堡廣播電視臺和ProSieben/SAT.1的聯(lián)合市場份額達(dá)到46.5%,相當(dāng)于商業(yè)廣播電視市場份額的83%。一、公共廣播電視媒體的獨(dú)立性廣播電視自由原則和廣播電視獨(dú)立于政府或其它政治、經(jīng)濟(jì)勢力,是德國廣播電視價(jià)值體系的核心。二戰(zhàn)后,盟軍在西德引入了新的制度,主要用以防止媒體為某個(gè)政治勢力所濫用,因?yàn)闉E用媒體被認(rèn)為是納粹獨(dú)裁統(tǒng)治的支柱之一。西德的公共廣播電視媒體參照英國廣播公司(BBC)的模式建立,但與BBC相比有兩大不同:其一,按照西德的政治體制,德國廣播電視媒體建立在聯(lián)邦體制之下。各州有自己的議會(huì),聯(lián)邦政府對文化和媒體事務(wù)沒有管轄權(quán)。各州公共廣播電視媒體雖然組成了名為“公共廣播電視聯(lián)盟”(ARD)的網(wǎng)絡(luò),但各州公共廣播電視媒體仍然具有相當(dāng)大的獨(dú)立性。公共廣播電視媒體的理事會(huì)成員采取代表制,由廣播電視法規(guī)定哪些社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)有權(quán)向理事會(huì)派出代表。這一制度既可確保廣播電視媒體更直接向社會(huì)負(fù)責(zé),又可防止廣播電視媒體受到政府的不當(dāng)影響。其二,聯(lián)邦憲法法院在鞏固和發(fā)展這一制度中發(fā)揮了重要作用。由于聯(lián)邦層面上沒有建立統(tǒng)一的全國性廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu),聯(lián)邦憲法法院的作用就顯得很突出。聯(lián)邦憲法法院的判決成為日后德國各州制訂廣播電視法律和監(jiān)管政策的主要依據(jù)。聯(lián)邦憲法法院在若干重要判決中強(qiáng)調(diào),立法者不僅應(yīng)確保公共廣播電視媒體獨(dú)立于政府,而且應(yīng)確保整個(gè)廣播電視系統(tǒng)履行民主政治和言論自由的使命。二戰(zhàn)后指導(dǎo)廣播電視法制訂的最重要的原則是“獨(dú)立于政府”以及“多元化”。廣播電視機(jī)構(gòu)應(yīng)為公眾服務(wù),而不是為任何政治、經(jīng)濟(jì)或其它團(tuán)體的利益服務(wù)。同時(shí),由于頻譜資源是有限的,確立了公共廣播電視媒體的壟斷地位,商業(yè)廣播電視媒體直到30多年后才出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代后期,西德象歐洲其它許多國家一樣引入了“雙軌制”,商業(yè)電視頻道迅速發(fā)展成為公共廣播電視媒體強(qiáng)有力的競爭對手。貝塔斯曼/盧森堡廣播電視臺和基爾希集團(tuán)曾是兩大最重要的商業(yè)廣播電視媒體,占據(jù)了大部分的觀眾收視份額和廣告市場份額。商業(yè)廣播電視的監(jiān)管體制相當(dāng)復(fù)雜,反映了西德聯(lián)邦體制的特點(diǎn)。1991年德國統(tǒng)一后,西德廣播電視體制擴(kuò)大適用于前東德地區(qū),建立了2個(gè)新的地區(qū)性公共廣播電視媒體,并成為ARD的成員。同時(shí),ZDF和商業(yè)廣播電視媒體也將其活動(dòng)范圍擴(kuò)展到前東德地區(qū)。二、有太多機(jī)構(gòu)參與的管體制自二戰(zhàn)以來,特別是引入商業(yè)廣播電視以來,德國的聯(lián)邦體制使電子媒體領(lǐng)域的監(jiān)管變得非常復(fù)雜。德國廣播電視監(jiān)管體制被很多人稱作是“過度監(jiān)管”的典型,主要是因?yàn)橛刑鄼C(jī)構(gòu)參與其中。有關(guān)廣播電視的法律規(guī)定不是集中在某一個(gè)法律文件中,而是散布在很多文件中,這些規(guī)定有些是適用于全國的,有些僅適用于某個(gè)州。聯(lián)邦憲法法院在廣播電視監(jiān)管中發(fā)揮著重要作用,通過其做出的一系列判決,對公共和商業(yè)廣播電視并存體制的形成產(chǎn)生了重要影響。1、德國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律依據(jù)德國的聯(lián)邦體制意味著各州對文化和媒體事務(wù)享有唯一的管轄權(quán),沒有聯(lián)邦廣播電視法。德國憲法對廣播電視的發(fā)展有著深刻的影響。憲法第5條確立了言論自由、廣播電視自由和廣播電視事務(wù)不受政府干預(yù)的原則,成為德國民主政治的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,聯(lián)邦憲法法院通過一系列的判決,對這些原則的內(nèi)涵進(jìn)行了深化和發(fā)展。1961年,聯(lián)邦憲法法院首次做出一系列有關(guān)電視的判決,成為隨后幾十年德國媒介政策和監(jiān)管的重要基礎(chǔ)性文件。聯(lián)邦憲法法院在判決中有效阻止了保守黨聯(lián)邦政府康納德·阿登納(KonradAdenauer)總理企圖建立一個(gè)新電視頻道的努力,這一頻道將作為商業(yè)實(shí)體來運(yùn)營并由政府直接控制。聯(lián)邦憲法法院在判決中稱,它支持以下原則:首先,廣播電視是專屬各州的責(zé)任;其次,政府控制廣播電視違反了公共廣播電視的理念和精神。自從二戰(zhàn)后重建廣播電視業(yè)以來,私營產(chǎn)業(yè)尤其是報(bào)紙出版商一直希望國家放寬對廣播電視業(yè)的準(zhǔn)入限制。20世紀(jì)60年代到70年代期間,這一問題成為爭論的焦點(diǎn),許多人反對商業(yè)廣播電視,尤其是社會(huì)民主黨(SPD)。1982年身為基督教民主聯(lián)盟(CDU)主席的赫爾穆特·科爾(HelmutKohl)出任德國總理后,開始大規(guī)模鋪設(shè)寬帶有線電視系統(tǒng)。同時(shí),第一個(gè)商業(yè)電視頻道也開始運(yùn)營。20世紀(jì)80年代期間,西德各州都頒布了新的廣播電視法,引入商業(yè)廣播電視。聯(lián)邦憲法法院此時(shí)在許多有關(guān)電視的判決中,進(jìn)一步闡明了“雙軌制”的體系和法律基礎(chǔ)。例如,聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為,減輕商業(yè)廣播電視媒體的公共服務(wù)義務(wù)必須以公共廣播電視媒體已經(jīng)充分履行了公共服務(wù)義務(wù)為前提;應(yīng)確保公共廣播電視媒體在新體制中的發(fā)展地位。2、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)范16個(gè)德國州廣播電視法對各州公共廣播電視媒體和商業(yè)廣播電視媒體的體制做出了規(guī)定,這些規(guī)定包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織和權(quán)限、商業(yè)廣播電視媒體執(zhí)照的頒發(fā)以及新聞標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)目義務(wù)等。州廣播電視法在基本價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)和組織原則等方面是類似的。但在對商業(yè)廣播的規(guī)定方面有明顯不同,如有些州允許地方廣播電臺大量存在,而有些州只批準(zhǔn)建立少量的地區(qū)性廣播頻率。3、商業(yè)廣播的制各州還聯(lián)合起來共同簽署了州間協(xié)議,建立起全國性的廣播電視監(jiān)管體制,作為州廣播電視法的補(bǔ)充。州間協(xié)議是德國廣播電視政策的核心,因?yàn)樗鼮閰^(qū)域分割的市場提供了一種全國性的法律框架,對媒體政策領(lǐng)域某些最敏感的問題做出了規(guī)定。州間協(xié)議是建立ARD和ZDF及其財(cái)源體制的法律基礎(chǔ),同時(shí)還包含適用于商業(yè)廣播電視的主要原則和規(guī)定。州間協(xié)議規(guī)定的對象主要包括:(1)在全國范圍內(nèi)播出的公共電視和商業(yè)電視,包括電視廣告規(guī)定、商業(yè)電視的多元化和多樣性、商業(yè)電視跨州傳播時(shí)州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作等;(2)地區(qū)性公共廣播電視網(wǎng)——ARD;(3)全國性公共電視媒體——ZDF;(4)全國性公共廣播媒體——德意志廣播電臺(DeutschlandRadio);(5)公共廣播電視媒體ARD和ZDF的財(cái)源;(6)公共廣播電視媒體的資金請求和執(zhí)照費(fèi)數(shù)額的確定程序。州間協(xié)議經(jīng)常進(jìn)行修改,在修改過程中,有關(guān)州政府會(huì)進(jìn)行談判,往往反映出不同政黨各自所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。例如,20世紀(jì)90年代,社會(huì)民主黨為了阻止由基督教民主聯(lián)盟提出的對公共廣播電視采取更嚴(yán)厲限制的提議,同意對媒體所有權(quán)制度進(jìn)行修改,允許大的媒體集團(tuán)進(jìn)一步擴(kuò)張實(shí)力。4、德國公共和商業(yè)廣播電視媒體的發(fā)展路徑包括未成年人保護(hù)州間協(xié)議、新媒體服務(wù)州間協(xié)議以及聯(lián)邦電信法等,都對德國公共和商業(yè)廣播電視媒體具有直接或間接的影響。例如,未成年人保護(hù)州間協(xié)議為不適宜兒童收看的節(jié)目規(guī)定了分水嶺制度,還規(guī)定在州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)事務(wù)的委員會(huì)。三、德國立法機(jī)關(guān)有7個(gè)被壓入城市廣播機(jī)構(gòu)目前,德國有12家公共廣播電視機(jī)構(gòu),即11個(gè)ARD成員和ZDF。11個(gè)ARD成員分別是:9家地區(qū)性廣播電視機(jī)構(gòu),其中有4家為一個(gè)以上州提供服務(wù);德國之聲,它是由聯(lián)邦政府提供資金支持的德國國際廣播機(jī)構(gòu);德意志廣播電臺,它是全國性的公共廣播機(jī)構(gòu),擁有2個(gè)頻率。1、完善和健全公共廣播的社會(huì)體系州間協(xié)議第11條規(guī)定了德國公共廣播電視的使命是:制作和傳播有助于形成公共言論的節(jié)目;提供有關(guān)地區(qū)、國家、歐洲和國際發(fā)展情況的全面信息;促進(jìn)聯(lián)邦和地區(qū)層面上國際間相互理解、歐洲一體化和社會(huì)和諧的進(jìn)程。1986年聯(lián)邦憲法法院在判決中稱,應(yīng)通過適當(dāng)方式,使公共廣播電視能夠繼續(xù)提供廣泛的高質(zhì)量的節(jié)目,即使是在自由化的“雙軌制”體制下,在這種體制下,市場力量變得越來越重要,但卻無法保證提供一個(gè)健全的民主國家所需的廣泛而優(yōu)質(zhì)的節(jié)目。聯(lián)邦憲法法院將公共廣播電視媒體的主要使命稱作“基本服務(wù)”(basicservice),意思是公共廣播電視媒體應(yīng)提供包括各種類型的廣泛的節(jié)目。但是,聯(lián)邦憲法法院和州立法者都沒有就公共廣播電視在實(shí)踐中的大致范圍做出詳細(xì)的界定,而是由公共廣播電視媒體自己做出判斷,這種權(quán)利被認(rèn)為是廣播電視自由的重要方面。近幾年以來,隨著德國幾乎所有公共生活領(lǐng)域的日益商業(yè)化以及自由市場思想的盛行,公共廣播電視受到很多批評,如它將服務(wù)的范圍擴(kuò)大到應(yīng)由市場提供的領(lǐng)域,公共廣播電視機(jī)構(gòu)效率低下、花費(fèi)驚人。歐盟委員會(huì)也對德國施加壓力,要求其修改媒體政策,明確公共廣播電視的服務(wù)范圍,區(qū)分公共廣播電視和商業(yè)廣播電視之間的界限。從2004年開始,ARD和ZDF開始每隔兩年提供一個(gè)關(guān)于其活動(dòng)和如何完成其公共服務(wù)義務(wù)的全面報(bào)告。有關(guān)德國公共廣播電視媒體的使命是否應(yīng)進(jìn)行更加嚴(yán)格界定的爭論可能在未來幾年內(nèi)繼續(xù)。2、法律的改革ARD和ZDF采取混合型的財(cái)源方式,主要包括執(zhí)照費(fèi)、廣告、贊助以及其它方式,如節(jié)目銷售和商品銷售等,但不允許播出電視購物節(jié)目。目前的執(zhí)照費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每月17.03歐元(包括廣播和電視)。ARD和ZDF只能在其主要頻道上播放廣告,廣告播放的時(shí)間是周一到周六晚八點(diǎn)以前,日播出廣告最多為20分鐘。引入商業(yè)廣播電視后,ARD和ZDF每年預(yù)算中的廣告份額大幅下降。ARD和ZDF曾試圖游說立法者解除晚八點(diǎn)后不能播放廣告的禁令,而另一方面,商業(yè)廣播電視媒體則要求完全禁止公共廣播電視媒體播放廣告。兩方的努力均未獲得成功。立法者認(rèn)為,廣告雖然在ARD和ZDF的預(yù)算中只占很小一部分,但仍是相當(dāng)重要的,因?yàn)檫@將減少公共廣播電視媒體對執(zhí)照費(fèi)的依賴程度,執(zhí)照費(fèi)常常會(huì)被政府用來作為影響公共廣播電視媒體獨(dú)立性的工具。廣告業(yè)也強(qiáng)烈支持保留ARD和ZDF上的廣告,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這將在公共和商業(yè)廣播電視媒體間形成必要的競爭。根據(jù)州間協(xié)議,德國還建立了公共廣播電視媒體資金請求評估委員會(huì)(KEF),形成了對公共廣播電視媒體的資金請求進(jìn)行評估并確定執(zhí)照費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)特機(jī)制。建立這一機(jī)制的主要原因是確保公共廣播電視媒體的獨(dú)立性以及評估過程的客觀性。KEF由16名獨(dú)立專家組成,每名專家各代表1個(gè)州,這些專家都具有咨詢、管理、廣播電視法、媒介經(jīng)濟(jì)、技術(shù)或媒介研究的專業(yè)背景。KEF中有5名成員是各州審計(jì)署的代表。KEF的成員由州政府首腦任命,任期為5年,但不聽命于政府指示。每隔兩年,ARD、ZDF和德意志廣播電臺都要向KEF報(bào)告它們的資金請求。KEF將考慮這些請求,并向各州提交一個(gè)有關(guān)下一階段執(zhí)照費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的建議。這一建議必須得到州政府的批準(zhǔn),并由州議會(huì)進(jìn)行投票表決。如果所有16個(gè)州議會(huì)都投票贊成該建議,那么就將以州間協(xié)議的形式在全國范圍內(nèi)引入新的執(zhí)照費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。3、社會(huì)團(tuán)體代表制度。在德國的公共廣播參照英國模式,德國各州在建立公共廣播電視治理結(jié)構(gòu)時(shí)引入了“內(nèi)部控制”機(jī)制。州政府只保留在管理不善或違背法律等極端情況下對廣播電視機(jī)構(gòu)行使最后的權(quán)力。每個(gè)公共廣播電視機(jī)構(gòu)都設(shè)有三個(gè)負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督的職能部門,即:董事長,廣播電視理事會(huì)和行政理事會(huì)。董事長是公共廣播電視機(jī)構(gòu)的法定代表人,負(fù)責(zé)節(jié)目和所有行政事務(wù),任期通常為四年。董事長有權(quán)任命其它人員,某些情況下任命高級董事需得到廣播電視理事會(huì)的批準(zhǔn)。廣播電視理事會(huì)在公共廣播電視機(jī)構(gòu)內(nèi)代表公眾的利益,確保節(jié)目符合法律要求,選舉和監(jiān)督董事長,負(fù)責(zé)制訂節(jié)目指導(dǎo)方針等。廣播電視理事會(huì)的成員來自各種重要社會(huì)團(tuán)體,州廣播電視法確定哪些組織在理事會(huì)中擁有席位。一般來說,理事會(huì)主要由來自議會(huì)、教會(huì)、雇主協(xié)會(huì)、工會(huì)、大學(xué)、文化團(tuán)體、體育協(xié)會(huì)、老年人、婦女和外國人團(tuán)體等方面的代表構(gòu)成。廣播電視理事會(huì)規(guī)模不一,成員數(shù)量最多的是ZDF的理事會(huì),共有77名成員。董事長向廣播電視理事會(huì)匯報(bào)工作,不向任何州機(jī)構(gòu)或政府匯報(bào)工作。因此,廣播電視理事會(huì)被認(rèn)為是德國公共廣播電視“公共”性質(zhì)的具體化。公共廣播電視治理結(jié)構(gòu)中的這種社會(huì)團(tuán)體代表制度,有利于確保社會(huì)所有主要利益,包括少數(shù)群體的利益,都能在公共廣播電視機(jī)構(gòu)的節(jié)目中得到反映,其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)平衡和多樣的節(jié)目產(chǎn)出。行政理事會(huì)的規(guī)模較小,一般為7到9名成員,負(fù)責(zé)向董事長提出建議,特別是關(guān)于財(cái)務(wù)和人事方面的建議。行政理事會(huì)的成員通常由廣播電視理事會(huì)選定,但是他們本身不是廣播電視理事會(huì)的成員。政黨對德國公共廣播電視的治理施加影響是經(jīng)常被討論的話題之一。政黨通過州議會(huì)在ARD和ZDF的廣播電視理事會(huì)中得到直接體現(xiàn),州議會(huì)在廣播電視理事會(huì)中的席位通常會(huì)有幾個(gè)。此外,來自社會(huì)團(tuán)體和非政府組織的理事會(huì)成員也會(huì)或多或少公開承認(rèn)與某個(gè)政黨結(jié)盟。例如,工會(huì)代表往往和社會(huì)民主黨站在一起,雇主協(xié)會(huì)或零售業(yè)公會(huì)的代表則傾向于支持基督教民主聯(lián)盟。政黨和政府的直接影響在ZDF中反映最為顯著,聯(lián)邦政府和所有16個(gè)州的政府都在ZDF的廣播電視理事會(huì)中擁有席位。4、德國公共廣播媒體的主要節(jié)目標(biāo)準(zhǔn)2003年,公共廣播電視頻道播出時(shí)間約為11.1萬小時(shí)。ARD的電視一臺和ZDF的覆蓋率均接近100%。ARD和ZDF在信息類節(jié)目提供方面處于領(lǐng)先地位,商業(yè)頻道在非虛構(gòu)娛樂節(jié)目方面占據(jù)優(yōu)勢。下表按節(jié)目類型分別列出了2003年德國5家主要電視頻道的節(jié)目比例:州廣播電視法和州間協(xié)議對節(jié)目標(biāo)準(zhǔn)做出了相當(dāng)概括的規(guī)定。州間協(xié)議第11條第3款規(guī)定,公共廣播電視為完成其使命,必須考慮客觀性和中立性原則,觀點(diǎn)的多樣性,以及節(jié)目和服務(wù)的適當(dāng)平衡。傳統(tǒng)新聞標(biāo)準(zhǔn),如準(zhǔn)確、可靠、公正以及新聞和評論明確區(qū)分等,也被視為廣播電視節(jié)目標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分。這些標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是廣播電視向社會(huì)承擔(dān)的一部分責(zé)任,特別對公共廣播電視媒體來說更是如此。ARD和ZDF還制訂規(guī)則,進(jìn)一步詳細(xì)闡述了新聞和信息類節(jié)目的標(biāo)準(zhǔn),對廣告、贊助和未成年人保護(hù)等問題也制訂了特殊的指導(dǎo)方針。與英國不同,德國廣播電視傳統(tǒng)中不包括任何對特定類型節(jié)目的比例限制規(guī)定,除了將歐盟關(guān)于電視配額的規(guī)定納入州間協(xié)議的第5條和第6條中。四、德國商業(yè)廣播監(jiān)督管理1、經(jīng)濟(jì)廣播的財(cái)富商業(yè)廣播電視的財(cái)源方式很多,包括廣告、贊助、付費(fèi)電視、商品銷售以及其它方式。目前,廣告仍是最重要的財(cái)源方式。2、州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)德國立法者在20世紀(jì)80年代引入商業(yè)廣播電視時(shí),也參照了英國商業(yè)廣播電視的監(jiān)管模式。因此,德國并沒有象法國等其它國家那樣,建立一種對公共和商業(yè)廣播電視媒體共同實(shí)施監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu),而是選擇保留公共廣播電視媒體的“內(nèi)部控制”機(jī)制,在此之外另外為商業(yè)廣播電視媒體建立一種“外部控制”機(jī)制。由于廣播電視事務(wù)由州負(fù)責(zé),各州都建立了各自的廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前,德國16個(gè)州共建立了15個(gè)州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu),其中柏林和勃蘭登堡共用一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)一般都設(shè)有兩個(gè)職能部門,即:主席或行政長官以及大會(huì)(Assembly)。商業(yè)廣播電視監(jiān)管體制也繼承了公共廣播電視的某些傳統(tǒng),如自主性和不受政府直接干預(yù)。1986年聯(lián)邦憲法法院在判決中再次強(qiáng)調(diào),商業(yè)廣播電視執(zhí)照的頒發(fā)不應(yīng)受到政府的控制。州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的大會(huì)由重要的社會(huì)團(tuán)體或組織的代表構(gòu)成,這與公共廣播電視媒體的理事會(huì)很相似。州廣播電視法對有權(quán)在大會(huì)中擁有席位的社會(huì)團(tuán)體或組織做出規(guī)定。大會(huì)規(guī)模從11人到50人不等。大會(huì)負(fù)責(zé)州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的所有行動(dòng)。但實(shí)際上,大會(huì)僅對十分重要的事項(xiàng)做出決定,制訂指導(dǎo)方針以及確定政策原則。大會(huì)的重要任務(wù)之一是任命州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主席或行政長官。主席或行政長官是州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定代表人,負(fù)責(zé)任命機(jī)構(gòu)的其它人員以及日常運(yùn)營活動(dòng),任期在四到八年之間。主席或行政長官往往此前曾擔(dān)任過政府的公務(wù)員,因此與州政府高層有非常密切的關(guān)系。州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財(cái)政支出主要依賴于廣播電視執(zhí)照費(fèi)收入,約占執(zhí)照費(fèi)收入的2%。各州每年可獲得的基本撥款額為51.129萬歐元,在此基礎(chǔ)上,根據(jù)每個(gè)州頒發(fā)的執(zhí)照數(shù)量再進(jìn)行撥款。因此,人口眾多的北萊茵河-威斯特伐利亞州、巴伐利亞州、巴登-符騰堡州以及下薩克森州等在總預(yù)算額中獲得的比例較大。州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年會(huì)對外公布年度報(bào)告,財(cái)務(wù)由州審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督。州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)(ALM)每年公布包含商業(yè)廣播電視發(fā)展全面情況的報(bào)告。州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)相當(dāng)廣泛。例如,石勒蘇益格-荷爾斯泰因州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍是:(1)向該地區(qū)內(nèi)的廣播電視媒體提供建議;(2)頒發(fā)和吊銷執(zhí)照;(3)對媒體集中問題進(jìn)行控制,保護(hù)內(nèi)容的多樣性;(4)對節(jié)目內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管;(5)對廣播電視媒體履行有關(guān)未成年人保護(hù)義務(wù)進(jìn)行監(jiān)管;(6)對廣告規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管;(7)分配有線電視系統(tǒng)的頻道資源;(8)對公共接入頻道進(jìn)行組織和監(jiān)管;(9)為培育媒體素質(zhì)提供支持;(10)通過對非盈利性文化和教育團(tuán)體以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予支持,全面促進(jìn)視聽領(lǐng)域的發(fā)展。此外,州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)還積極從事媒介研究、組織研討會(huì)和公眾活動(dòng)以及公布報(bào)告等。由于大多數(shù)商業(yè)廣播電視媒體雖然在某個(gè)州獲得執(zhí)照,但卻要在全國范圍內(nèi)傳播,因此15個(gè)州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在協(xié)調(diào)各自政策、法律制度和其它活動(dòng)方面進(jìn)行不懈的努力。為此,各州簽署了廣播電視州間協(xié)議,對諸如執(zhí)照頒發(fā)、商業(yè)電視所有權(quán)、廣告、數(shù)據(jù)保護(hù)以及衛(wèi)星頻率的分配等重要事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。廣播電視州間協(xié)議還對州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國家層面上的協(xié)作進(jìn)行規(guī)定,建立了兩個(gè)重要的聯(lián)邦委員會(huì):(1)媒介集中度調(diào)查委員會(huì)(KEK),對廣播電視業(yè)的所有權(quán)集中問題進(jìn)行監(jiān)管;(2)未成年人保護(hù)媒介委員會(huì)(KJM),負(fù)責(zé)處理未成年人保護(hù)問題。州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)還提出共同的指導(dǎo)方針,在媒介監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政長官聯(lián)席會(huì)議(DLM)上討論。州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)可向DLM的常設(shè)機(jī)構(gòu)派出代表,處理有關(guān)問題。DLM可指定各州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政長官作為各州有關(guān)事務(wù)的發(fā)言人。3、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的操作廣播電視媒體在傳輸節(jié)目前必須事先得到州廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)核發(fā)的執(zhí)照。廣播電視州間協(xié)議和州廣播電視法都對此做出規(guī)定。廣播電視州間協(xié)議主要是對基本的指導(dǎo)原則以及一些重要事項(xiàng)做出規(guī)定,如申請人提供相關(guān)文件的義務(wù),向監(jiān)管機(jī)構(gòu)披露有關(guān)信息的義務(wù)等。州廣播電視法則做出更加詳盡的規(guī)定,如黑森州廣播電視法列出所有不能申請廣播電視執(zhí)照的個(gè)人或機(jī)構(gòu),包括公共機(jī)構(gòu)(但大學(xué)和教會(huì)除外)、議會(huì)和政府部門、政黨(包括政黨在其中擁有股份的機(jī)構(gòu)或公司)、公共廣播電視媒體在其中占33%以上股份的公司。申請人必須提交必要的文件,對播出的節(jié)目類型、日播出時(shí)間、傳輸手段、覆蓋范圍、財(cái)源方式等進(jìn)行詳細(xì)說明。申請人還要提供節(jié)目單和財(cái)務(wù)計(jì)劃書,證明其人員配備和資金儲(chǔ)備足以支持該頻道的運(yùn)營。由于無線頻譜資源有限,監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可能向所有申請人頒發(fā)執(zhí)照,因此將根據(jù)情況進(jìn)行選擇。黑森州廣播電視法規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出決定時(shí)須考慮以下因素:(1)如果申請人是一種聯(lián)合體或合伙企業(yè),應(yīng)考慮合作各方是否具備政治、社會(huì)或價(jià)值體系多元化的因素;(2)提交的節(jié)目單中信息、教育、少數(shù)群體和服務(wù)類節(jié)目的比例;(3)計(jì)劃播出的地區(qū)性節(jié)目的數(shù)量;(4)向具有文化背景的第三方節(jié)目制作者提供播出時(shí)間的愿望和打算;(5)申請人給予編播人員編輯自由的水平;(6)計(jì)劃播出的節(jié)目對現(xiàn)有節(jié)目的互補(bǔ)程度。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)幾個(gè)申請人在提供多樣性和多元化節(jié)目方面程度相同,就會(huì)選擇打算將所有或大部分節(jié)目內(nèi)容制作放在該州開展的申請人。州廣播電視法還對不同類型廣播電視媒體或節(jié)目進(jìn)入有線電視系統(tǒng)的優(yōu)先次序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。一般情況下,公共廣播電視媒體、由該州頒發(fā)執(zhí)照并提供當(dāng)?shù)貎?nèi)容和信息的頻道、在該州內(nèi)能通過地面無線設(shè)備接收的頻道在進(jìn)入有線電視系統(tǒng)時(shí)享有優(yōu)先權(quán)。對其余的頻道資源,監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用的原則與分配無線頻譜資源時(shí)是相同的,即根據(jù)節(jié)目對其它頻道的互補(bǔ)性以及對多樣性和多元化的貢獻(xiàn)程度進(jìn)行選擇。監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)常會(huì)對有線電視頻道分配政策進(jìn)行修訂。這種情況通常發(fā)生在某個(gè)頻道根據(jù)法律規(guī)定有權(quán)進(jìn)入有線電視系統(tǒng),如公共廣播電視頻道根據(jù)法律規(guī)定享有“必須傳輸”的特權(quán),或者當(dāng)某個(gè)新頻道提供的內(nèi)容相對于已經(jīng)占用頻道資源的節(jié)目來說更好。這一做法經(jīng)常會(huì)遭到批評,特別是來自德國以外的媒體的批評,因?yàn)檫@往往使國內(nèi)頻道得到不公正的優(yōu)待。但監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為,在分配稀缺資源時(shí),它們必須為受眾考慮,選擇提供各種最優(yōu)質(zhì)和最廣泛的節(jié)目。4、廣播電視州間協(xié)議關(guān)于商業(yè)廣播的特殊規(guī)定自從貝塔斯曼和基爾希集團(tuán)成為德國商業(yè)廣播電視市場兩股最主要的力量以來,廣播電視所有權(quán)集中就成為公眾經(jīng)常討論的問題。廣播電視州間協(xié)議和州廣播電視法都對此做出規(guī)定。1995年以前,對所有權(quán)的限制主要是通過控制某一公司擁有的頻道數(shù)量來實(shí)現(xiàn)的,但這一規(guī)定在以有線電視和衛(wèi)星電視為代表的多頻道電視市場出現(xiàn)后開始變成阻礙市場發(fā)展的因素。一些大的媒體集團(tuán)抱怨它們無法開拓新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,如開辦新頻道作為現(xiàn)有節(jié)目的補(bǔ)充。1996年,各州達(dá)成協(xié)議,決定修改所有權(quán)規(guī)定,對所有權(quán)的限制將通過規(guī)定某一頻道最多可擁有的受眾份額來實(shí)現(xiàn)。在提供的節(jié)目類型方面,雖然商業(yè)廣播電視媒體不需要履行與公共廣播電視媒體相同的義務(wù),但廣播電視州間協(xié)議規(guī)定它們必須為主要政黨和社會(huì)利益集團(tuán)提供平臺,同時(shí)少數(shù)群體也應(yīng)有機(jī)會(huì)表達(dá)他們的觀點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)多元化和多樣性,廣播電視州間協(xié)議還做出以下重要規(guī)定:(1)為促進(jìn)地區(qū)層面上的多樣性,ARD電視一臺和ZDF這兩個(gè)全國性播出的擁有最多受眾的大眾頻道,必須提供“地區(qū)節(jié)目窗口”,用以播出地方節(jié)目內(nèi)容。(2)由同一家公司控制的頻道所擁有的累積受眾份額不得超過30%。但如果這家公司在其它媒體行業(yè),如出版或廣播,也占有優(yōu)勢地位,那么這一限制比例降低到25%。(3)任何大眾頻道或新聞?lì)l道,如果擁有的受眾份額超過10%,必須至少每周將260分鐘的時(shí)間用于播出由獨(dú)立的第三方節(jié)目制作者提供的節(jié)目。對外資所有權(quán)沒有特殊的限制。由于德國公共廣播電視媒體的市場份額大約為40%左右,廣播電視州間協(xié)議規(guī)定商業(yè)廣播電視媒體擁有的市場份額最多不能超過30%,實(shí)際上意味著立法者接受了自20世紀(jì)80年代以來商業(yè)廣播電視市場所形成的雙頭壟斷的現(xiàn)實(shí)。德國媒體政策和各州之間的利益相爭是造成這一事實(shí)的主要原因之一。從引入商業(yè)廣播電視之初,德國聯(lián)邦各州就爭先恐后地希望盡可能多地成為媒體公司的大本營。20世紀(jì)90年代,廣播電視和新媒體被視為具有巨大經(jīng)濟(jì)潛力的產(chǎn)業(yè)。很多地區(qū)和城市,如慕尼黑、科隆、漢堡和柏林都希望能吸引媒體投資者,有關(guān)的州政府也在其中推波助瀾。這導(dǎo)致德國媒體政策的一種特殊現(xiàn)象——“政治環(huán)境區(qū)”(Standortpolitik),意思是各州競相為媒體投資提供最優(yōu)惠的條件。巴伐利亞州和北萊茵河-威斯特伐利亞州在這方面最活躍、最成功,前者在基爾希集團(tuán)破產(chǎn)前一直是它的本部所在地,后者則是貝塔斯曼的家鄉(xiāng)?！罢苇h(huán)境區(qū)”還意味著商業(yè)廣播電視媒體和政黨之間保持著良好的關(guān)系。例如,基爾希集團(tuán)與基督教民主聯(lián)盟(CDU)和基督教社會(huì)聯(lián)盟(CSU)有非常密切的關(guān)系,貝塔斯曼與北萊茵河-威斯特伐利亞州的執(zhí)政黨社會(huì)民主黨(SPD)有著良好的關(guān)系。5、節(jié)目編輯的規(guī)定廣播電視州間協(xié)議規(guī)定了商業(yè)廣播電視媒體的基本編輯標(biāo)準(zhǔn)。全國性播出的電視節(jié)目必須尊重人格尊嚴(yán)和人們的不同信仰,必須促進(jìn)德國的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)以及國際間相互理解。為反映德國和歐洲的多樣性,大眾頻道應(yīng)包含適當(dāng)數(shù)量的信息、文化和教育節(jié)目。新教教會(huì)、天主教教會(huì)以及猶太社團(tuán)在德國均有權(quán)播出宗教節(jié)目。政黨在聯(lián)邦議會(huì)和歐洲議會(huì)大選前可以購買時(shí)段用于政黨的政治廣播。廣告、電視購物節(jié)目和贊助適用特殊規(guī)定。例如,廣告和電視購物節(jié)目不應(yīng)包含誤導(dǎo)消費(fèi)者的信息,廣告商和贊助商不得對編輯內(nèi)容施加直接影響。廣告和電視購物節(jié)目必須以可見形式區(qū)別于編輯內(nèi)容。隱性廣告是非法的。包含政治內(nèi)容的新聞和時(shí)事節(jié)目不能獲得贊助。包含政治內(nèi)容的新聞或時(shí)事節(jié)目主持人不能出現(xiàn)在廣告或電視購物節(jié)目中。廣播電視州間協(xié)議還要求商業(yè)廣播電視媒體建立“節(jié)目理事會(huì)”。節(jié)目理事會(huì)由廣播電視媒體選出的代表社會(huì)主要團(tuán)體的獨(dú)立個(gè)人組成,主要任務(wù)是促進(jìn)有關(guān)頻道節(jié)目的多樣性和多元化。節(jié)目理事會(huì)就有關(guān)節(jié)目事項(xiàng)向頻道管理層提出建議。頻道的節(jié)目整體結(jié)構(gòu)、節(jié)目單或節(jié)目內(nèi)容發(fā)生變更應(yīng)事先取得節(jié)目理事會(huì)的同意。受眾對頻道節(jié)目投訴時(shí)須征詢節(jié)目理事會(huì)的意見。州廣播電視法也對編輯標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。例如,巴伐利亞州媒體法規(guī)定,普遍接受的新聞標(biāo)準(zhǔn)對商業(yè)廣播電視媒體同樣適用。新聞和信息必須中立、以事實(shí)為基礎(chǔ)。應(yīng)采取專門措施確保新聞和信息的來源以及新聞和信息的真實(shí)性。新聞評論必須與新聞報(bào)道區(qū)分。除了這些相當(dāng)原則性的規(guī)定外,沒有對商業(yè)廣播電視媒體的節(jié)目內(nèi)容做進(jìn)一步的規(guī)定。例如,沒有關(guān)于播出特殊類型節(jié)目的規(guī)定,也沒有關(guān)于播出少數(shù)群體節(jié)目的規(guī)定。但如果商業(yè)電視頻道擁有的受眾份額超過一定比例,則必須提供“地區(qū)節(jié)目窗口”,并每周將不低于260分鐘的時(shí)間用以播出獨(dú)立的第三方節(jié)目制作者提供的節(jié)目。為履行保護(hù)未成年人的義務(wù),商業(yè)廣播電視媒體還建立了自律機(jī)構(gòu)——電視行業(yè)自律組織(FSF),負(fù)責(zé)對劇情片播出前進(jìn)行分級。FSF參照德國電影分級機(jī)構(gòu)FSK建立。最近,因特網(wǎng)內(nèi)容提供商也建立了一個(gè)類似的組織——多媒體行業(yè)自律組織(FSM),負(fù)責(zé)確保因特網(wǎng)內(nèi)容提供商尊重德國有關(guān)未成年人保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)定。五、德國:“獨(dú)立制作”的法律對于共同使用德國將歐盟“無國界電視指令”(TWFDirective)的規(guī)定納入其廣播電視立法中。例如,廣播電視州間協(xié)議對指令第3條規(guī)定的社會(huì)重大事件進(jìn)行列舉,對第4條的50%的“歐洲作品”比例也做出相應(yīng)規(guī)定。但指令第5條規(guī)定的10%的“獨(dú)立制作”比例沒有直接搬到德國法律中,而是規(guī)定比較模糊,要求公共和商業(yè)電視頻道將其大部分時(shí)間用來播出來自歐洲獨(dú)立制片人的節(jié)目。與其他國家不同的是,歐盟的節(jié)目配額問題一直都不是德國媒體政策關(guān)注的焦點(diǎn),“獨(dú)立制片人”的概念也很少提及。這是因?yàn)槎嗄陙?隨著頻道數(shù)量的不斷增加,加劇了廣播電視媒體之間爭奪優(yōu)秀節(jié)目內(nèi)容的競爭,節(jié)目制作業(yè)因此受益。所以,諸如語言、文化和身份等在法國受到關(guān)注的字眼,在德國卻沒有那么受到人們的重視。德國對歐盟法中討論最多的是關(guān)于電視廣告的限制,因?yàn)檫@些規(guī)定不利于大型商業(yè)廣播電視媒體的發(fā)展,它們要求最大限度的廣告自由呼聲很高。六、新媒體的法律適用根據(jù)德國憲法,廣播電視和文化政策屬于各州的權(quán)限范圍,電信屬于聯(lián)邦的權(quán)限范圍。這種州與聯(lián)邦政府之間的權(quán)力劃分使融合問題變得更加復(fù)雜,同時(shí)也使德國廣播電視政策的一致性大打折扣。在其它國家,對新媒體的關(guān)注主要集中于技術(shù)帶來的變化,而在德國,聯(lián)邦制和憲政制度是討論的焦點(diǎn)。因?yàn)樾旅襟w服務(wù)的出現(xiàn)對現(xiàn)行聯(lián)邦和州政府關(guān)于電信和廣播電視權(quán)力的劃分體制提出了挑戰(zhàn)。1996年,聯(lián)邦和州政府之間就新媒體服務(wù)屬于廣播電視服務(wù)還是電信服務(wù)展開激烈的爭論。州政府認(rèn)為,新媒體服務(wù)是廣播電視服務(wù)的延伸,因此屬于州的權(quán)限范圍內(nèi);聯(lián)邦政府則認(rèn)為新媒體服務(wù)是電信服務(wù)的延伸,屬于聯(lián)邦的權(quán)限范圍內(nèi)。最終,州政府和聯(lián)邦政府之間達(dá)成妥協(xié),通過了兩個(gè)關(guān)于新媒體服務(wù)的法律規(guī)定,一個(gè)是聯(lián)邦層次上的《聯(lián)邦信息和通信服務(wù)法》,一個(gè)是州層次上的《新媒體服務(wù)州間協(xié)議》,同時(shí)對廣播電視州間協(xié)議也進(jìn)行了修訂。三個(gè)法律文件都于1997年正式生效?！堵?lián)邦信息和通信服務(wù)法》對“電信服務(wù)”(teleservices)做出界定,指通過因特網(wǎng)或其它網(wǎng)絡(luò)接入的個(gè)人通信服務(wù)(如家庭銀行、數(shù)據(jù)交換),目的是提供信息或通信,不承擔(dān)編輯任務(wù)或?qū)娪^點(diǎn)產(chǎn)生潛在的影響?！半娦欧?wù)”包括為個(gè)人和交互目的而設(shè)計(jì)的點(diǎn)播服務(wù)以及其它服務(wù),如聯(lián)機(jī)目錄和聯(lián)機(jī)游