中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接軌問(wèn)題研究

中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接軌問(wèn)題研究

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)大部分農(nóng)村勞動(dòng)者聚集在城市，成為城市的特殊群體。他們?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)和發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。由于我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制和社會(huì)保障制度改革的相對(duì)滯后,龐大的農(nóng)民工群體被排斥在城市社會(huì)保障制度體系之外,無(wú)法享受到與城市居民同等的就業(yè)、醫(yī)療、子女受教育等方面的平等待遇。與此同時(shí),農(nóng)村社會(huì)保障制度也無(wú)法為他們提供充足的保障。其中困擾農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的因素之一就是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)?，F(xiàn)有研究農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的文獻(xiàn)主要集中在轉(zhuǎn)移接續(xù)難的原因和解決對(duì)策方面,但是對(duì)原因及對(duì)策的探索并不全面且沒(méi)有提出可行的選擇路徑,筆者認(rèn)為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難主要是制度方面的因素,因此必須探討針對(duì)不同年齡階段農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排問(wèn)題。一、企業(yè)方面的原因農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的原因既有制度的不合理和相關(guān)法律法規(guī)的不完善,政府相關(guān)部門(mén)的失職,也有農(nóng)民工自身的因素和企業(yè)方面的不配合,具體如下:(一)當(dāng)前的家庭登記制度、土地制度和勞動(dòng)力就業(yè)制度是消除貧困和繼續(xù)困難保險(xiǎn)關(guān)系的制度的根源1.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割體制,社會(huì)保障制度的調(diào)整和完善都是以戶(hù)籍為基礎(chǔ),農(nóng)民工被排斥在城市社會(huì)保障制度體系之外。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源和社會(huì)保障部財(cái)政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》國(guó)辦發(fā)66號(hào)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)中提到:基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在戶(hù)籍所在地的,由戶(hù)籍所在地負(fù)責(zé)辦理待遇領(lǐng)取手續(xù),享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇;基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不在戶(hù)籍所在地的,當(dāng)滿(mǎn)足一定的條件后,可以在當(dāng)?shù)叵硎芑攫B(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。參保人員返回戶(hù)籍所在地(指省、自治區(qū)、直轄市,下同)就業(yè)參保的,戶(hù)籍所在的相關(guān)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)為其及時(shí)辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù);參保人員未返回戶(hù)籍所在地參保就業(yè)的,由新參保地的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為其辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)等。由此可以看出,城鄉(xiāng)分割的社會(huì)體制為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來(lái)巨大的麻煩,使辦理程序更加繁瑣。2.土地的保障功能被弱化很長(zhǎng)的一段時(shí)期,土地在保障農(nóng)民的老年生活中發(fā)揮了重大作用。但是隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地的保障功能被不斷削弱?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償,土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。出于被迫或自愿,很多的農(nóng)民失去了土地,在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不健全的情況下,失去土地意味著面臨著更大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn),加大了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入新農(nóng)保的困難。3.加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力在城市的市場(chǎng)與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)制度人為地把勞動(dòng)力市場(chǎng)分割為城市勞動(dòng)力市場(chǎng)和農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸對(duì)農(nóng)村開(kāi)放,但是并沒(méi)有完全開(kāi)放,進(jìn)入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力并不能和城市勞動(dòng)力享受同等的待遇。農(nóng)民工主要集中在城市的非正規(guī)就業(yè)部門(mén),就業(yè)不穩(wěn)定、工資低、工作環(huán)境差、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)等,與城市職工相比,他們的收入低、流動(dòng)頻繁,參保積極性不高,從而為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來(lái)了諸多困難。(二)運(yùn)行的必要性全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的法律保障,是轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制有序運(yùn)行的必要前提。目前,我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范這一程序,僅有的《暫行辦法》也帶有濃重的城鄉(xiāng)二元分割色彩,以農(nóng)民工退休所在地為界對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益進(jìn)行限制,使農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一規(guī)范,損害了農(nóng)民工的權(quán)益。(三)其他地區(qū)的參保限制我國(guó)地域遼闊,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差距。地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府尋求地方利益最大化,對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)人為地設(shè)置障礙。部分地方政府為限制農(nóng)民工關(guān)系轉(zhuǎn)入本地制定政策法規(guī),規(guī)定參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)必須是具有本地戶(hù)口的人,不接收非本地戶(hù)口的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,但可以在本地建立新的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。有的地方政府允許外來(lái)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入本地,但是在繳費(fèi)年限上設(shè)置障礙,對(duì)原有的視同繳費(fèi)年限不予認(rèn)可,只辦理實(shí)際繳費(fèi)年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入關(guān)系。這一方面使農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法接續(xù),另一方面也加劇了農(nóng)民工的退保潮。(四)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法接續(xù)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次低、制度碎片化、繳費(fèi)比例高、繳費(fèi)年限長(zhǎng)。不完善的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的制度原因。首先,我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期以縣、市統(tǒng)籌為主并逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。但是截止到2011年底,我國(guó)仍有17個(gè)省份未實(shí)現(xiàn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次過(guò)低,養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)功能和分散風(fēng)險(xiǎn)的作用受到制約,同時(shí)也給養(yǎng)老金的收支平衡帶來(lái)壓力。富裕地區(qū)結(jié)余多,而貧窮地區(qū)卻不夠用,不利于養(yǎng)老金的統(tǒng)一調(diào)配,制約農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)。其次,農(nóng)民工就業(yè)的流動(dòng)性與“條塊分割”的現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間存在矛盾。由于融入城市困難、文化水平低等因素,農(nóng)民工經(jīng)常變換工作,在城市和農(nóng)村之間、在同一城市不同企業(yè)之間、在不同城市之間頻繁地流動(dòng),對(duì)未來(lái)的預(yù)期不確定,對(duì)于幾十年后的養(yǎng)老保險(xiǎn)事情積極性不高。而我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不統(tǒng)一,各地出臺(tái)了具有本地特色的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。這些分散化的制度在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、領(lǐng)取條件等方面并不銜接,導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法接續(xù)。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不完善,條塊分割現(xiàn)象很?chē)?yán)重,當(dāng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)后,先前的繳費(fèi)無(wú)法和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接,這也是近些年農(nóng)民工退保的重要原因。再次,繳費(fèi)比例偏高與農(nóng)民工收入水平偏低之間仍存在矛盾。2011年,外出農(nóng)民工月均收入2049元,比上年增加359元,增長(zhǎng)21.2%?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的8%,按此比例計(jì)算,農(nóng)民工每月繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)平均為163.92元,加上社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目繳費(fèi),農(nóng)民工面臨著繳費(fèi)壓力,制約了農(nóng)民工繳費(fèi)的積極性。最后,15年的繳費(fèi)年限成為難以逾越的門(mén)檻。按規(guī)定,參保農(nóng)民工要在一個(gè)地方累計(jì)繳費(fèi)15年以上才能享受退休金。但農(nóng)民工從事的多數(shù)是體力活,如從事制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)?流動(dòng)性高,幾乎不可能固定在某一個(gè)地方打15年工,也很少有單位會(huì)這么長(zhǎng)時(shí)間雇傭他們。調(diào)查顯示,農(nóng)民工在餐飲、工廠等企業(yè)的平均工作周期是4~6年;而從事建筑等純體力工作的農(nóng)民工,在一個(gè)地方的平均工作周期僅為2~3年。因此,對(duì)他們中的大多數(shù)人來(lái)說(shuō),15年繳費(fèi)年限過(guò)于漫長(zhǎng)。(五)農(nóng)民工的社會(huì)保障能力偏低根據(jù)《暫行辦法》,農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的模式,農(nóng)民工不愿參?；蛘咧型就吮?導(dǎo)致個(gè)人賬戶(hù)成“無(wú)源之水”,轉(zhuǎn)移接續(xù)也就沒(méi)有意義。農(nóng)民工參保積極性不高是由多方面因素造成的。與城鎮(zhèn)職工相比,農(nóng)民工的文化水平低,社會(huì)保障意識(shí)不強(qiáng),對(duì)社會(huì)保障制度并不信任,擔(dān)心交納的保險(xiǎn)金日后收不回來(lái)。再者,農(nóng)民工主要在非正式部門(mén)就業(yè),收入普遍偏低,工作場(chǎng)所不固定,流動(dòng)性大,不愿意參加繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高和繳費(fèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的養(yǎng)老保險(xiǎn),而是將有限的收入寄回農(nóng)村,以土地保障來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題;城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度難以對(duì)接,農(nóng)民工一般來(lái)自不發(fā)達(dá)地區(qū),其戶(hù)口所在地的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不完善,當(dāng)他們離開(kāi)工作所在的城市,其養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)無(wú)法轉(zhuǎn)回原籍,大多數(shù)農(nóng)民工會(huì)選擇退保,這損害了農(nóng)民工的權(quán)益。(六)部分民主企業(yè)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)缺乏正確認(rèn)識(shí),存在繳費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)城市農(nóng)民工大多就業(yè)于非正規(guī)部門(mén),大部分是勞動(dòng)密集型企業(yè),勞動(dòng)成本占總成本的比重較高,繳納社會(huì)保障費(fèi)極大地加重了企業(yè)的成本,影響企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此,部分民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)從自身利益最大化出發(fā),對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)缺乏正確的認(rèn)識(shí),錯(cuò)誤地認(rèn)為參加保險(xiǎn)會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān),往往不愿或者逃避繳費(fèi)責(zé)任。同時(shí),吸納大多數(shù)農(nóng)民工的非正規(guī)部門(mén)的企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小,利潤(rùn)有限,沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),有些企業(yè)也以外來(lái)農(nóng)民工不愿意參加社會(huì)保險(xiǎn)為由拒絕參加保險(xiǎn)。這樣農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分大大減少,更加劇了轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地之間的矛盾。二、面向農(nóng)民工的養(yǎng)老保障模式在農(nóng)民工的諸種社會(huì)保險(xiǎn)中,養(yǎng)老保險(xiǎn)最為復(fù)雜、最難推行。據(jù)統(tǒng)計(jì),2011年12月31日,全國(guó)農(nóng)民工總量25278萬(wàn)人中,參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅有3513.64萬(wàn)人,占農(nóng)民工總數(shù)的13.9%。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不高,既有制度上的因素,又有企業(yè)、農(nóng)民工自身方面的因素,但從根本上說(shuō)是農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度選擇的失誤,而分類(lèi)分層分步分開(kāi)逐漸推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)是現(xiàn)階段學(xué)者們比較推崇的做法。根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)特點(diǎn)及流動(dòng)程度不同,可以將農(nóng)民工分為以下三類(lèi):第一類(lèi)為有雇主且職業(yè)穩(wěn)定,有固定收入的農(nóng)民工,此類(lèi)農(nóng)民工絕大多數(shù)已在城市居住多年,與城市職工已無(wú)二致,因而對(duì)此類(lèi)農(nóng)民工可將其直接納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;第二類(lèi)為有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定,也無(wú)固定收入的農(nóng)民工,此類(lèi)農(nóng)民工一般流動(dòng)性較強(qiáng);第三類(lèi)為無(wú)雇主的農(nóng)民工。對(duì)于后兩類(lèi)農(nóng)民工可實(shí)行按個(gè)人儲(chǔ)存額享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的個(gè)人儲(chǔ)存型保險(xiǎn)模式,只建立個(gè)人賬戶(hù),也應(yīng)保證個(gè)人賬戶(hù)在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移。具體做法是農(nóng)民工如果離開(kāi)用人單位返回居住地,將個(gè)人賬戶(hù)及養(yǎng)老金轉(zhuǎn)回居住地縣級(jí)勞保部門(mén),實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用,專(zhuān)戶(hù)管理。如果到其它地方就業(yè),則將個(gè)人賬戶(hù)轉(zhuǎn)移到新就業(yè)地,繳費(fèi)達(dá)到一定年限即可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這種分類(lèi)方法對(duì)第一類(lèi)人群較適應(yīng),而后一種方法不適用后兩類(lèi)人群,后兩類(lèi)農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng),收入低,且務(wù)工收入主要用于補(bǔ)貼家用,若將其儲(chǔ)蓄起來(lái)作為養(yǎng)老之用,恐怕難以為大多數(shù)農(nóng)民工所接受。如中國(guó)整個(gè)社會(huì)保障制度不可能與所謂的“國(guó)際慣例”接軌一樣,面向農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)在現(xiàn)階段也不可能與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系完全接軌。目前就整體而言,面向農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)仍顯得較為滯后,部分地區(qū)雖然做了積極的探索,出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的一些措施,但實(shí)踐效果仍存在不少問(wèn)題,針對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保障模式問(wèn)題的解決有三種方案:第一,“回鄉(xiāng)”,即將農(nóng)民工納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。楊立雄在其《‘進(jìn)城’還是‘回鄉(xiāng)’——農(nóng)民工社會(huì)保障政策的路徑選擇》中指出,農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系會(huì)造成兩個(gè)方面的不利影響:一是待遇不平等,二是給城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)增加巨大的財(cái)政壓力。而建立新的農(nóng)民工社保體系則可能產(chǎn)生社會(huì)保障體系的三元結(jié)構(gòu),對(duì)農(nóng)民工形成另類(lèi)歧視,因此將農(nóng)民工納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,農(nóng)民工只需根據(jù)居住地的經(jīng)濟(jì)狀況定期繳費(fèi),達(dá)到一定年限即可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這種方式省去了許多最終選擇回鄉(xiāng)的農(nóng)民工在就業(yè)地與居住地進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的繁雜手續(xù)。但是農(nóng)村社會(huì)保障制度自實(shí)施以來(lái)存在很大的問(wèn)題,新農(nóng)保還處在試點(diǎn)階段,而該方式主要適用于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民工、季節(jié)性農(nóng)民工以及到了一定年齡“回流”到農(nóng)村的農(nóng)民工。在城市化進(jìn)程中有相當(dāng)一部分農(nóng)民工已經(jīng)在城市暫住或居住多年,他們不愿回農(nóng)村。另外,目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌程度比較低,一般到縣一級(jí),有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),保障水平低,無(wú)法滿(mǎn)足回鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。第二,“進(jìn)城”,即將農(nóng)民工納入城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。高泉等人認(rèn)為農(nóng)民工屬于“城鎮(zhèn)工人”,并不是“農(nóng)民”的身份,應(yīng)當(dāng)有權(quán)參加城保體系。廣東是農(nóng)民工人數(shù)最多的省份,2000年頒布了《廣東省社會(huì)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定將城市農(nóng)民工納入城保體系。2000年12月,深圳市人大常委會(huì)通過(guò)了修改后的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》,把在特區(qū)企業(yè)工作的外來(lái)務(wù)工人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城保。將農(nóng)民工納入城保,擴(kuò)大了城保的覆蓋面,有利于緩解當(dāng)前城市社會(huì)養(yǎng)老金發(fā)放的壓力,而且不需要為農(nóng)民工重新制定一套制度,節(jié)省了制度設(shè)計(jì)成本,還能避免不同制度之間的轉(zhuǎn)續(xù)。然而也有學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)階段將農(nóng)民工納入城保體系會(huì)造成“一刀切”的缺陷:目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率設(shè)計(jì)過(guò)高,主要是考慮制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中要承擔(dān)國(guó)有企業(yè)歷史負(fù)債問(wèn)題,因而該制度基本適用于在正規(guī)部門(mén)穩(wěn)定工作的農(nóng)民工,不適宜在非正規(guī)部門(mén)頻繁流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工。第三,“另起爐灶”,即建立面向農(nóng)民工的獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。鄭功成建議參照城保體系建立分類(lèi)分層的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度,如北京市自2001年9月1日起施行的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》,要求具有本市或外埠農(nóng)村戶(hù)口的勞動(dòng)者(簡(jiǎn)稱(chēng):農(nóng)民工)依法參加養(yǎng)老保險(xiǎn),繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和農(nóng)民工共同繳納。用人單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以“委托銀行收款(無(wú)付款期)”結(jié)算方式委托用人單位的開(kāi)戶(hù)銀行按月扣繳。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工按繳費(fèi)工資基數(shù)的11%建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)。然而城市農(nóng)民工獨(dú)立社保體系的建立與社保體制改革的方向——統(tǒng)一的社保體制是不相符的,會(huì)形成養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三元格局”,可能會(huì)影響農(nóng)村社保制度建設(shè)。由于各個(gè)地方各成一體,相關(guān)規(guī)定比較粗糙,容易出現(xiàn)侵害農(nóng)民工權(quán)益的事件,相對(duì)于城保模式來(lái)說(shuō),銜接性要差一些。筆者認(rèn)為,農(nóng)民工復(fù)雜的特性和現(xiàn)行各種社保政策的不完善造成以上三種模式實(shí)踐的可操作性差或?qū)嵤┬Чy以令人滿(mǎn)意,因此建議:一是加快新農(nóng)保的試點(diǎn),總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐步向全國(guó)推廣,這一舉措既有利于農(nóng)村居民享受養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利,又可以為農(nóng)民工回鄉(xiāng)養(yǎng)老做好銜接。二是對(duì)農(nóng)民工以年齡、流動(dòng)性和歸屬地為標(biāo)準(zhǔn)采取不同的養(yǎng)老保障模式。年齡較大(一般在40歲以上)的農(nóng)民工,大多數(shù)流動(dòng)頻繁,在農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工補(bǔ)貼家用,以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為周期呈現(xiàn)季節(jié)性流動(dòng),而他們的最終歸宿都會(huì)是回鄉(xiāng)。對(duì)于此類(lèi)農(nóng)民工,讓他們參加未來(lái)即將推廣的新農(nóng)保以保障其老年的基本生活需要。對(duì)于中青年農(nóng)民工(30~40歲),他們?cè)诔鞘幸呀?jīng)工作多年且已買(mǎi)房全家居住在工作地,此類(lèi)人群的工作穩(wěn)定,收入較高,身份也發(fā)生了改變,從農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成了城市居民。應(yīng)將他們納入城保體系,與城鎮(zhèn)居民繳納同樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),享受同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這兩個(gè)年齡階段的農(nóng)民工由于工作流動(dòng)性及生活需求不同,很明顯都有一個(gè)明確的歸屬地,因而將他們直接納入歸屬地的養(yǎng)老保障體系,可省去養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)這一環(huán)節(jié),既減輕了各地社保機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān),又免去了農(nóng)民工因?yàn)槭杖氲投q豫于參保與否之間和轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的煩惱。對(duì)于剛剛外出務(wù)工及務(wù)工多年但流動(dòng)頻繁無(wú)穩(wěn)定工作且不知未來(lái)歸宿的農(nóng)民工(18~30歲),應(yīng)由其根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)收入狀況選擇參加農(nóng)?；蛘叱潜！８鞯匾槍?duì)他們流動(dòng)性極強(qiáng)的特點(diǎn)積極貫徹落實(shí)《暫行辦法》為他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)做好準(zhǔn)備,使其不因流動(dòng)頻繁導(dǎo)致繳費(fèi)中斷而使其老年無(wú)保障。三、完善農(nóng)民工保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的對(duì)策和建議(一)加強(qiáng)政府對(duì)流動(dòng)人口的管理與監(jiān)督農(nóng)民工之所以被排斥在城市社會(huì)保障制度體系之外,最根本的原因是不具有城市戶(hù)籍,因而最根本的做法就是通過(guò)戶(hù)籍制度改革將農(nóng)民工變成城市居民并納入城市社會(huì)保障制度體系。目前應(yīng)根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情和農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)狀況分類(lèi)逐步地、有條件地解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住的農(nóng)民工戶(hù)籍制度問(wèn)題;中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶(hù)條件;大城市應(yīng)積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工的戶(hù)籍問(wèn)題,對(duì)農(nóng)民工中的勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者和高級(jí)技工、技師以及有突出貢獻(xiàn)者應(yīng)優(yōu)先準(zhǔn)予落戶(hù)。我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)制度也帶有明顯的城鄉(xiāng)二元分割色彩,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)的規(guī)范力度,正規(guī)的勞動(dòng)力市場(chǎng)應(yīng)對(duì)農(nóng)民工開(kāi)放,改善農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)條件,增加其收入。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系,保證農(nóng)民工土地承包權(quán)益。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度,不得以農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工為由收回其承包地,可委托代耕或通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入戶(hù)籍所在地提供便利。個(gè)人賬戶(hù)是參保人養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的重要組成部分,但是目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)空賬規(guī)模較大?！吨袊?guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》顯示,到2010年底,13個(gè)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)省份累計(jì)實(shí)賬2039億元,而城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)累計(jì)記賬額已達(dá)到19596億元,做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)存在巨大的空間,因此政府應(yīng)承擔(dān)起財(cái)政責(zé)任,加大對(duì)個(gè)人賬戶(hù)的財(cái)政投入力度,使個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬運(yùn)行。在農(nóng)民工跨省統(tǒng)籌范圍異地流動(dòng)就業(yè)時(shí),除按現(xiàn)行政策轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額本息外,再按一定比例轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌資金,實(shí)現(xiàn)參保人員哪里就業(yè)哪里參保繳費(fèi),其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可轉(zhuǎn)移接續(xù),達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休條件時(shí)能夠如期享受養(yǎng)老待遇(趙曼,劉鑫宏,2009)。轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶(hù)資金和部分社會(huì)統(tǒng)籌資金,既兼顧了東中西部地區(qū)、轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的利益,又很好地配合了現(xiàn)行制度的實(shí)施。一方面可以提高農(nóng)民工參保的積極性,解除他們的后顧之憂(yōu);另一方面可以緩解轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地之間的矛盾,明確地方政府的責(zé)任。(二)解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保行為和參保率之間的矛盾我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自建立起就是城鄉(xiāng)分割,這一狀況已經(jīng)嚴(yán)重阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展和完善,也損害了農(nóng)村居民尤其是農(nóng)民工的養(yǎng)老利益。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)制度的一體化,農(nóng)民工養(yǎng)老問(wèn)題也就得到了解決。當(dāng)務(wù)之急就是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次,充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)作用,減少阻礙農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的因素。此外,《暫行辦法》規(guī)定:農(nóng)民工離開(kāi)就業(yè)地時(shí),原則上不“退保”。這一規(guī)定使許多對(duì)社會(huì)保障制度并不信任的農(nóng)民工選擇不參保,因?yàn)閾?dān)心離開(kāi)工作單位時(shí)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)無(wú)法取出;同時(shí)在政策執(zhí)行過(guò)程中,當(dāng)農(nóng)民工提出退保時(shí),社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦理機(jī)構(gòu)還是為他們辦理了退保手續(xù),這進(jìn)一步降低了農(nóng)民工的參保率。針對(duì)這一狀況,筆者建議對(duì)農(nóng)民工實(shí)行強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)政策,使符合條