自由政府間主義與歐盟憲法的本質(zhì)歐盟憲法的本質(zhì)仍需從自由政府間主義來理解

自由政府間主義與歐盟憲法的本質(zhì)歐盟憲法的本質(zhì)仍需從自由政府間主義來理解

為了促進歐盟的東擴，并通過歐盟憲法草案，我們必須從理論上進一步思考歐洲一體化。究竟歐洲一體化現(xiàn)在是一種什么樣的進程,歐洲的昨天和現(xiàn)在究竟是怎樣的。過去幾十年,應(yīng)該說,自由主義是觀察歐洲一體化進程的主要工具。學(xué)者們著重討論的是超國家政策、超國家治理的來源,近些年人們開始逐漸提及憲政這樣的術(shù)語,從《阿姆斯特丹條約》、《尼斯條約》,直至最近提出憲法草案并提交批準(zhǔn)都是如此。歐盟制憲是一個歷史性的事件,它從90年代開始醞釀,到后年,也就是2006年將產(chǎn)生結(jié)果,那時將決定它會被批準(zhǔn)還是被否決。在整個世界歷史中,歐盟制憲是為數(shù)不多的向大眾公開、要求公眾參與制訂的進程(deliberation)之一。我們大家都知道,在歷史上,制訂憲法通常都是由精英完成的。而在此次歐盟憲法的制訂過程中,研究政治哲學(xué)、社會科學(xué)的學(xué)者,各政黨、各媒體的評論者都普遍參與到憲法草案的決策過程中來了。像《阿姆斯特丹條約》、《尼斯條約》一樣,這一政治過程的辯論也同樣可以用三個層次的國際談判來歸納。所以我想現(xiàn)在是提出這個問題的時候了,即究竟歐盟是一種什么樣的政府形式,我們能從半個世紀(jì)以來的歐洲一體化進程中歸納出的它的本質(zhì)和潛力究竟是什么。這里我把它歸納成三個問題:第一個問題是,從歐盟憲法動員公眾參與的過程我們可以了解到什么?第二個問題是,歐盟憲法要創(chuàng)建的歐盟政體的本質(zhì)是什么?第三個層次是,我們社會科學(xué)和政治哲學(xué)研究者應(yīng)當(dāng)怎樣看待歐盟的政府形式,作出怎樣的價值判斷。首先我們來看一看歐洲一體化的進程。從1957年到1992年,歐洲經(jīng)歷了建立單一市場、經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟等重大事件,從自由政府間主義理論來分析,這些都是民族國家行為的結(jié)果,主要是一體化進程中的國家為一些具體的事情和利益,主要是為了經(jīng)濟利益等工具性的目的,采取行動的結(jié)果。在我之前,大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為,這出戲劇的本質(zhì),即歐洲一體化本質(zhì)上是一項和第二次世界大戰(zhàn)、法德關(guān)系相關(guān)聯(lián)的意識形態(tài)工程。但是我認(rèn)為,不,它只是具體管理和政策相互依賴、主要是歐洲大陸上經(jīng)濟政策方面相互依賴的結(jié)果。我們需要記住的一點是,歐盟國家相互間的經(jīng)濟相互依賴程度是世界其他地區(qū)的五倍多。另一方面,是什么引發(fā)國家的興趣這樣做呢?一些偉人起了關(guān)鍵的作用。讓·莫內(nèi)、哈爾斯坦、雅克·德洛爾促使民族國家接受這種意識,讓它們真正開始思考、理解和計算一體化的益處。盡管如此,我們?nèi)匀灰f這些偉人的功效低于政治談判和操控的作用。今天觀察從《阿姆斯特丹條約》到《尼斯條約》,一直到目前的憲政大會,有證據(jù)表明今天的歐盟仍舊是一個自由政府間主義的歐盟。歐盟憲法的制訂同樣是出于自由主義精神的設(shè)計。兩年前當(dāng)憲法條款草擬之初,它體現(xiàn)的是一種公眾的精神,大家都同意要創(chuàng)建一個獨立于成員國之外、在布魯塞爾的獨立政治實體。這個政治實體完全體現(xiàn)自由主義精神,它將直接與歐洲社會中的公眾聯(lián)系在一起。所以,歐盟憲法被認(rèn)為是一項能夠引人注意的成功發(fā)明,一旦這個里程碑建立起來,成員國想再阻止就很難了。歐盟憲法的制訂,是經(jīng)一些成員國和一些歐洲領(lǐng)導(dǎo)人的強力推動才得以啟動的。雅克·德洛爾等歐洲領(lǐng)導(dǎo)人有全球社會的思維,并且與民族國家的政府有著密切的聯(lián)系,是他們極力促使民族國家同意通過這一協(xié)議的。不過,成員國的努力是最重要的因素,其中主要是法德兩國起了關(guān)鍵性的作用。它們兩國在歐盟的機構(gòu)改革、農(nóng)業(yè)政策、制定《單一歐洲文件》等事件中都扮演了重要角色。其中法國主要是加強歐盟理事會的作用。在理事會里,法國在外交政策等領(lǐng)域推動成員國之間進行合作。而德國的作用主要體現(xiàn)在加強歐洲議會上。而事實上,歐盟的權(quán)力主要也就是出自歐洲理事會和議會。所以就是說,法德兩國和歐盟委員會一道支撐了25年的歐盟發(fā)展歷程。對英國而言,由于它自身實行的特殊政策,決定了它只能提交一些社會政策、稅收方面的意見,而這些方面恰恰是歐洲其他國家不愿意合作的。所以,自由政府間主義仍然是歐盟決策的主流。那么制憲大會能在動員歐洲公眾方面發(fā)揮怎樣的作用呢?彼得·諾曼(PeterNorman)曾寫過一篇文章,他認(rèn)為憲法是一部具有革命性的文件,從此任何成員國都將失去對它的影響力。但是公眾并不可能真地會對憲法有所影響,如一個英國幽默所形容的,只有想在委員會或是議會內(nèi)找工作的人才會趕著在這些會議上露面?；ヂ?lián)網(wǎng)論壇上的討論雖然激烈,但是實際上沒有人真正注意它。而且重要的問題,如投票的方式,是否實行多數(shù)表決制等,都是由成員國討論的。所以,從開始到結(jié)束,在歐洲,無論你怎么做,是悄悄地進行政府間談判,如阿姆斯特丹會議和尼斯會議,還是公開地討論憲法,其結(jié)果都是一樣的。人們還是把注意力放在成員國身上,這種代議形式還將持續(xù)5年,10年,20年,或者50年。雖然向超國家機制轉(zhuǎn)移權(quán)力的一些變化在一些功能性領(lǐng)域普遍存在,現(xiàn)在成員國也開始對在外交等領(lǐng)域加入這一機制抱有興趣,但是這種變化是非常緩慢的。所以我對憲法可以影響成員國意愿的說法不抱樂觀態(tài)度,從機制上說,歐盟現(xiàn)在仍是一個自由政府間主義的歐盟。其次,成員國通過政府間商談,創(chuàng)造了一個日常生活中的政府體系。這個體系是相當(dāng)穩(wěn)定的。無論《阿姆斯特丹條約》、《尼斯條約》,還是制憲大會,都沒有改變歐盟的這一特性。實際上,在制憲之前,歐盟憲政化已經(jīng)二三十年了,它已經(jīng)在用憲法式的文件來制訂法律,定義個人和歐盟的關(guān)系,定義歐盟內(nèi)不同層次政府的關(guān)系,甚至是美國和歐盟、中國和歐盟的關(guān)系。那么歐盟究竟是一種什么樣的治理結(jié)構(gòu)呢?我們可以把它稱為一種“憲政妥協(xié)”(在英國它被稱為“憲政安排”),也就是一種穩(wěn)定的憲政平衡。它有什么特點呢?最重要的特點是,它是一個法制政體,它致力于解決政府不需要承擔(dān)的政策方面的問題。歐盟在中央銀行、競爭法、環(huán)境政策、歐盟的對內(nèi)和對外貿(mào)易政策以及市場規(guī)范等功能領(lǐng)域發(fā)揮主要作用,而在社會福利體系(這是歐盟現(xiàn)代國家最重要的功能特性)、醫(yī)療體系、教育、安全防務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域則都見不到它的身影。此外,能力上,歐盟的結(jié)構(gòu)基金給付只占歐盟地區(qū)所有支出的3%,而在美國(美國是一個中央集權(quán)程度很低的國家),70%的公共支出是被聯(lián)邦政府花掉的,各州政府只掌控30%;可是布魯塞爾只擁有3%的支配權(quán),其余的97%由成員國政府掌握。人力方面,布魯塞爾只有2萬名雇員,而美國聯(lián)邦政府的雇員是200萬人。這就意味著,歐盟不具備獨立行使規(guī)則的能力,它要依賴成員國政府。除了行政能力之外,在憲政結(jié)構(gòu)上,歐盟不能直接處理稅收體系、官僚體系等等它無權(quán)管理的問題。所以,和美國相比較,歐盟是一個權(quán)力非常分散的政體,它只能是一個維持平衡的系統(tǒng)機體。第三,歐盟憲法會帶來什么樣的結(jié)果,它是歐洲人民期望的結(jié)果嗎?或者說它只是政策的需要或者是政治哲學(xué)家出于規(guī)范考慮的需要?我下面將從憲政妥協(xié)這個角度來談一談。首先,歐盟公民最關(guān)心的領(lǐng)域,我們前面提過的社會福利、醫(yī)療、教育、防務(wù)等等,歐盟國家都沒有實行一體化。哈貝馬斯曾經(jīng)說過,歐盟與美國不同的一點是,所有歐盟國家都認(rèn)可社會福利國家體制。雖然我承認(rèn)這是一個偉大的哲學(xué)事實,但是社會福利不是歐盟的管轄范圍,所以也不會成為歐盟的議題。原因很簡單,我們只需問問自己:誰愿意把自己家的錢拿出來讓別人享用呢?歐盟以前的條約,如《阿姆斯特丹條約》,被認(rèn)為是不夠民主的,是在政府間會議上作出的,所以此次制憲過程,歐盟力圖使它成為一次理想主義的憲法討論大會。但是,你可能已經(jīng)看出,由于它們并沒有使公民直接參與進來,所以它依然不具備民主合法性。剛才我已經(jīng)提到,并沒有證據(jù)表明,歐盟已經(jīng)把社會福利體系統(tǒng)一到歐盟層面,而且公民也沒有間接的途徑影響歐盟的決策。此外,對歐盟民主合法性構(gòu)成最大挑戰(zhàn)的是,歐盟沒有建筑一個公民之上的社會機構(gòu),比如政黨,歐盟缺乏一個使用共同語言、進行相互辯論的場所,甚至沒有一份像《金融時報》這樣有影響力的報紙。所以歐盟至今仍然不是一個公民民主參與的政體,這個問題已經(jīng)困擾歐盟達十多年之久。回到我們開始的問題,歐盟制定憲法的目的是什么?就是要動員公眾。那么為什么沒有人被動員起來呢?不是因為沒有共同語言。歐洲大部分地區(qū)的人民都懂英語,英語是他們的第二語言。也不是因為沒有共同地域感,大家都生活在歐洲的某一部分。實際原因是他們沒有需要共同面對的問題。各國人民都有自己的政治系統(tǒng),他們有自己的政黨,自己的報紙。憲法如果需要人們參與進行辯論,那人們就要花費時間,花費金錢,來為它構(gòu)筑機制。在歷史上,人們這樣做是因為國家面臨著重要問題的挑戰(zhàn),比如19世紀(jì)和20世紀(jì)初,是因為貿(mào)易政策的問題,20世紀(jì)30年代人們被動員起來,是因為社會福利的問題。但是目前歐盟所有重要的問題領(lǐng)域都仍舊停留在民族國家層面,在我們上面列出的選項中,福利、稅收、安全等所有問題都在國家邊界之內(nèi),例外的可能只有環(huán)境問題。也許這并不是個讓人高興的結(jié)果。時間流逝,但是歐洲依然止步于這些重要領(lǐng)域之外,現(xiàn)在歐盟沒有辦法把這些問題歸在自己名下來解決。所以我認(rèn)為還不能說民主能夠演進到超出民族國家的范圍,我們依然要通過民族國家,通過國家的議會、國家內(nèi)的辯論來解決重要問題。換句話說,歐盟現(xiàn)在仍然處在憲政妥協(xié)的狀態(tài)之中,憲政妥協(xié)還是描述歐盟現(xiàn)狀的最好定義。它能夠間接體現(xiàn)出民主選舉出的政府的意愿,目前更密切的功能合作依然是歐盟的主