廣東三舊改造

廣東“三舊”改造什么是“三舊”改造？“三舊”改造是在城市發(fā)展到一定的階段后，土地集約化發(fā)展的要求下，針對“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村居”的改造?！芭f城鎮(zhèn)”改造，主要是指針對區(qū)、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內國有土地的舊民居、舊商鋪、舊廠房等改造，以及對重點改造城區(qū)需要“退二進三”的舊廠房、舊倉庫、及危舊居民用房的改造?！芭f廠房”改造，是指對鎮(zhèn)（街道）、村和工業(yè)園區(qū)內的舊廠房的改造，包括對嚴重影響城市觀瞻的臨時建筑的改造?！芭f村居”改造，是指對“城中村”、大量用地被城市工業(yè)區(qū)等占據(jù)的“園中村”、村民逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”等推進農民公寓建設、舊物業(yè)改造和村容村貌的整治?！芭f城鎮(zhèn)”“舊廠房”“舊村居”一、經濟轉型任務艱巨，資源利用管理方式有待轉變改革開放以來，廣東省的經濟取得了舉世矚目的成就。與傳統(tǒng)的土地利用和管理

模式密切相關。30多年前，珠三角從“三來一補”的分散化粗放型、高能耗的工業(yè)發(fā)

展起步，完成了工業(yè)化的“原始積累”。并在相當長的時間里，依賴低地價、高投入、低工資的優(yōu)勢，通過低技術含量、低附加值、低環(huán)境門檻的產業(yè)發(fā)展模式實現(xiàn)了經濟

的高速增長。不僅產業(yè)結構總體層次不高、生產要素利用效益低，而且技術創(chuàng)新能力

不強、經濟整體素質不高，缺乏真正走向世界的競爭力。也導致了土地資源瓶頸約束

日益加劇、生態(tài)環(huán)境日益惡化。2007年起，廣東開始步入經濟社會結構加速調整的經濟快速轉型期。在國家各種宏觀調控政策措施初見成效的同時，經濟社會發(fā)展遭遇資源剛性約束、產業(yè)結構不合理、產業(yè)化水平不高、產業(yè)素質低、產業(yè)趨同、整體競爭力較弱等經濟發(fā)展問題更加突出，迫切需要轉變發(fā)展方式、促進產業(yè)升級，施行經濟效益好、科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢可以得到充分發(fā)揮的“集約型增長方式”；亟需積極醞釀更直接、更有力、更有效的“內需驅動發(fā)展”的措施。通過轉變土地利用方式和管理方式，促進經濟發(fā)展方式轉變，成為新的政策訴求。廣東開展“三舊”改造的背景（二）土地供需矛盾突出，建設用地可供空間急需拓寬隨著廣東省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，保護耕地與保障發(fā)展的矛盾日益凸顯。一方面耕地面積與質量逐年下降，糧食安全和耕地保護形勢極為嚴峻。

2003年至2008年間全省耕地年均減少57.61萬畝，人均耕地（0.44畝）遠低于聯(lián)合國確定的人均耕地0.8畝警戒線；另一方面用地需求急劇增加，土地供需矛盾突出。1996年至2008年間，廣東建設用地面積年均增加44.8萬畝。2008年，全省包括廣州、佛山、東莞在內的近半數(shù)的地級市建設用地規(guī)模已突破2010年的規(guī)

劃數(shù)（全省突破總量達17萬多公頃）。相比新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的

2020年規(guī)劃目標，全省建設用地面積已達到控制規(guī)模的89.2%，有相當數(shù)量的縣級單位建設用地規(guī)模突破了2020年規(guī)劃指標。從新增規(guī)模上看，國家下達廣東

省建設用地年均增量控制指標為29萬畝，廣東省實際需求達40萬畝，同樣存在

較大缺口。同時，耕地后備資源潛力不足（約200多萬畝，且60%以上分布在水

源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)），也嚴重制約著廣東耕地資源補充的能力，急需拓展

新的建設用地可供空間。（三）土地開發(fā)強度大，效益有待提高、結構有待優(yōu)化長期以來的外延式擴展發(fā)展模式，使廣東省的土地開發(fā)強度整體偏大，已經達到生態(tài)環(huán)境所能承受的極限。伴隨著如此高的開發(fā)強度，卻是利用的粗放和效益的低下。由于城鄉(xiāng)二元結構體制的影響，農村用地缺乏規(guī)劃引導，村莊布局散亂無序、一戶多宅、空心村等現(xiàn)象造成的村鎮(zhèn)土地閑置浪費的現(xiàn)象也十分嚴重。1996年-2007年間，廣東省農村人口減少近千萬人，農村居民點用地卻增加了1.67萬公頃，人均用地面積增加了近41%，出現(xiàn)了較多的空心村和廢棄宅基地。另外，城市內部用地結構也不盡合理。據(jù)相關研究成果顯示，城市化、工業(yè)化發(fā)展到高級階段，人們對生態(tài)、環(huán)境和生活質量的要求也會隨之提高，進而產生與社會發(fā)展階段相適應的用地需求結構，表現(xiàn)為城市住宅用地、交通用地、綠化用地的比例提高，工業(yè)用地的比例不斷下降，城市內部用地結構不斷的趨向合理：一般來說，工業(yè)用地占10～25％，商服及住宅用地占45～50％，交通用地占5～10％，綠地廣場道路占8～15％。但根據(jù)城鎮(zhèn)地籍調查數(shù)據(jù)，2009年廣東城鎮(zhèn)建設用地中，工業(yè)用地占比28.13%（工礦倉儲占比29.39%）、商服及住宅用地占比34.4%、公共管理公共服務用地11.39%、交通用地12.63%、公園綠地占比

2.01%。明顯存在工業(yè)用地比重偏高、商服及住宅用地比重偏低、公園綠地占比偏低的結構性矛盾，用地結構需要進一步優(yōu)化。（四）城市整體機能不高，城市形象和功能有待提升自20世紀80年代末期起，隨著廣東經濟的起飛，微觀經濟體逐漸活躍，市場經濟開始快速升溫。但由于相關的法律法規(guī)未能及時跟上，一些微觀經濟體在利益驅使下無序擴張和膨脹,造成區(qū)域化產能過快升溫,投資產業(yè)失調，建設用地迅速擴大且分布散亂。由于多年超負荷運轉、城市內部系統(tǒng)的更迭調適滯后于社會經濟的發(fā)展需求以及城市發(fā)展功能定位的變化，城市發(fā)展不僅面臨著空間實體的物質性老化，同時還面臨著功能性衰退與結構性衰退。導致城市整體機能下降，城市人居環(huán)境局部惡化，城市形象和功能有待提升?！叭f”改造主要做法及經驗政府引導規(guī)劃引領市場運作各方收益廣東將“三舊”改造工作列為事關全省發(fā)展大局和社會民生的重要任務，制定了“三舊”改造的總體要求、工作目標和基本原則。成立了由省發(fā)

展改革委、經信委、財政、國土資源、監(jiān)察、住房城鄉(xiāng)建設等23個省直

部門和21個地級以上市主要負責人組成的廣東建設節(jié)約集約用地試點示

范省領導小組，由省政府主要領導任組長，并建立定期聯(lián)席會議制度，

統(tǒng)籌解決工作中遇到的重大問題。各市、縣（區(qū)）政府也相應成立了政

府主要領導同志任組長，國土資源、發(fā)展改革、建設、規(guī)劃、財政、文

化、環(huán)保等有關部門為成員單位的領導小組，對“三舊”改造工作進行

統(tǒng)一協(xié)調、指導和監(jiān)督，形成了強大的工作合力，實行“一站式”服務，為“三舊”改造高效運作提供了強有力的組織保障。二是加強監(jiān)管和服

務，簡化程序。以降低社會的交易成本、提高改造工作效率為目標盡量

簡化程序。在“封閉操作、結果可控”的原則下，授權地方政府開展“三舊”政策設計與審批工作，同時，按照權力與責任對等的原則，充分利用技術手段進行監(jiān)管?！叭f”改造主要做法政府引導規(guī)劃引領市場運作各方收益一是開展標圖建庫工作。廣東省國土資源廳在全省范圍內部署開展了“三舊”用地的調查摸底工作，把“三舊”地塊在影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用規(guī)劃圖上進行標注，嚴格圈定“三舊”改造的范圍。并建立“三舊”改造地塊監(jiān)管數(shù)據(jù)庫和“三舊”改造標圖建庫動態(tài)調整機制。二是編制“三舊”改造專項規(guī)劃。在完成標圖建庫的基礎上，會同省住建廳督促和指導各地開展“三舊”改造規(guī)劃編制工作，以及單元規(guī)劃或改造方案的審批，確保城市規(guī)劃目標與改造方利益的均衡。明確要求各地在規(guī)劃編制過程中要充分考慮產業(yè)轉型升級、城市功能再造、優(yōu)化人居環(huán)境、保護歷史文脈等要素，注重與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的相互銜接，明確用地規(guī)模和改造時序，合理確定改造用地的開發(fā)強度控制要求，確保改造一片、成熟一片、造福一片?！叭f”改造主要做法政府引導規(guī)劃引領市場運作各方收益在政府的統(tǒng)一組織下，通過創(chuàng)新政策，充分調動不同主體的積極性，吸引社會各方廣泛參與“三舊”改造。各地在實踐中探索形成了形式多

樣的“三舊”改造模式。從改造的主體上看：有政府主導社會力量實施的舊廠房拆除重建改造模式；有政府主導社會資金參與的舊城重建改造

模式；有原土地使用權人主導的舊廠房升級改造模式；有村集體主導社

會力量參與的舊村莊改造模式等。從改造資金籌措上看：有政府租賃集體土地實施的舊廠房綜合改造模式；有以村集體經濟投入為主自行改造

或以土地入股、引進社會力量聯(lián)合改造的舊村莊改造模式；有以地引資、以租抵建的舊村改造BOT模式；有投資者收購相鄰地塊集中實施的改造模式等。而從改造用途上看：有以環(huán)境整治改造為主的舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造模式；有不拆不建、保留原風貌、完善公共配套設施的舊廠房改造模

式，以及整合多地塊連片改造升級等舊廠房改造模式等?！叭f”改造主要做法政府引導規(guī)劃引領市場運作各方收益一是保障公共利益和長遠利益。通過利益手段調節(jié)實現(xiàn)政府的綜合利益，對公共利益的貢獻實行容積率獎勵。如東莞建立“拆三留一”制度，要求拆遷后應提供不低于三分之一的公共用地，用于道路、市政、教育、醫(yī)療、綠化等公共用途。二是促進產業(yè)升級，保障產業(yè)空間。一方面實行差異化的產業(yè)用地政策，鼓勵產業(yè)轉型升級，為研發(fā)、物流等鼓勵發(fā)展產業(yè)提供支持；另

一方面研究產業(yè)類城市更新項目配建創(chuàng)新型產業(yè)用地用房政策，為創(chuàng)新

型產業(yè)提供空間保障。如佛山市出臺《關于通過“三舊”改造促進工業(yè)

提升發(fā)展的若干意見》，要求各區(qū)納入改造的舊廠房優(yōu)先用于發(fā)展工業(yè)，其中禪城區(qū)舊廠房改造用于發(fā)展工業(yè)的面積不低于40%，其余各區(qū)不低于

60%。同時市區(qū)財政每年拿出10億元，用于土地儲備和鼓勵舊廠房物業(yè)的土地流轉，推進連片開發(fā)保障產業(yè)發(fā)展用地三是合理分配土地收益?！叭f”改造過程中依法征收集體建設用地或者收回國有土地使用權的，出讓土地后的純收益可按一定比例返還集體土地所有權人、被改造地塊的原使用單位和個人。申請改變用途按規(guī)定補繳土地出讓金的，市縣鎮(zhèn)各級政府和村集體經濟組織可按一定比例共享土地出讓金收益?！叭f”改造取得的成果1．促進了節(jié)約集約用地，增強了科學發(fā)展的用地保障通過“三舊”改造，有效開發(fā)存量建設用地，推進了土地循環(huán)利用，提高了土地利用效率，提升了土地利用功能，保障了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的用地空間。據(jù)統(tǒng)計，廣東省已經完成的14萬畝改造項目，建筑面積由改造前的6139.5萬平方米增加到13981.4萬平方米，增加1.3倍；平均容積率由0.66提高到1.5；通過“三舊”改造完成工業(yè)用地向第三產業(yè)用地轉移4萬余畝，騰挪增加可利用土地面積占已完成改造面積比重為43.5%，節(jié)約用地約6.1萬畝。按照這個比例估算，全省已經調查摸底的300多萬畝“三舊”用地，可節(jié)約土地將超過100萬畝，而廣東省到2020年新增建設用地規(guī)模才260萬畝，節(jié)約出來的土地相當于全省未來10年新增建設用地規(guī)模的38.5%?！叭f”改造已成為節(jié)約用地的重要途徑。2．減輕新增建設占用農用地的壓力，有效保護了耕地“三舊”改造通過對存量建設用地的開發(fā)利用，改變了外延擴張式的用地模式，減輕了新增建設對農用地特別是耕地的占用，促進了耕地保護。如佛山市，在“三舊”改造的近五年時間里，全市GDP年均增長16.5%，建設用地年均增長只有1.37%，通過存量挖潛，有效避免了新增建設用地量的急劇擴大，相對減少了耕地保護的壓力，有效保護了耕地。促進經濟結構調整，提升了產業(yè)競爭力通過“三舊”改造，便于各地根據(jù)各自的特色和優(yōu)勢統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化布局，整合資源，統(tǒng)籌部署產業(yè)結構優(yōu)化升級和梯度轉移，有效加快工業(yè)化發(fā)展步伐。在廣東已改造項目中，屬于產業(yè)結構調整的項目有1672個，占改造總量68.4%，其中屬于淘汰、轉移“兩高一資”項目411個，引進現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產業(yè)項目365個，投資超億元項目276個，一些規(guī)模小、效益差、能耗大的企業(yè)逐漸被低能耗、低污染、高附加值的優(yōu)質大項目所代替。通過“騰籠換鳥”、“退二進三”等模式，以產業(yè)結構調整引領供地結構、經濟結構的優(yōu)化升級，有力推進了經濟方式的轉變。增強經濟發(fā)展的動力，持續(xù)拉動了內需“三舊”改造中，通過積極引導鼓勵企業(yè)、集體等民間資本參與，有效刺激了社會資本投資，拓寬了投資渠道，擴大了社會就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，2008—2011年，廣東省“三舊”改造項目總投資3318.39億元，占同期全省固定資產投資總額的

5.76%，其中社會投資占到總投資額的70%左右。“三舊”改造開展以來，累計增

加就業(yè)崗位195.36萬個，參與改造的項目改造后就業(yè)人口增加1.76倍，“三舊”改造逐漸成為擴大就業(yè)的一種手段。同時在實施“三舊”改造中，通過構建利益共

享機制，采取讓利于民、還利于民等措施，居民收入普遍提高，消費能力進一步

加強，有效刺激了消費市場。促進宜居城鄉(xiāng)建設，推動了城鎮(zhèn)化進程通過開展“三舊”改造，進一步完善城市基礎設施和公共服務功能，明顯改善了部分居民的居住條件和生活設施，城鄉(xiāng)宜居環(huán)境進一步優(yōu)化，提高城市綜合競爭力，推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，在已完成的改造項目中，建設城市基礎設施和公益性項目有846個，涉及用地4.1萬畝，新增公共綠地413.5萬平方米，保護和修繕傳統(tǒng)人文歷史建筑771.9萬平方米。促進了農民增收致富，改變了村容村貌“三舊”改造壯大了集體經濟，帶動了農民增收致富，改善了居住條件。廣東省已完成的舊村莊改造中，改造區(qū)域農民集體收入增長了1.31倍。如佛山國際家居博覽城項目，村集體每年獲得的土地租金超4000萬元，比改造前整整提高5倍多，與此同時，酒店、旅游、商貿、會展、娛樂、餐飲等上下游產業(yè)集聚給村集體和村民帶來了豐厚的經濟收益。全省共完成舊村莊改造項目405個，完成改造面積

2.4萬畝，通過“三舊”改造，提高了農民收入，改變了村容村貌?！叭f”改造存在的問題“三舊”改造的組合政策待完善“三舊”改造政策發(fā)端于國土部門，但存量建設用地的再開發(fā)利用，并非土地部門一家的事。雖然廣東省78號文由省政府頒布，一定程度上解決了部門之間的配合問題。但在改造過程中，具體項目的實施會涉及到發(fā)改、規(guī)劃、城建、社保、人防、財稅等多個部門的相關政策的影響和制約，目前政策創(chuàng)新主要集中在土地管理方面，相關部門的政策沒有跟進，尚未形成“三舊”改造的政策組合，在控規(guī)修編、稅收減免、爭議調處等方面的配套政策仍需進一步完善，一定程度上影響了“三舊”改造工作的推進。“三舊”改造法律保障待加強一是《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》取消了原有的拆遷許可制度，政府作為征收主體，基于公共利益的需求，可以對國有土地上房屋進行征收。而“三舊”改造項目是由市場經過協(xié)商談判進行的房屋拆遷，缺乏相應的法律保障，導致市場運作模式下的“三舊”改造項目拆遷談判難度進一步加大。使部分開發(fā)商由于缺乏法律依據(jù)而難以實施拆遷。二是《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》規(guī)定，拆遷必須征得多數(shù)人同意方可實施。由于對“多數(shù)人”的理解不同，所以對于絕大多數(shù)人贊同、少數(shù)人反對的“三舊”改造項目，不敢貿然推進，存在著少數(shù)人利益綁架多數(shù)人利益的現(xiàn)象。三是對漫天要價的農民沒有制約手段?！叭f”改造本來是對農村集體經濟組織、農民的一項利好政策，但是由于在執(zhí)行過程中，政府將任務量化考核，就使得農民從“我要改”變?yōu)椤罢腋摹?，拆遷中提出不符合實際的補償標準，政府束手無策，《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》規(guī)定禁止行政強拆。據(jù)東莞市大朗鎮(zhèn)相關人員介紹，在“三舊”改造中80%的精力都用在拆遷上，地方的黨委政府變成了“拆遷政府、拆遷黨委”，與業(yè)主相比，政府處于弱